Nr. 134/2020 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 2. apríl 2020 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 134/2020
í stjórnsýslumálum nr. KNU20010018 og KNU20010019
Kæra [...],[...]
og barna þeirra
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 17. janúar 2020 kærðu [...], fd. [...], ríkisborgari Moldóvu (hér eftir K) og [...], fd. [...], ríkisborgari Moldóvu (hér eftir M) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 23. desember 2019 um að synja kærendum og börnum þeirra, [...]fd. [...], ríkisborgari Moldóvu (hér eftir A) og [...] fd. [...], ríkisborgari Moldóvu (hér eftir B), um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærendur krefjast þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að þeim verði veitt alþjóðleg vernd á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara krefjast kærendur þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að þeim verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefjast kærendur að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi hvað varðar brottvísun og endurkomubann, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærendur sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi þann 10. desember 2019. Kærendur komu í viðtöl hjá Útlendingastofnun 18. og 19. desember 2019 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðunum, dags. 23. desember 2019, synjaði Útlendingastofnun kærendum og börnum þeirra um alþjóðlega vernd ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærendum var jafnframt brottvísað frá landinu og þeim ákvarðað endurkomubann til tveggja ára. Að ósk kærenda var veittur frekari rökstuðningur fyrir ákvörðunum Útlendingastofnunar með bréfi stofnunarinnar, dags. 9. og 13. janúar 2020. Voru ofangreindar ákvarðanir kærðar til kærunefndar útlendingamála þann 17. janúar 2020. Kærunefnd barst greinargerð kærenda þann 23. janúar 2020 ásamt viðbótargögnum. Þá bárust fleiri gögn þann 3. og 4. febrúar 2020.
III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærendur byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að ábyrgðarmaður láns sem M tók í banka í heimaríki standi í hótunum við kærendur og hafi eitt sinn beitt M ofbeldi. Þá geti kærendur ekki leitað til lögreglu vegna þess að þau tilheyri minnihlutahópi Rómafólks en ábyrgðarmaður lánsins sé af moldóvskum uppruna. Þá glími M og B við veikindi og geti ekki nálgast lyf né læknisþjónustu í heimaríki vegna efnahagslegra aðstæðna.
Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærendur séu ekki flóttamenn og þeim skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kærendum var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum barna kærenda, kom fram að foreldrum þeirra hafi verið boðið að viðtöl yrðu tekin við börnin sem þau hafi óskað eftir að yrði ekki gert. Að teknu tilliti til þess var ekki talið tilefni til að taka sjálfstæð viðtöl við börn kærenda og var framburður foreldra um málsástæður barnanna talinn fullnægjandi til að leggja til grundvallar ákvörðun án þess að taka viðtöl við börnin. Fram kom að umsóknir barna kærenda væru grundvallaðar á framburði foreldra þeirra og þeim hefði verið synjað um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðunum foreldra hefði jafnframt verið tekin afstaða til aðstæðna barnanna og hvernig þær aðstæður horfi við einstökum þáttum ákvörðunarinnar. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar með vísan til niðurstöðu í máli foreldra þeirra, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, laga um útlendinga og barnaverndarlaga, að börnum kærenda væri ekki stefnt í hættu með því að fylgja foreldrum sínum til heimaríkis. Börnum kærenda var vísað frá landinu.
Kærendum var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kærendum jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Kærendum var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laganna. Var kærendum ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kærenda
Í greinargerð kærenda kemur fram að þau hafi verið búsett í borginni [...] í heimaríki sínu og að þau tilheyri minnihlutahópi Rómafólks þar í landi. M kvaðst hafa fengið lán til að stunda rekstur en þegar hann hafi ekki getað endurgreitt lánið hafi ábyrgðarmaður lánsins beitt hann ofbeldi. M hafi ekki leitað til lögreglu þar sem hann telji að hún muni ekki aðstoða sig þar sem hún hafi fordóma gagnvart Rómafólki og ábyrgðarmaðurinn sé af moldóvskum uppruna. M óttist hótanir og ofbeldi gagnvart sér og fjölskyldu sinni, verði þau send aftur til Moldóvu. M kvaðst ekki hafa getað klárað grunnskóla í heimaríki og eigi erfitt með að fá vinnu af þeim sökum. Þá hafi B aðeins stundað skólagöngu í eitt ár og A hafi aldrei farið í skóla, þar sem börnum Rómafólks sé mismunað og hafi ekki greiðan aðgang að skólum. Kærendur glími við margvísleg heilsufarsvandamál og M glími við alvarlegan heilsubrest. Þá hafi kærendur skert aðgengi að læknisþjónustu í heimaríki og t.a.m. hafi þau þurft að leita til Hollands til að nálgast læknisþjónustu fyrir M.
