Nr. 397/2017 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 6. júlí 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 397/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU17020048
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 20. febrúar 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 3. febrúar 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Svíþjóðar.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 31. október 2016. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 25. nóvember 2016, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Ungverjalandi og Svíþjóð. Þann 6. desember 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Svíþjóð, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 13. desember 2016 barst svar frá sænskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 3. febrúar 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Svíþjóðar. Kærandi kærði ákvörðunina þann 20. febrúar 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda ásamt fylgigögnum barst kærunefnd 1. mars 2017. Viðbótargögn bárust kærunefnd 31. mars og 26. apríl 2017. Kærandi að kom fyrir nefndina þann 8. júní 2017 og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Svíþjóðar. Lagt var til grundvallar að Svíþjóð virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Svíþjóðar ekki í sér brot gegn 33. gr. flóttamannasamningsins, 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða 42. gr. laga um útlendinga.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi mótmælt því að verða endursendur til Svíþjóðar þar sem hann óttist að verða sendur til [...] vegna samnings milli landanna. Kvaðst hann hafa átt slæm samskipti við yfirvöld í [...] vegna mágs síns. Kærandi byggi auk þess á því að þar sem hann eigi systur á Íslandi sem hafi búið hér í [...] ár og sé með stöðu flóttamanns beri að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Um þessa málsástæðu segir í ákvörðun Útlendingastofnunar að það sé mat stofnunarinnar að skýra verði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga til samræmis við ákvæði 78. gr. laganna en í því ákvæði sé hugtakið sérstök tengsl útskýrt nánar. Samkvæmt 78. gr. laga um útlendinga skuli m.a. horfa til lengdar lögmætrar dvalar en jafnframt sé heimilt að líta til fjölskyldutengsla með tilliti til umönnunarsjónarmiða og félagslegra og menningarlegra tengsla við landið á grundvelli atvinnuþátttöku eða annarra sambærilegra tengsla. Í máli kæranda liggi fyrir að hann hafi dvalið á Íslandi frá því í október 2016. Kærandi hafi ekki stundað atvinnu hér á landi eða búið hér áður og þá virðist hann ekki þurfa á umönnun að halda eða aðstoð þeirra fjölskyldumeðlima sem hér búa. Útlendingastofnun telji því að kærandi hafi ekki slík sérstök tengsl við landið að ástæða sé til að beita 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá teljist systir kæranda ekki til aðstandenda skv. g-lið 1. mgr. 2. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Aðstandendur í reglugerðinni eru m.a. taldir vera maki, sambúðarmaki eða ólögráða börn hjóna eða para. Það sé því mat Útlendingastofnunar að tengsl kæranda og systur hans séu ekki með þeim hætti að beita eigi undanþáguheimild í 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og taka mál kæranda til efnismeðferðar hér á landi.
Útlendingastofnun tók einnig til skoðunar hvort um sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væri að ræða í máli kæranda og kom fram að við meðferð málsins hafi verið litið til þess hvort hann væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem gæti haft áhrif á niðurstöðu máls hans, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga. Segir í niðurstöðu Útlendingastofnunar að kærandi sé einstæður karlmaður á besta aldri sem þjáist af streitu og tekið sé mið af því að hann þjáist af áfallastreituröskun. Allt að einu liggi fyrir að sænsk yfirvöld hafi fjölda sérhæfðra sálfræðinga og geðlækna sem sjái um að veita umsækjendum um alþjóðlega vernd viðeigandi meðferð vegna áfallastreituröskunar. Vísar Útlendingastofnun í dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli A.S. gegn Sviss frá 30. júní 2015 af þessu tilefni. Þá sé það mat Útlendingastofnunar að í Svíþjóð séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda. Með vísan til framangreinds var það mat Útlendingastofnunar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ættu ekki við um mál umsækjanda.
Þá féllu aðstæður kæranda ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Svíþjóðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur m.a. fram að hann hafi í viðtali hjá Útlendingastofnun greint frá því að hann ætti systur, að nafni [...], sem væri búsett á Íslandi og hafi henni verið veitt staða flóttamanns hér á landi fyrir [...]. Systkin séu náin. Systir kæranda sé einstæð móðir sem hann kveður vera hjartveika, með gigt og þunglyndi. Kærandi kvaðst ekki eiga neina aðstandendur í Svíþjóð en hann hafi aldrei ætlað að leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd í Svíþjóð. Hann hafi einungis viljað sameinast systur sinni og dætrum hennar. Kærandi hafi jafnframt greint frá því að líkamleg heilsa hans væri í lagi fyrir utan bakflæði. Andleg heilsa hans væri hins vegar með verra móti en hann þjáist af streitu og kvíða, sem megi m.a. rekja til þess að [...] þegar þeir voru á flótta frá heimaríki.
