Kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 11. júní 2018, um að veita [B hf.] skriflega áminningu skv. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [A] lögmanns, fyrir hönd [B hf.], dags. 10. júlí 2018, þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 11. júní 2018, um að veita [B hf.] skriflega áminningu skv. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, vegna brota gegn 2. mgr. 6. gr. og 7. gr. laga nr. 57/1996, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 659/2014, um vigtun og skráningu meðafla við veiðar á uppsjávarfiski. Ákvörðunin hefur ítrekunaráhrif í tvö ár, sbr. 19. gr. laga nr. 57/1996.

Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Fiskistofu dags. 11. júní 2018 verði felld úr gildi.

Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt skýrslu veiðieftirlitsmanns Fiskistofu, dags. 16. október 2017 leiddi athugun í ljós að löggiltur vigtarmaður [B hf.] á [C] hafði tvívegis skráð síldarafla skipsins [D], ranglega á vigtarnótur sem sendar voru til löndunarhafnar og þar skráðar í aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Á vigtarnótu um löndun skipsins 13. ágúst 2017 var skráð að skipið hafði landað 666 kg af íslenski síld sem hafði farið til vinnslu, 10820 kg af norsk-íslenskri síld hafði farið til vinnslu og 3.485 kg af síld sem hafði farið til bræðslu. Á vigtarnótunni var þeim hluta síldarafla skipsins sem fór til vinnslu skipt í samræmi við hlutföll síldartegunda skv. upplýsingum frá skipstjóra skipsins um niðurstöður tegundagreiningar á síld í afla skipsins, svo sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 659/2014, um vigtun og skráningu á meðafla við veiðar á uppsjávarfiski. Þeim hluta sídlaraflans sem ráðstafað hafði verið til bræðslu hafði hins vegar ekki verið skipt í samræmi við niðurstöður tegundagreininga skipstjóra. Samkvæmt þeim samanstóð sá hluti síldaraflans sem fór til bræðslu af 202 kg af íslenskri sumargotssíld (5,8%) og 3.282 kg af norsk-íslenskri vorgotssíld (94,2%). Á vigtarnótu um löndun skipsins 6. október 2017 var þeim hluta síldarafla skipsins sem fór til bræðslu skipt samkvæmt hlutföllum sem skipstjóri skipsins hafði sent til [B hf.], eða 90.168 kg af íslenskri sumargotssíld skráð sem síld (36,7%) og 167.456 kg af norsk-íslenskri vorgotssíld (63,3%). Þeim hluta síldaraflans sem fór til bræðslu var hins vegar óskipt og skráð sem síld á vigtarnótu.

Málsmeðferð hófst þann 16. október 2017 með skýrslu veiðieftirlitsmanns Fiskistofu. Hinn 6. nóvember 2017 sendi Fiskistofa kæranda bréf þar sem málavöxtum var lýst, leiðbeint um lagaatriði og félaginu gefinn kostur á að koma andmælum og athugasemdum á framfæri áður en ákvörðun yrði tekin.

Með ákvörðun, dags. 28. nóvember 2017, svipti Fiskistofa [B hf.] leyfi til endurvigtunar sjávarafla í uppsjávarvinnslu félagsins á [C] (þeirri ákvörðun var síðar breytt enda varðar málið fiskimjölsverksmiðju [B hf.] en ekki uppsjávarvinnslu félagsins). Í ákvörðuninni fólst einnig afturköllun leyfis til endurvigtunar. Með stjórnsýslukæru, dags. 18. janúar 2018, var framangreind ákvörðun Fiskistofu kærð til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Með ákvörðun dags. 5. febrúar 2018, var ákvörðun Fiskistofu afturkölluð með vísan í 25. gr. stjórnsýslulaga en jafnframt tilkynnt um áframhaldandi meðferð málsins.[B hf.] mótmælti áframhaldandi meðferð málsins með bréfi dags. 12. febrúar 2018.

Þann 12. júní 2018 sendi Fiskistofa kæranda bréf þar sem tilkynnt var um ákvörðun um veita kæranda skriflega áminningu, skv. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, vegna brota gegn 2. mgr. 6. gr. og 7. gr. laga nr. 57/1996, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 659/2014, um vigtun og skráningu meðafla við veiðar á uppsjávarfiski.

Með bréfi, dags. 10. júlí 2018, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra í máli þessu. Óskaði ráðuneytið í kjölfarið eftir umsögn Fiskistofu með tölvupósti sama dag. Barst umsögn Fiskistofu með bréfi ásamt fylgiskjölum þann 9. ágúst 2018. Með bréfi dags. 19. nóvember 2018 var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum við umsögn Fiskistofu. Bárust athugasemdir kæranda þann 28. desember 2018.

Málsástæður og lagarök kæranda

I. Ágallar á málsmeðferð Fiskistofu

Kærandi telur að með því að hafa haldið málinu áfram eftir afturköllun hafi Fiskistofa í reynd endurupptekið málið, en skv. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 geti stjórnvald ekki gert það, nema aðili geri sérstaka kröfu þar um, sem kærandi hafi í þessu tilviki ekki gert. Kærandi vísar til þess að í hinni kærðu ákvörðun hafi komið fram að Fiskistofa hafi tekið ákvörðun um að afturkalla fyrri ákvörðun þar sem brotið hafi verið gegn andmælarétti kæranda. Kærandi hafnar því og bendir á að í stjórnsýslukæru hafi ekki verið byggt á því að brotið hafi verið gegn andmælarétti kæranda. Kærandi telur að hann hafi orðið fyrir tjóni við afturköllun ákvörðunar frá 28. nóvember 2017 þar sem að ljóst sé að annmarkar á þeirri ákvörðun hefðu leitt til ógildingar ákvörðunar Fiskistofu, sem hefði þýtt endi málsins gagnvart kæranda. Kærandi telur engan vafa á því að Fiskistofu hafi verið heimilt að afturkalla fyrri ákvörðun sína frá 28. nóvember 2017 í samræmi við 25. gr. stjórnsýslulaga en bendir á að áframhaldandi meðferð málsins standist ekki málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga. 

Þá telur kærandi að með afturköllun ákvörðunarinnar hafi verið brotið gegn rétti til að fá ákvörðun lægra setts stjórnvalds endurskoðaða af æðra settu stjórnvaldi. Með því að afturkalla ákvörðun án þess að leita afstöðu aðila máls, sé réttur til að kæra ákvörðun að engu hafður. Þá telur kærandi að ekki hafi verið gætt að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við töku ákvörðunar um afturköllun, meðal annars hafi ekki verið gætt að andmælarétti félagsins. Telur kærandi óljós og óformleg símasamskipti ekki uppfylla þá ríku skyldu sem reglan um andmælarétt leggur á herðar stjórnvalda.

Ennfremur bendir kærandi á að ákvörðun um afturköllun hafi verið tekin þegar málið var ekki lengur á forræði Fiskistofu heldur til endurskoðunar á æðra stjórnsýslustigi.

II. Viðurlög

Kærandi telur að ákvörðun Fiskistofu sé byggð á röngum laga- og reglugerðarskilningi. Kærandi mótmælir því að ákvæði reglugerðar nr. 659/2014 hafi þýðingu við úrlausn málsins. Vísar kærandi í gildissvið reglugerðarinnar, sbr. 1. gr. Kærandi bendir einnig á að ákvæði 4. gr. reglugerðarinnar leggi tilteknar skyldur um tegundargreiningu á herðar skipsstjóra, sem skipstjóri skipsins uppfyllt. Kærandi bendir á að það sé hlutverk starfsmanns hafnarinnar að skrá aflann í GAFL í samræmi við tilkynningu skipstjóra, sbr. 47. gr. reglugerðar nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla. Kærandi telur alveg skýrt að hafnaryfirvöldum beri að tryggja að upplýsingar um vigtun landaðs afla séu rétt færðar í GAFL, sá skilningur fái jafnframt fá stoð í 48. gr. reglugerðarinnar. Það sé því mat kæranda að ábyrgð á skráningu í GAFL, þegar heildarvigt liggi fyrir, eins og átti við í þessu tilviki, sé í höndum starfsmanna hafnarinnar en ekki hjá löggiltum vigtunarmanni kæranda. Kærandi telur ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 659/2014 sé alveg skýrt þess efnis að það taki ekki til vigtunar í landi eða skráningu í GAFL. Kærandi telur niðurstöðu Fiskistofu að ákvæði reglugerðar 659/2014 nái einnig til vigtunarleyfishafa sem taki við afla úr skipum eigi sér ekki stoð í ákvæðum reglugerðarinnar.