Í greinargerð kærenda kemur m.a. fram að heimaríki kærenda sé eitt það fátækasta í Evrópu og að spilling sé mikil. Þá viðgangist alvarleg mannréttindabrot í ríkinu. Að því er varðar aðstæður Rómafólks kemur fram að hópurinn verði fyrir útskúfun úr samfélaginu og glími við alvarlega mismunun á öllum stigum þjóðfélagsins. Heimildir hermi að Rómafólk flosni fyrr upp úr námi, hafi takmarkaðan aðgang að heilbrigðiskerfinu og að atvinnuleysi sé langt yfir meðaltali. Stjórnvöld í heimaríki kærenda búi ekki yfir skilvirku kerfi eða ferlum til að auka skólagöngu Rómabarna eða styðja viðkvæmar fjölskyldur sem sendi börnin ekki í skóla. Samkvæmt skýrslu frá 2016 sæki um 43% Rómabarna á aldrinum 7-15 ára ekki skóla og að þau börn sem sæki skóla verði fyrir mismunun og einangrist félagslega. Þá búi meirihluti Rómafjölskyldna í dreifbýli og á sérgreindum svæðum og stór hluti þeirra búi jafnframt við lélegan húsakost og hafi ekki aðgang að neysluvatni eða rafmagni. Beri heimildum einnig saman um að lagalegar breytingar og umbótaverkefni sem hafi verið ætlað að rétta stöðu Rómafólks í heimaríki kærenda, hafi ekki skilað árangri. Hafi nefnd Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi t.d. lýst aðgerðaáætlunum stjórnvalda í málaflokknum sem misheppnuðum á öllum sviðum og miklu áhyggjuefni.
Kærendur byggja aðalkröfu sína á því að þau uppfylli skilyrði þess að teljast flóttamenn í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, n.t.t. að þau óttist ofsóknir vegna þess að þau tilheyri minnihlutahópi Rómafólks í heimaríki. Með hliðsjón af málsatvikum og gögnum málsins sé ljóst að aðstæður þeirra nái því alvarleikastigi að teljast ofsóknir í skilningi laga um útlendinga. Í ljósi framlagðra heimilda og vegna þess ofbeldis og alvarlegu mismununar sem kærendur hafi þegar orðið fyrir megi telja að ótti þeirra við slíkar ofsóknir sé ástæðuríkur. Kærendur byggja enn fremur á því að yfirvöld í heimaríki þeirra hafi hvorki getu né vilja til að veita kærendum þá vernd sem þau þarfnist. Þá hafi kærendur leitað til lögreglu í Moldóvu vegna þeirra hótana og ofbeldis sem þau hafi sætt en að lögreglan hafi ekki veitt þeim aðstoð. Af hálfu kærenda er því haldið fram að oft sé Rómafólk í verri stöðu leiti það til lögreglunnar heldur en ef það láti það hjá líða. Þá byggja kærendur á því að það geti hvorki talist raunhæft né sanngjarnt að ætlast til þess að þau flytjist um set innanlands til að komast hjá ofsóknum.
Í umfjöllun um varakröfu um að kærendum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga er vísað til áðurgreindra aðstæðna Rómafólks í heimaríki kærenda. Telja kærendur að líta beri svo á að þau séu fórnarlömb viðvarandi mannréttindabrota í heimaríki sínu sem yfirvöld verndi þau ekki gegn. Þá vísa kærendur til athugasemda við 74. gr. í frumvarpi til laga um útlendinga, en kærendur tilheyri einum viðkvæmasta minnihlutahópi í Moldóvu og aðstæður þeirra jafnist á við erfiðar félagslegar aðstæður. Þá glími kærendur við tekjuleysi og vegna mismununar á atvinnumarkaði sé ólíklegt að staða þeirra muni batna í fyrirsjáanlegri framtíð. Leggja kærendur í greinargerð sérstaklega áherslu á stöðu barna sinna og telja að Útlendingastofnun hafi ekki tekið nægjanlegt tillit til viðkvæmrar stöðu þeirra í ákvörðun sinni.