Kærandi telur að taka skuli umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar annars vegar vegna sérstakra tengsla og hins vegar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar m.a. til lögskýringargagna að baki ákvæðinu. Til stuðnings kröfu kæranda á grundvelli sérstakra tengsla er í greinargerð hans umfjöllun um 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi bendir á að þrátt fyrir að fjölskyldutengsl hans og systur hans falli ekki undir skilgreininguna í g-lið eða h-lið 1. mgr. 2. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þá sé óumdeilt að fjölskyldubönd séu á milli þeirra sbr. 17. gr. formála reglugerðarinnar og 3. mgr. 7. gr. sömu reglugerðar. Vísar kærandi einnig þessu til stuðnings í tilmæli Flóttamannastofnunar frá mars 2016 þar sem biðlað sé til Evrópuríkjanna að beita Dyflinnarreglugerðinni til fulls, þ.m.t. 2. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar. Þá vísar kærandi jafnframt til þess að innanríkisráðuneytið hafi gefið út leiðbeinandi sjónarmið um veitingu dvalarleyfa á grundvelli sérstakra tengsla við landið á grundvelli 12. gr. f í gildistíð laga nr. 96/2002 og komi fram í þeim að m.a. skuli líta til þess hvort umsækjendur eigi „nákomna ættingja“ hér á landi. Kærandi telji að við úrvinnslu málsins sé stjórnvöldum ekki heimilt að túlka orðalag 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga til samræmis við leiðbeinandi sjónarmið sem byggð hafi verið á grundvelli eldri laga um útlendinga sem veiti lakari rétt enda gangi það gegn sjónarmiðum um bann við afturvirkni laga auk þess sem slík túlkun væri á skjön við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Kærandi leggi áherslu á rannsóknarskyldu íslenskra stjórnvalda skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í ljósi þeirra upplýsinga sem eru í máli kæranda. Mikilvægt sé að fram fari einstaklingsbundið mat á aðstæðum og að tengsl kæranda og systur hans verði sérstaklega skoðuð.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Fyrir liggur í máli þessu að sænsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Svíþjóðar er byggt á því að kærandi sé með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar þar í landi.
Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Við túlkun ákvæða 36. gr. laga um útlendinga tekur kærunefnd fram að hin almenna regla sem kemur fram í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er sú að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar. Ef skilyrði a- til c-liðar eru fyrir hendi er heimilt að víkja frá þeirri meginreglu og synja um efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd. Þó skal taka umsókn til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/2016 kemur fram að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar. Um er að ræða heildstætt mat á þeim atriðum sem fallið geta undir sérstök tengsl og sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 5. janúar 2017 hafa sérstök tengsl við Ísland þar sem hann eigi systur hér á landi. Systir hans, sem heiti [...], eigi tvær dætur og sé heilsuveil en hún sé með gigt og þunglynd að einhverju marki. Í greinargerð kæranda kom fram að systur hans hafi verið veitt staða flóttamanns á Íslandi fyrir um [...] árum síðan. Kærandi kvað þau systkinin vera náin. Þá kvað hann andlega líðan systur hans hafa batnað eftir komu hans til landsins. Vonast fjölskyldan til þess að kærandi fái hér dvalarleyfi og geti unnið og framfleytt fjölskyldunni. Telji kærandi að þar sem hann eigi heilsuveila systur, sem sé honum háð og hann þurfi að annast, beri íslenskum stjórnvöldum að taka umsókn hans til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þann 22. mars 2017 bauð kærunefnd kæranda að leggja fram gögn til staðfestingar á tengslum hans við [...], sem að hans sögn væri systir hans. Kærandi lagði fram gögn þann 31. mars 2017. Meðal þeirra voru afrit af skilríkjum, ljósmyndum og samskiptum kæranda við dóttur [...]. Þann 26. apríl 2017 lagði kærandi fram frekari gögn til staðfestingar á systkinatengslum. Meðal þeirra voru afrit af skilríkjum og fjölskylduljósmyndir. Með tölvubréfi þann 26. maí 2017 bauð kærunefnd kæranda að koma fyrir nefndina og gera grein fyrir máli sínu að loknum spurningum frá nefndinni. Kærandi kvaðst í viðtali hjá nefndinni, þann 8. júní sl., m.a. vera búsettur hjá [...]. Hún sé systir hans og þurfi á stuðningi hans að halda. Í viðtalinu svaraði kærandi spurningum kærunefndar um fjölskyldusögu og gaf frekari skýringar á fjölskylduljósmyndum sem hann hafði lagt fram.