Málsástæður og lagarök Fiskistofu

Fiskistofa telur  að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun með úrskurði. Fiskistofa telur einnig að hafna beri þeirri kröfu sem kærandi setur fram í málsástæðukafla að ráðuneytið ógildi með úrskurði afturköllun á fyrri ákvörðun Fiskistofu í málinu.

I. Ágallar á málsmeðferð

Fiskistofa hafnar því að stofnuninni hafi ekki verið heimilt að halda áfram meðferð máls eftir að fyrri ákvörðun hafi verið afturkölluð. Þá hafnar Fiskistofa að áframhaldandi málsmeðferð hafi falið í sér endurupptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga. Bendir stofnunin á að áframhaldandi meðferð stjórnsýslumála eftir afturköllun stjórnvaldsákvörðunar á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga sé þekkt og viðurkennd stjórnsýsluframkvæmd og ekki bönnuð með lögum líkt og kærandi haldi fram. Þá hafnar Fiskistofa andmælaréttur kæranda hafi ekki verið virtur áður en ákvörðun um  afturköllun hafi verið tekin. Haft hafi verið samband við lögmann kæranda áður en ákvörðunin hafi verið og spurt um afstöðu kæranda til mögulegar afturköllunar. Fiskistofa bendir á að tilgangur málsmeðferðar stjórnsýslumáls sé að leiða í ljós staðreyndir máls og upplýsa málavexti svo stjórnvald geti tekið rétta ákvörðun um mál. Fiskistofa hafnar því að tilgangurinn með málsmeðferðinni hafi verið að koma fram íþyngjandi viðurlögum gegn kæranda. 

II. Lagarök Fiskistofu

Fiskistofa telur að kærandi hafi brotið gegn 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 659/2014, sbr. lög 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, þar sem löggiltur vigtarmaður [B hf.] hafi ekki tilgreint síldarafla skipsins [D] þann 29. ágúst 2017 í samræmi við niðurstöður síldargreininga skipstjóra sem sendar höfðu verið til [B hf.]

Varðandi gildissvið reglugerðar nr. 659/2014 líti Fiskistofa á að ákvæði reglugerðarinnar gildi um skyldur skipstjóra áðurnefndra skipa svo og um skyldur vigtunarleyfishafa sem taka við afla frá þeim. Vísar Fiskistofa meðal annars til heitis reglugerðarinnar sem og 2., 3.. og 7. gr. Fiskistofa bendir á að hátternisreglum sé beint að skipstjórum fiskiskipa, eftir því sem þörf sé til að miðla upplýsingum til vigtunarleyfishafa, en að öðru leyti sé hátternisreglum beint til vigtunarleyfishafa. Þessu til stuðnings bendir Fiskistofa á að í stjórnsýsluframkvæmd hafi verið litið svo á að hátternisreglum reglugerðar nr. 659/2014 sé beint að vigtarleyfishafa, sbr. úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins dags. 14. mars 2016. Auk þess bendir Fiskistofa á að í 8. gr. reglugerðar nr. 659/2014 þar sem segir:  „við veiðar á uppsjávarfiski sé ekki skylt að skilja meðafla frá uppsjávarafla. Meðafli reiknast þó til aflamarks viðkomandi fiskiskips, en ráðherra setur reglur um hvernig móttakandi afla eða vigtarleyfishafi skuli standa að sýnatöku og útreikningi meðafla við löndun á uppsjávarfiski“.

Fiskistofa áréttar að við veitingu heimavigtunarleyfis skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 sé aðila veitt mikilsverð ívilnandi réttindi í trausti þess að hann þekki þær réttarreglur sem gilda um slíkar vigtanir og fari eftir því í hvívetna.

Rökstuðningur

I. Kærufrestur

Stjórnsýslukæra í þessu máli barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þann 10. júlí 2018 eða innan mánaðar frá því að hin kærða ákvörðun var tekin af Fiskistofu þann 11. júní 2018. Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Kæran barst því innan tilskilins frests og er því tekin til efnismeðferðar.

II. Rökstuðningur

Málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins

Um afturköllun stjórnvaldsákvörðunar er að ræða þegar stjórnvald tekur aftur að eigin frumkvæði lögmæta ákvörðun sína sem þegar hefur verið birt. Stjórnvaldi er heimilt að afturkalla ákvörðun sína að eigin frumkvæði sem tilkynnt hefur verið aðila máls þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða þegar ákvörðunin er ógildanleg, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Almennar málmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins eiga við um afturköllun ákvarðana eftir því sem við á enda er um nýja stjórnsýsluákvörðun að ræða. Stjórnvaldi ber þannig að vekja athygli aðila á því að máls hans sé til meðferðar og gefa honum færi á að kynna sér gögn máls og koma að sjónarmiðum sínum áður en ákvörðun er tekin.

Kærandi telur að ekki hafi verið gætt að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við töku ákvörðunar um afturköllun, meðal annars að ekki hafi verið gætt að andmælarétti hans. Ráðuneytið tekur undir með Fiskistofu að afturköllun íþyngjandi ákvörðunar, þ.e. afturköllun heimavigtunarleyfis, hafi ekki getað leitt til tjóns fyrir aðila. Þá hafnar ráðuneytið því að sé í andstöðu við málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar að Fiskistofa hafi eftir ógildingu fyrri ákvörðunar sinnar tekið nýja ákvörðun. Ekki er annað ráðið að gögnum málsins en að Fiskistofa hafi fylgt málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins við afturköllun fyrri ákvörðunar. Stofnunin hafði samband við lögmann kæranda áður en fyrri ákvörðun var afturkölluð og kannaði afstöðu kæranda til þessa. Að mati ráðuneytisins hefði verið æskilegra að Fiskistofa hafi upplýst kæranda skriflega. Í ljósi þess að um var að ræða afturköllun á íþyngjandi ákvörðun um beitingu viðurlaga, og er afturköllun á slíkri ákvörðun ávallt ívilnandi ákvörðun, telur ráðuneytið að Fiskistofa hafi ekki brotið gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við afturköllun ákvörðunar.

Ráðuneytið fellst því ekki á sjónarmið kæranda um að Fiskistofu hafi ekki verið heimilt að afturkalla ákvörðun dags. 28. nóvember 2017.

Viðurlög

Meginreglan er sú að vigta skuli allan afla á hafnarvog í löndunarhöfn. Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 segir að Fiskistofa geti veitt einstökum aðilum leyfi til vigtunar sjávarafla án þess að afli sé veginn á hafnarvog að fenginni umsögn hafnaryfirvalda á löndunarstað. Vegna eðlis uppsjávarafla er slíkur afli ekki veginn á hafnarvog heldur landað með sjálfvirkum löndunarbúnaði beint í vinnsluhús eða hráefnisgeymslu og aflinn veginn við vinnslu hjá vigtarleyfishafa. Með þessu er leyfishafa heimavigtunar falið mikið traust og ábyrgð. Um leyfi til heimavigtunar segir í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996:

„Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. getur Fiskistofa veitt einstökum aðilum leyfi til vigtunar án þess að afli sé veginn á hafnarvog að fenginni umsögn hafnaryfirvalda á löndunarstað. Slíkt leyfi skal því aðeins veitt að veruleg vandkvæði séu á því að vega aflann á hafnarvog, eftirlit hafnar sé nægilegt og innra eftirlit þess aðila sem í hlut á sé traust, auk þess sem vigtunarbúnaður sé löggiltur og vigtun framkvæmd af löggiltum vigtarmanni.“

Þessi fyrirmæli eru áréttuð í III. og IV. kafla reglugerðar 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla. Markmiðið er að tryggja að skilyrði og framkvæmd vigtunar, sem byggð er á heimavigtunarleyfi, sé í samræmi við lög. Þannig er gert ráð fyrir að slíkt innra eftirlit sé til staðar og það sé traust. Þetta þýðir að leyfishafar heimavigtunarleyfis skulu tryggja og sannprófa að þessum laga- og stjórnvaldskröfum sé fullnægt með virku innra eftirliti.

Til álita kemur hvort unnt sé að beita heimavigtunarleyfishafa viðurlögum þar sem löggiltur vigtunarmaður kæranda skráði ekki fullnægjandi upplýsingar á vigtunarnótu.

Samkvæmt 1. mgr. 38. gr. reglugerðar nr. 745/2016, skal vigtun uppsjávarfisks sem fer í hráefnisgeymslu fiskmjölsverksmiðju fara fram í samræmi við ákvæði 1. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar. Þar segir að Fiskistofu sé heimilt að veita undanþágu frá vigtun á hafnarvog að uppfylltum skilyrðum III. kafla reglugerðarinnar, enda sé notuð til þess vog sem vigtar afla með samfelldum hætti. Samkvæmt 4. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 745/2016 skal á heimavigtunarnótu tilgreina sömu atriði og fram koma í 17. gr. reglugerðarinnar. Kærandi hefur við meðferð þessa máls bent á að ákvæði 23. gr. reglugerðarinnar eigi aðeins við um löndun botnsfisks og því eigi ákvæðið ekki við um vigtun uppsjávarfisks. Ráðuneytið hafnar þeim skilning og bendir á  að 1. mgr. 23. gr. reglugerðar 745/2016 á aðeins við um botnfisk en að aðrar málsgreinar ákvæðisins eigi almennt við um heimavigtun. Því fer um vigtun á uppsjávarfiski við heimavigtun samkvæmt 4. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 745/2016. Í 1. mgr. 17. gr. er fjallað um þær upplýsingar sem fram þurfa að koma á vigtarnótu og er vísað til 10. gr. í því samhengi þar sem skýrt er kveðið á um að upplýsingar um vegið aflamagn, sundurliðað eftir tegundum eigi að koma fram á vigtarnótu, sbr. 4. tl. 1. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar.

Þá skal jafnframt magn hverrar síldartegundar uppreiknað með tilliti til heildarafla hverrar löndunar og skal hver síldartegund skráð til afla viðkomandi fiskiskips í aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Allar niðurstöður mælinga skulu skráðar á sérstök eyðublöð sem skulu varðveitt í a.m.k. tvö ár, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 659/2014. Kærandi telur ákvæði 4. mgr. reglugerðar nr. 659/2014 taki ekki til vigtunar á landi eða skráningu í GAFL-kerfi Fiskistofu. Ráðuneytið hafnar þessari túlkun kæranda enda tekur reglugerðin til íslenskra skipa sem stunda veiðar á íslenskri sumargotssíld og norsk-íslenskri vorgotssíld og landa afla sínum á Íslandi. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar segir að magn hverrar síldartegundar skuli uppreiknað með tilliti til heildarafla hverrar löndunar og að hver síldartegund skuli skráð til afla viðkomandi fiskiskips í aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Því er ljóst að 2. mgr. 4. gr. tekur bæði til vigtunar og skráningar í aflaskráningarkerfi Fiskistofu, svokallað GAFL-kerfi.

Í 1. mgr. 47. gr. reglugerðar nr. 745/2016 segir að hafnaryfirvöld skuli tryggja að upplýsingar um vigtun landaðs afla, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 745/2016, séu færðar í aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Jafnframt segir að skráning afla samkvæmt vigtarnótu vigtarleyfishafa skuli fara fram svo skjótt sem verða má og aldrei síðar en einum virkum degi eftir að vigtarnóta liggur fyrir hjá viðkomandi höfn. Hafnaryfirvöld verða þannig að reiða sig á upplýsingar sem er að finna á vigtarnótu vigtarleyfishafa. Sú ábyrgð sem hvílir á hafnarstarfsmönnum að tryggja að upplýsingar um vigtaðan afla séu færðar í aflaskráningarkerfið leysir ekki löggiltan vigtarmann heimavigtunarleyfishafa undan þeirri skyldu að tilgreina á vigtarnótu vegið aflamagn sundurliðað eftir tegundum. Ráðuneytið hafnar því að sú skylda eigi ekki við þegar löggiltur vigtarmaður heimavigtunarleyfishafa vigtar landaðan uppsjávarfisk líkt og kærandi hefur haldið fram á fyrri stigum þessa máls.

Að öllu framangreindu virtu staðfestir ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu, dags. 11. júní 2018, um að veita [B hf.] skriflega áminningu skv. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 vegna brots gegn 2. mgr. 6. gr. og 7. gr. laga nr. 57/1996, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 659/2014. Ráðuneytið telur að jafnframt hafi verið brotið gegn  4. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 745/2016, sbr. 17. gr. reglugerðarinnar.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður:

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 11. júní 2018, um að veita [B hf.] skriflega áminningu skv. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996.