Til þrautavara krefjast kærendur þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi hvað varðar brottvísun og endurkomubann þeirra. Það sé mat kærenda í ljósi upplýsinga um stöðu Rómafólks í Moldóvu að umsóknir þeirra geti ekki talist bersýnilega tilhæfulausar. Þá benda kærendur á að ástæður flótta þeirra séu ekki eingöngu efnahagslegar heldur hafi þau verið áreitt, beitt ofbeldi, þau óttist frekari ofsóknir og fái ekki aðstoð frá yfirvöldum í heimaríki sínu. Að framangreindu virtu sé rétt að fella ákvarðanir Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann úr gildi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Kærendur koma frá ríki sem er á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki og voru umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd metnar, líkt og áður hefur komið fram, bersýnilega tilhæfulausar af Útlendingastofnun. Af þeim sökum voru umsóknir kærenda teknar til forgangsmeðferðar hjá stofnuninni á grundvelli 1. tölul. b-liðar 1. mgr. 29. gr. laga um útlendinga.
Í 1. mgr. 29. gr. laga um útlendinga kemur fram að Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála geta ákveðið að mál sæti forgangsmeðferð að uppfylltum skilyrðum sem tiltekin eru í a og b-lið málsgreinarinnar. Þá kemur fram í 2. mgr. að styðjast megi við lista yfir ríki sem almennt eru talin örugg upprunaríki. Í 3. mgr. 29. gr. kemur fram að ráðherra sé heimilt að setja nánari skilyrði um hvenær megi beita forgangsmeðferð samkvæmt greininni. Málsmeðferð samkvæmt 29. gr. laga um útlendinga er ekki flýtimeðferð heldur aðeins forgangsmeðferð sem felur í sér heimild til að setja mál framar í röðina og afgreiða þau á undan þeim sem ekki fá slíka meðferð. Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að 29. gr. frumvarpsins feli ekki í sér heimild til að falla frá neinum málsmeðferðarreglum laga um útlendinga heldur eingöngu heimild til forgangsröðunar. Jafnframt er ljóst af reglugerðarheimildinni að hún nær aðeins til skilyrða þess að gefa megi máli forgang en ekki til að kveða nánar á um hvað felist í slíku ferli. Ráðherra hefur því ekki heimild til að mæla svo um að víkja megi frá reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða óskráðum reglum stjórnsýsluréttar við meðferð forgangsmáls. Kærunefnd telur því hafið yfir vafa að skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar og málsmeðferðarreglur laga um útlendinga gilda að fullu um málsmeðferð skv. 29. gr. laga um útlendinga og að ákvörðun um að afgreiða mál sem forgangsmál felur ekki í sér heimild fyrir stjórnvöld til að beita reglunum með öðrum hætti en almennt gildir um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd.
Mælt er fyrir um leiðbeiningaskyldu stjórnvalda í 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar kemur fram að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í þeim tilvikum þar sem stjórnvaldi má vera ljóst að aðili hefur misskilið réttarreglur, ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, ekki fengið nægjanlega ítarlegar upplýsingar eða hefur að öðru leyti bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningar, ber stjórnvaldi að gera aðila viðvart og veita honum viðeigandi leiðbeiningar. Þá eru náin tengsl milli leiðbeiningareglu 7. gr. og rannsóknarreglu 10. gr. laganna. Í rannsóknarreglunni felst m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Eitt skilyrði þess að mál teljist nægjanlega rannsakað er að aðila máls hafi verið leiðbeint með fullnægjandi hætti um réttindi sín og skyldur. Rannsóknarreglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann ber fyrir sig.
Líkt og áður hefur komið fram komu kærendur í forgangsviðtöl hjá Útlendingastofnun 18. og 19. desember 2019. Aðspurður um heilsufar sitt kvaðst M vera mjög veikur. Hann sé með lifrarbólgu C og stækkun á lifrinni sem sé lifrarbilun á þriðja stigi og hann viti ekki hvað hann eigi langt eftir ólifað. Hann þurfi á lyfjum að halda en hann taki engin lyf að svo stöddu. Langt sé síðan hann hafi farið síðast til læknis en þá hafi honum aðeins verið gefin verkjalyf og hann hafi ekki farið í eftirlit til læknis kjölfarið. M kvaðst ekki hafa farið í aðgerð eða fengið meðferð vegna lifrarbilunarinnar vegna efnahagslegra aðstæðna. Hann viti ekki hvaða meðferð hann þurfi á að halda eða hvað lyfið sem hann þurfi heiti en meðferðin taki 5-6 mánuði og hann þurfi nauðsynlega á eftirliti lækna að halda. M hafi þurft að fara til Hollands til að nálgast heilbrigðisþjónustu og lagði hann fram læknagögn því til stuðnings. Þá þurfi M á áframhaldandi lyfjameðferð, eftirliti og reglulegum blóðprufum að halda vegna veikinda sinna en hann hafi ekki fengið slíka þjónustu í heimaríki.
Aðspurð kvaðst K ekki vera líkamlega hraust. Hún sé með slit milli vélinda og maga sem valdi oft bakflæði þegar hún borði og hún þurfi að vera á sérstöku mataræði. Hún taki lyfið Omeprazol og þurfi endurnýjun á því.
Aðspurð um sjúkratryggingar í Moldóvu kvað K að allir þurfi að kaupa heilbrigðistryggingu sem veiti aðgang að grunnþjónustu en að greiða þurfi fyrir lyf og frekari þjónustu. Aðspurð um heilsufar barna sinna kváðu kærendur A vera heilsuhrausta en B vera með hryggskekkju. Í viðtali Útlendingastofnunar við M kom fram að B þurfi á meðferð sjúkraþjálfara að halda en vegna efnahagslegra aðstæðna þeirra fái hann ekki meðferð. Þá þurfi B á stuðningsbelti að halda. Í gögnum frá Göngudeild sóttvarna kom fram að lungnaröntgenmynd sem tekin var af B hafi sýnt sjúklegar breytingar og að gamalt berklasmit hafi verið staðfest. B hafi fengið lyf vegna berklasmitsins og þurfi endurnýjun eftir þrjá mánuði. Þá glími B við bakverki vegna fæðingargalla sem nefnist „kyphoscoliosis“. B fékk endurkomutíma hjá Göngudeild sóttvarna eftir þrjá mánuði.
Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli gangast undir læknisskoðun svo fljótt sem verða má frá því að umsókn er lögð fram. Þá skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Lögin eru fortakslaus hvað þetta varðar en þegar umsækjendur lýsa í viðtölum hjá Útlendingastofnun veikindum sem eru ekki augljóslega minniháttar má telja að enn ríkari skylda hvíli á stjórnvöldum að tryggja slíka skoðun.
Samkvæmt framansögðu greindi M frá því að hann glími við lifrarbólgu C og lifrarbilun á þriðja stigi. Gögn málsins benda hvorki til þess að M hafi verið leiðbeint um að leggja fram frekari gögn í tengslum við heilsufar sitt né að hann hafi gengist undir læknisskoðun hér á landi. Kærendur greindu frá því að B glími við fæðingargalla í baki sem valdi honum verkjum og hann þurfi á meðferð sjúkraþjálfara að halda vegna þess. Þá þurfi B að taka lyf vegna gamals berklasmits sem hann þurfi að endurnýja og var honum gefin endurkomutími hjá Göngudeild sóttvarna. Leiða má líkur að því að í einhverjum tilvikum geti framangreindir sjúkdómar og fötlun náð þeim alvarleikaþröskuldi að rétt þyki að veita dvalarleyfi skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Ómögulegt er að vita hvort veikindi M og B uppfylli þau skilyrði án þess að upplýsingar liggi fyrir sem gætu varpað ljósi á alvarleika þeirra. Að mati kærunefndar ber rökstuðningur Útlendingastofnunar ekki með sér að lagt hafi verið fullnægjandi mat á einstaklingsbundnar aðstæður kærenda út frá lagagrundvelli málsins.
Kærunefnd hefur áður fjallað um að þar sem Útlendingastofnun hefur fullt forræði á mati á því hvort kæra fresti réttaráhrifum ákvörðunar og hvort hægt sé að óska eftir slíkri frestun, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga, hvíla auknar skyldur á stofnuninni að gæta þess í hvívetna að meðferð málanna sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Í því sambandi hefur kærunefnd áréttað að annmarkar á málsmeðferð á fyrsta stjórnsýslustigi í slíkum málum geta leitt til óafturkræfra réttarspjalla fyrir kæranda og eftir atvikum í alvarlegustu tilvikunum falið í sér brot gegn 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Kærunefnd telur að jafnvægi þurfi að vera á milli skilvirkni málsmeðferðar vegna umsókna um alþjóðlega vernd og réttar til fá niðurstöðu í slíku máli innan hæfilegra tímamarka annars vegar og hins vegar réttar til að fá fullnægjandi skoðun á málsástæðum, þar með talið hæfilegan tíma til að leggja fram gögn sem styðja málið, fá leiðbeiningar um framlagningu slíkra gagna eftir því sem við á og taka afstöðu til atriða sem upp koma við málsmeðferðina. Kærunefnd telur að hið fyrra geti ekki haft slíkan forgang að hið síðara verði fyrir borð borið, án þess að til komi skýr lagaheimild. Með vísan til þess telur kærunefnd að þegar umsækjandi hefur aðeins borið fyrir sig málsástæður sem, teldust þær allar sannar, gætu ekki leitt til verndar samkvæmt IV. kafla laga um útlendinga eða 74. gr. laganna kalli rannsóknarregla stjórnsýsluréttar ekki á frekari rannsókn. Í slíkum málum gæti því verið heimilt, að öðrum lagaskilyrðum uppfylltum, að ljúka máli strax eftir viðtal við umsækjenda.
Í máli þessu báru kærendur fyrir sig ýmsa heilsufarskvilla sem eftir atvikum gætu talist lífshættulegir eða gætu leitt til óbætanlegs heilsutjóns eða óbærilegra þjáninga fyrir kærendur. Kærunefnd telur, með vísan til framangreinds, ákvarðana Útlendingastofnunar og eftirfarandi rökstuðnings sem og aðstæðna allra, að málin hafi ekki verið nægilega upplýst þegar ákvarðanir voru teknar í þeim og að rannsókn Útlendingastofnunar hafi því ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd telur að ekki sé sannanlegt að þessi annmarki hafi í raun ekki haft áhrif á efni ákvarðananna. Þá hafi kærendum ekki verið leiðbeint um að leggja fram gögn til þess að styðja við ofangreindar málsástæður sínar.
Réttarstaða barna kærenda og umfjöllun Útlendingastofnunar um aðstæður þeirra
Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, segir í fyrsta lagi að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið sé flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga, fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum.
Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og tekið tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni.
Sérstaklega er fjallað um mat stjórnvalda á umsóknum barna um alþjóðlega vernd í 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Þar segir að við mat á því hvort barn teljist flóttamaður samkvæmt lögunum skuli það sem barninu sé fyrir bestu haft að leiðarljósi. Við mat á því hvað barni sé fyrir bestu skuli stjórnvöld líta til möguleika barns á fjölskyldusameiningu, öryggis þess, velferðar og félagslegs þroska auk þess sem taka skuli tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Við ákvörðun í máli er varðar hagsmuni barns skuli stjórnvöld taka skriflega afstöðu til þessara atriða.
Óumdeilt er að börn hafa sjálfstæðan rétt til alþjóðlegrar verndar. Þegar um er að ræða börn í fylgd með foreldrum sínum hefur Útlendingastofnun afgreitt mál hvers einstaklings í sérstakri ákvörðun en í rökstuðningi í málum barna er um ákveðin atriði vísað til rökstuðnings með ákvörðunum foreldra. Þegar þessi leið er farin verða ákvarðanir fjölskyldunnar í heild sinni þó ávallt að uppfylla reglur stjórnsýslulaga um rökstuðning og vera að öðru leyti settar fram á þann hátt að af lestri þeirra megi ráða að í reynd hafi farið fram skyldubundið mat á hagsmunum barnanna á viðhlítandi grundvelli.
Í máli þessu komu börnin til landsins í fylgd með foreldrum sínum. Foreldrar barnanna afþökkuðu boð Útlendingastofnunar um að tekin yrðu viðtöl við börn þeirra og var framburður foreldra um málsástæður umsækjenda lagður til grundvallar. Kærendur greindu frá því að A hafi aldrei farið í skóla og að B hafi aðeins farið í eitt ár þegar hann hafi verið 7 ára. M greindi frá því að að hann hafi sjálfur ekki getað klárað grunnskóla vegna erfiðleika sem tengdust uppruna hans. Kærendur hafi reynt að koma börnum sínum í skóla í heimaríki en fengið þau svör að það væri ekki pláss. Telja þau að skólar neiti að taka við börnum sem eru af Rómauppruna og noti þá afsökun að það sé ekki pláss fyrir þau. Ef leitað sé til stofnana sem sjái um eftirlit með skólum sé litið svo á að verið sé að kvarta og það komi niður á börnunum.
Í nánari rökstuðningi kærenda kemur fram að börnum Rómafólks sé heimilaður aðgangur að menntakerfinu í Moldóvu en að þau hafi átt erfitt uppdráttar og sé stærsti vandinn brottfall þeirra úr skyldubundnu námi. Þá hafi börn Rómafólks mætt fordómum, þau hafi í einhverjum skólum verið aðskilin frá öðrum börnum í kennslustofum og dæmi sé um að kennarar hafi verið mótfallnir að kenna þeim. Þá er fjallað um umbætur sem hafi farið af stað í menntamálum Rómabarna í landinu og að sú umbótavinna hafi stuðlað að aukinni skólasókn Rómabarna. Er svo fjallað um hvernig umbætur hafa verið gerðar í bænum [...], sem sagður er heimabær kærenda, en kærendur og börn þeirra eru frá borginni [...].
Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur tekið til skoðunar má ráða að Rómabörn standi oft frammi fyrir miklum erfiðleikum þegar kemur að skólagöngu þeirra í Moldóvu. Að mati kærunefndar fór ekki fram fullnægjandi mat á aðstæðum og aðgengi A og B að menntakerfi Moldóvu. Að mati kærunefndar hafi Útlendingastofun borið að spyrja kærendur nánar út í erfiðleika varðandi aðgengi að skólakerfinu, t.a.m. hvað þau hafi sótt um skólagöngu fyrir börn sín í mörgum skólum, hvort þau hafi sótt um pláss í skólum utan [...], hvort það sé möguleiki fyrir þau að flytjast um set í Moldóvu og hvort þau hafi leitað réttar síns hjá viðeigandi stjórnvöldum hvað þetta varðar. Þá hefði þurft að fara fram ítarlegri rannsókn á aðstæðum barna kærenda í heimaríki og benda rangfærslur um heimabæ þeirra ennfremur til þess að ekki hafi verið nægilega vandað til verka við vinnslu mála þeirra. Ekki verður ráðið af ákvörðun Útlendingastofnunar í málum A og B að umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd hafi verið metnar sjálfstætt. Af ákvörðun Útlendingastofnunar verður auk þess með engum hætti ráðið að mál A og B hafi verið metið í ljósi sérsjónarmiða laga um útlendinga er varða börn, sem þó er skýr lagaskylda, sbr. m.a. 2. mgr. 10. gr. og 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga. Það er því ljóst að málsmeðferð Útlendingastofnunar og rökstuðningur ákvörðunar í málum kærenda og barna þeirra er að mati kærunefndar ekki í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar, m.a. 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga.
Niðurstaða
Eins og áður sagði er hætta á að annmarkar á málsmeðferð á fyrsta stjórnsýslustigi geti leitt til óafturkræfra réttarspjalla fyrir kærendur. Nefndin telur brýnt að við málsmeðferð í málum sem sæta forgangsmeðferð að þess sé gætt í hvívetna að meðferð málsins sé í samræmi við áskilnað stjórnsýslulaga.
Með tilliti til heildarmats í málum kærenda má leiða að því líkum að ítarlegri rannsókn og framlagning gagna hafi getað haft áhrif á niðurstöðu í málum þeirra. Er það mat kærunefndar að með þessum annmörkum á málsmeðferð kærenda hjá Útlendingastofnun hafi stofnunin ekki fullnægt skyldu sinni skv. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 2. mgr. 23. gr. og 2. mgr. 28. gr. laga um útlendinga.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í málum kærenda og að ekki hafi farið fram viðhlítandi mat á málum þeirra. Kærunefnd telur þá annmarka verulega og að þeir kunni að hafa haft áhrif á niðurstöðu í málum þeirra. Kærunefnd telur jafnframt að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi og því rétt að mál kærenda og barna þeirra hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Í ljósi þessarar niðurstöðu er ekki ástæða til að taka frekari afstöðu til þess hvort framkvæmd viðtals Útlendingastofnunar við kærendur hafi verið í samræmi við 2. mgr. 28. gr. laga um útlendinga.
Kærunefnd hefur undanfarið haft til umfjöllunar 13 mál umsækjenda frá Moldóvu. Af þessum ákvörðunum hefur nefndin fellt úr gildi 10 ákvarðanir stofnunarinnar vegna skorts á rannsókn og á grundvelli annarra málsmeðferðargalla. Af skoðun kærunefndar á þessum og öðrum málum umsækjenda frá Moldóvu verður ekki komist að annarri niðurstöðu en að um kerfisbundna galla á málsmeðferð Útlendingastofnunar sé að ræða sem skapar umtalsverða hættu á að íslenska ríkið verði ábyrgt fyrir broti á 3. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, hafi slíkt brot ekki þegar átt sér stað.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hinar kærðu ákvarðanir úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka málin til nýrrar meðferðar.
The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellants´ cases.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Bjarnveig Eiríksdóttir Þorbjörg Inga Jónsdóttir