Þann 23. júní 2017 tók kærunefnd, með aðstoð túlks, símaviðtal við [...]. Í viðtalinu staðfesti hún að kærandi væri bróðir sinn. Staðfesti hún jafnframt að það væri hennar vilji að umsókn bróður hennar um alþjóðlega vernd yrði tekin til skoðunar á Íslandi því að vera hans hér á landi gerði líf hennar bærilegra auk þess sem að hún væri mjög stressuð yfir því að hann yrði mögulega sendur úr landi.
Samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skal taka umsókn til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því. Eins og að framan greinir kemur fram í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/2016 að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar. Þar kemur jafnframt fram að með sérstökum tengslum sé m.a. annars verið vísa til tilfella þegar umsækjendur eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til.
Kærunefnd hefur lagt mat á þau gögn sem kærandi hefur lagt fram og telur þau trúverðug. Kærunefnd telur að gögn málsins sýni fram á að kærandi eigi systur hér á landi. Þá benda gögnin eindregið til þess að milli systkinanna séu ekki eingöngu ættartengsl heldur veiti kærandi systur sinni og tveimur dætrum hennar stuðning. Kærandi eigi ekki ættingja í Svíþjóð svo vitað sé.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að ekkert bendi til þess að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem geti haft áhrif á niðurstöðu máls hans. Hins vegar hafi kærandi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann þjáist af streitu og kvíða og taki stofnunin mið af því við töku ákvörðunar í málinu að hann þjáist af áfallastreituröskun. Engin læknisfræðileg gögn voru lögð fram um andlegt heilsufar kæranda við málsmeðferð hjá Útlendingastofnun og kærunefnd. Kærunefnd hefur því ekki forsendur til að breyta mati Útlendingastofnunar varðandi þetta atriði og leggur til grundvallar að andlegt heilsufar hans sé slíkt að það jafnist á við að hann þjáist af áfallastreituröskun.
Er það mat kærunefndar að þrátt fyrir að staðfesting sænskra stjórnvalda á ábyrgð þeirra á kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd liggi fyrir þá séu tengsl kærandi við landið og einstaklingsbundnar aðstæður hans að öðru leyti svo sérstök að í þessu tilviki sé nærtækast að taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar hér á landi. Beri því eins og hér háttar sérstaklega til að flytja ábyrgð á efnislegri meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd yfir á íslensk stjórnvöld á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Niðurstaða kærunefndar er byggð á heildstæðu mati á sérstökum tengslum kæranda við landið og sérstökum aðstæðum kæranda.
Í ákvörðun sinni túlkaði Útlendingastofnun sérstök tengsl í samræmi við 78. gr. laga um útlendinga sem fjallar um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland. Kærunefnd gerir athugasemd við þessa túlkun Útlendingastofnunar. Þótt almennt beri að gæta að innra samræmi milli túlkunar hugtaka í sama lagabálki verður ekki séð af lögskýringargögnum að ætlunin hafi verið að túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendina yrði byggð á 78. gr. laganna, en í síðarnefnda ákvæðinu er fjallað aðstæður sem ekki verður jafnað til þeirra stöðu sem umsækjendur um alþjóðlega vernd eru í. Þá leit Útlendingastofnun til skilgreiningar Dyflinnarreglugerðarinnar á orðinu aðstandendur. Kærunefnd telur, með vísan til lögskýringargagna, að túlkun á hugtakinu sérstök tengsl í 2. mgr. 36. gr. geti ekki takmarkast við þá þröngu skýringu á hugtakinu aðstandendur sem finna má í 2. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsóknir kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant for asylum in Iceland.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson