Nr. 92/2018 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 20. febrúar 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 92/2018
í stjórnsýslumáli nr. KNU17100005
Kæra […] og barns hennar
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 2. október 2017 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fædd […] og vera ríkisborgari […] (hér eftir nefnd kærandi), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 8. og 11. september 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir hennar og barns hennar, […], fd. […], um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda þau til Noregs. Eiginmaður kæranda sótti einnig um alþjóðlega vernd hér á landi.
Þess er aðallega krafist að hinar kærðu ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsóknir kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar, í fyrsta lagi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og í öðru lagi með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 42. gr. sömu laga.Til vara er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka mál kæranda og barns hennar til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 5. júní 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hennar höfðu m.a. verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 14. júní 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 15. júní 2017 barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda og barns hennar á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Með ákvörðunum, dags. 8. og 11. september 2017, komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að taka ekki umsóknir kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þau skyldu endursend til Noregs. Kærandi kærði ákvarðanirnar þann 2. október 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 16. október 2017, ásamt fylgigögnum. Þá bárust kærunefnd viðbótargögn í máli kæranda dagana 9., 14. og 24. nóvember 2017 og 8. febrúar 2018.
Í greinargerð kæranda, dags. 16. október 2017, og með tölvupósti, dags. þann 5. desember 2017, lagði kærandi fram beiðni um að aflað yrði sálfræðimats í máli hennar. Með tölvupósti, þann sama dag, féllst kærunefnd á að nefndin myndi óska eftir að gert yrði sálfræðimat á kæranda í tengslum við umsókn hennar um alþjóðlega vernd hér á landi. Mat […], sálfræðings, dags. 28. janúar 2018, barst kærunefnd þann 8. febrúar 2018.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hún skyldi endursend til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun mat aðstæður kæranda slíkar að hún væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna andlegra veikinda hennar og kynferðisofbeldis sem hún hefði orðið fyrir, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðun sinni byggði Útlendingastofnun m.a. á því að kærandi hefði aðgang að heilbrigðiskerfinu í Noregi. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna hennar var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hana til Noregs, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli barns kæranda kom m.a. fram að ekki væri talið tilefni til að taka sjálfstætt viðtal við hann, enda væri hann ungur að árum og framburður foreldra hans um málsástæður hans væri talinn fullnægjandi til að leggja til grundvallar ákvörðun í máli hans. Þá var það mat Útlendingastofnunar að ekki yrði séð að barn kæranda, sem væri í fylgd með foreldrum sínum, væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar með vísan til niðurstöðu í máli foreldranna, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og íslenskra laga er málið varðaði, að hagsmunum barns kæranda væri ekki stefnt í hættu með því að hann fylgdi foreldrum sínum til Noregs.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hún og eiginmaður hennar geri athugasemdir við að vera send aftur til Noregs. Þar hafi þau fengið lokasynjanir umsókna sinna um alþjóðlega vernd og verið birtar brottvísanir og gert að yfirgefa landið innan tveggja vikna. Kærandi kveður að hún og fjölskylda hennar hafi dvalið í Noregi í eitt ár við slæmar aðstæður. Þau hafi búið saman í einu herbergi og fengið dagpeninga vikulega. Þá hafi kærandi þjáðst af [...] þegar hún hafi gengið með son þeirra hjóna og peningarnir hafi ekki dugað fyrir nauðsynlegum [...] þannig að drengurinn hafi hlotið skaða af.
Kærandi kveður að ástæða flótta þeirra frá […] sé sú að stjúpfaðir kæranda hafi ætlað að þvinga hana til að ganga í hjónaband með eldri manni. Kærandi hafi mótmælt því og hafi [...] beitt hana miklu ofbeldi í kjölfarið. Þá hafi kærandi og eiginmaður hennar séð sér þann kost vænstan að flýja frá […]. Þá kemur fram í greinargerð kæranda að eiginmaður hennar hafi ekki haft gilt dvalarleyfi í […], þar sem hann hafi alist upp. Hafi honum verið boðið dvalarleyfi þar í landi gegn því að ganga í herinn og berjast í [..], en það hafi hann ekki viljað. Þá séu kærandi og eiginmaður hennar […] og kveður kærandi að hún komi frá […] héraði hvar […] sæti ofbeldi og mismunun.
Þá kemur fram í greinargerð kæranda að andlegt heilsufar hennar og eiginmanns hennar sé ekki gott. Kærandi kveður að hún eigi við mikil andleg vandamál að stríða. Hafi kærandi hitt sálfræðing hér á landi og eigi jafnframt bókaða fleiri sálfræðitíma. Kærandi kveður að atburðir í […] og […] hafi haft slæm áhrif á sig og hún sé ekki í rónni [...] Þá sé eiginmaður hennar ekki við góða andlega heilsu sökum þess að fjölskyldan hafi verið heimilislaus og á flótta í nærri tvö ár. Kærandi og eiginmaður hennar hafi óskað eftir sálfræðimati en Útlendingastofnun hafi ekki orðið við þeim óskum. Framangreindu til stuðnings vísar kærandi til lýsingar sálfræðings, […], á ástandi kæranda í framlögðum komunótum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 25. september 2017. Þar komi m.a. fram að kærandi [...]. Þá hafi kærandi rætt við téðan sálfræðing um kynferðisofbeldi sem hún hafi sætt [...].
Í greinargerð kæranda er að finna ítarlega umfjöllun um réttarstöðu barns hennar sem barns á flótta. Í því sambandi vísar kærandi m.a. til upplýsinga frá Alþjóðaheilbrigðisstofnuninni (e. World Health Organization), 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013. Þá vísar kærandi til almennra athugasemda barnaréttarnefndar Sameinuðu þjóðanna nr. 14, ákvæða laga um útlendinga er varða börn, ákvæða tilskipana Evrópuþingsins og ráðsins og ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar þar að lútandi. Að endingu vísar kærandi til ársskýrslu og ummæla umboðsmanns barna þess efnis að tekið verði mið af því að börn hafi sjálfstæðan rétt til alþjóðlegrar verndar skv. samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins.
Þá kveður kærandi að hún og eiginmaður hennar séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Þá séu konur og stúlkur sérstaklega viðkvæmur hópur, einkum konur sem lent hafi í kynferðislegu ofbeldi, ungar konur og einstæðar mæður. Mikilvægt sé að fram fari sálfræðimat á kæranda og eiginmanni hennar en að öðrum kosti að þau verði bæði metin sem einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna ungs aldurs síns, kynferðislegs ofbeldis og harðræðis sem hún hafi orðið fyrir og vegna þeirra andlegu veikinda sem hún glími nú við. Þá sé sonur kæranda í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna ungs aldurs síns.
Þá er í greinargerð kæranda að finna umfjöllun um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til […]. Í því sambandi vísar kærandi til skýrslu mannréttindasamtaka Amnesty International um þvingaðar endursendingar til […], sem séu harðlega gagnrýndar af samtökunum, svo og skýrslu félagasamtakanna Norsk organisasjon for asylsøkere (e. Norwegian Organisation for Asylum Seekers) en þar sé að finna ítarlega úttekt á hörmulegum aðstæðum í […]. Þá undirstrikar kærandi að í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé einungis fjallað um heimild til handa stjórnvöldum til að synja kæranda um efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd, en ekki skyldu. Meginregla laganna sé því sú að taka skuli allar umsóknir til efnismeðferðar nema tilgreindir stafliðir eigi við.
Til stuðnings kröfu kæranda um efnislega meðferð umsóknar hennar og barns hennar vísar hún m.a. til sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá vísar kærandi til laga nr. 81/2017 um breytingu á lögum um útlendinga nr. 80/2016 og lögskýringargagna að baki breytingarlögunum, einkum greinargerðar með frumvarpi til laganna og nefndarálits meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar. Þá vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 553/2017 í stjórnsýslumáli nr. KNU17090051, frá 10. október 2017. Í úrskurðinum komi m.a. fram að viðkvæm staða umsækjenda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Kærandi gerir athugasemd við að mat Útlendingastofnunar að þessu leyti sé bundið við skoðun á heilbrigðiskerfi móttökuríkis en ekki liggi til grundvallar einstaklingsbundið mat á heilsufari, sbr. í þessu sambandi úrskurð kærunefndar útlendingamála nr. 139/2017 í stjórnsýslumáli nr. KNU16120059 frá 14. mars 2017. Þá telur kærandi að það hefði alvarlegar og óafturkræfar afleiðingar fyrir heilsu fjölskyldunnar að senda hana aftur til Noregs.
Þá vísar kærandi, kröfu sinni til stuðnings, til grundvallarreglunnar um non-refoulement, sbr. 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. einnig 2. mgr. 42. gr. sömu laga, 33. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Telur kærandi ótækt að senda fjölskylduna til Noregs þar sem þeirra bíði áframsending til […].
Til stuðnings varakröfu kæranda, um að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi, vísar kærandi til 10. gr. stjórnsýslulaga, 2. mgr. 23. gr. og 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga, sbr. einnig 6. tölul. 3. gr. sömu laga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.
Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda og barni hennar á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Noregs er byggt á því að kærandi og barn hennar hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.
Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.
Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.
Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.
Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.
Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.
Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“
Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:
Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.
Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“
Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.
Um stöðu barna á flótta
Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, segir í fyrsta lagi að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið sé flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum.
Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni.
Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Ljóst er að það barn sem hér um ræðir er í fylgd foreldra sinna og haldast úrskurðir fjölskyldunnar því í hendur.
Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga
Kærandi í málinu er ung […] kona í hjúskap sem kom hingað til lands frá Noregi ásamt eiginmanni sínum og rúmlega [...] gömlu barni þeirra. Í framlögðu endurriti af viðtali við kæranda hjá norsku útlendingastofnuninni (n. Utlendingsdirektoratet), dags. 21. júlí 2016, kemur fram að kærandi glími ekki við alvarleg líkamleg eða andleg heilsufarsvandamál utan þess að hún sé með [...]. Í viðtölum við kæranda hjá Útlendingastofnun, dags. 5. og 29. júní 2017, kemur m.a. fram að kærandi glími við mikil andleg vandamál, [...]. Þá finni hún fyrir [...]. Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun var hún metin í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Fram kæmi í komunótu frá Göngudeild sóttvarna að hún væri með [...]. Þá hefði hún orðið fyrir kynferðisofbeldi [...].
Svo sem fram hefur komið lagði kærandi fram viðbótargögn í máli sínu þann 9., 14. og 24. nóvember 2017 og 8. febrúar 2018. Viðbótargögnin innihalda komunótur frá Göngudeild sóttvarna er varða kæranda og barn hennar, dags. frá 16. júní 2017 til 29. janúar 2018, gögn í máli kæranda frá útlendingastofnun (n. Utlendingsdirektoratet) og kærunefnd útlendingamála (n. Utlendingsnemnda) í Noregi og sálfræðimat [...], sálfræðings, dags. 28. janúar sl. Í framangreindum komunótum frá Göngudeild sóttvarna kemur m.a. fram að kærandi sé við ágæta líkamlega heilsu en hún hafi verið greind með […] og sé við slæma andlega heilsu. Þá sé kærandi [...]. Í komunótu, dags. 19. september 2017, kemur m.a. fram að kærandi hafi [...]. Þá kemur m.a. fram í komunótu, dags. 12. desember 2017, að kærandi hafi þá nýverið [...]. Í síðasta samskiptaseðlinum sem liggur fyrir vegna heimsókna kæranda á Göngudeild sóttvarna, dags. 29. janúar 2018, kemur m.a. fram að kærandi [...].
Það er mat sálfræðings, skv. framlögðu sálfræðimati, að kærandi uppfylli greiningarskilmerki […]. Þá sé […]. Að mati sálfræðings sé ólíklegt að kærandi nái heilsu án viðeigandi heilbrigðisþjónustu. Þá telji hún mikilvægt að kærandi búi við öryggi og fyrirsjáanleika til að hún megi ná heilsu á ný.Í framlögðum komunótum frá Göngudeild sóttvarna, er snúa að barni kæranda, kemur m.a. fram að barnið hafi farið í aðgerð hér á landi þar sem […]. Þá hafi barnið verið með […] en sé almennt heilbrigt og hraustlegt og hafi mjög góð tengsl við móður og föður.
Þegar litið er heildstætt á aðstæður kæranda, þ.á m. andleg veikindi hennar og fyrri reynslu sem þolanda ofbeldis, er það mat kærunefndar að kærandi og fjölskyldan í heild sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls þeirra hér á landi, enda séu persónulegir eiginleikar þeirra og aðstæður þess eðlis að þau teljist hafa sérþarfir sem taka þurfi tillit til við meðferð máls þeirra hér auk þess sem talið verði að kærandi geti ekki að fullu nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið sé á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.
Aðstæður og málsmeðferð í Noregi
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Noregi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
• Freedom in the World 2017 – Norway (Freedom House, 1. september 2017);
• Norway 2016 Human Rights Report (United States Department of State, 3. mars 2017);
• Amnesty International Report 2016/2017 – Norway (Amnesty International, 22. febrúar 2017);
• Eurostat – Final decisions on applications by citizenship, age and sex – Annual data (Eurostat, www.ec.europa.eu, 4. október 2017);
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2016 (European Asylum Support Office, 5. júlí 2017);
• The UN Convention on the Rights of the Child – Supplementary Report – Norway (Barneombudet, maí 2017);
• Informasjonsnotat om asylankomster (Utlendingsdirektoratet, 2016);
• ECRI Report on Norway (European Commission against Racism and Intolerance, 24. febrúar 2015);
• The Organisation of Reception Facilities for Asylum Seekers in Norway (Utlendingsdirektoratet, 2014);
• The Case of Norway: The use of detention and alternatives to detention in the context of immigration policies (Utlendingsdirektoratet, 2014);
• UNHCR Observations on the proposed legislative amendments to Chapter 12 of the Norwegian Immigration Act on the use of coercive measures, including administrative detention of families with children, arrest, directed residence/residence restrictions and regular reporting to the authorities- public hearing/public consultation [Høringsbrev om endringer i utlendingslovens regler om tvangsmidler] (Flóttamannastofnun, febrúar 2017);
• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013);
• UNHCR Observations on the proposed amendments to the Norwegian Immigration Act and Regulation: Høring – Endringer i utlendingslovgivningen (Innstramninger II) (UNHCR, 12. febrúar 2016);
• UNHCR proposals to address current and future arrivals of asylum-seekers, refugees and migrants by sea to Europe (UNHCR, mars 2015);
• Concluding observations on the fourth periodic report of Norway (UN Committee on the Rights of the Child, 3. mars 2010);• Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011);
• Upplýsingar af vefsíðum landinfo (www.landinfo.no), norsku útlendingastofnunarinnar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norskra dómstóla (www.domstol.no), norskra stjórnvalda (www.regjeringen.no), norska heilbrigðisráðuneytisins (www.legemiddelverket.no), um heilbrigðiskerfið í Noregi (www.helsenorge.no), norskra hjálparsamtaka fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd (www.noas.no og www.seif.no), norskra laganema (www.jussbuss.no, www.jusshjelpa.no og www.jussformidlingen.no) og Global Detention Project (www.globaldetentionproject.org/countries/europe/norway).
Af framangreindum skýrslum og gögnum má ráða að á meðan umsókn um alþjóðlega vernd er til meðferðar hjá norskum stjórnvöldum geta umsækjendur lagt fram frekari gögn í málinu sem styðja við umsóknina. Þá er hægt að óska eftir því að mál séu tekin upp að nýju á grundvelli nýrra gagna. Útlendingastofnun Noregs (n. Utlendingsdirektoratet) tekur ákvarðanir er varða umsóknir um alþjóðlega vernd þar í landi. Neikvæða ákvörðun útlendingastofnunar er þá hægt að kæra til sérstakrar kærunefndar útlendingamála (n. Utlendingsnemnda). Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd í Noregi synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða kærunefnd á hann möguleika á því að bera málið undir dómstóla eða leggja fram beiðni um endurupptöku á máli sínu hjá kærunefndinni. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli umsækjanda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða ef verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði endurupptöku verið uppfyllt. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd borið mál sitt undir norska dómstóla sé endurupptökubeiðni þeirra synjað. Hafi umsækjandi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í öðru aðildarríki Dyflinnarreglugerðarinnar eftir synjun á umsókn sinni í Noregi verður umsókn viðkomandi þó ekki endurskoðuð sjálfkrafa í kjölfar endursendingar til Noregs. Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.
Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd í Noregi geta fengið ákveðinn fjölda klukkustunda í lögfræðiþjónustu ef umsókn þeirra um vernd hefur verið synjað af útlendingastofnun Noregs. Umsækjendur eiga því rétt á lögfræðiaðstoð sér að kostnaðarlausu við meðferð máls á kærustigi og hafa þeir nokkurt val um hvaða lögfræðingur sinni þeirra máli. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd leitað til mannúðarsamtaka og laganema sem veita lögfræðiþjónustu.
Á vefsíðu norsku útlendingastofnunarinnar er að finna skilgreiningu á sérstaklega viðkvæmum einstaklingum (n. sårbare personer). Þar á meðal eru taldir upp einstaklingar með líkamleg eða andleg heilsufarsvandamál. Þá kemur fram á vefsíðunni að mikilvægt sé að sérstaklega viðkvæmir umsækjendur upplýsi yfirvöld um stöðu sína í því skyni að fá viðeigandi aðstoð. Skimun eftir sérstaklega viðkvæmum einstaklingum er ekki lögbundin skv. norskum útlendingalögum en af ofangreindum skýrslum og gögnum verður ráðið að með ítarlegum viðtölum og heilsufarsskoðunum sé skimun og viðeigandi þjónusta við sérstaklega viðkvæma umsækjendur tryggð.
Af rannsókn kærunefndar á endurviðtöku umsækjenda um alþjóðlega vernd sem hafa fengið synjun í Noregi, en sæta endursendingu þangað frá öðrum aðildarríkjum Dyflinnarreglugerðarinnar, verður ráðið að þeir dvelji yfirleitt í svokölluðum viðkomumiðstöðvum (e. transit centres) þar til þeir eru endursendir til heimaríkis. Í viðkomumiðstöðvum í Noregi, líkt og í öðrum móttökumiðstöðvum, fá umsækjendur fæði og klæði eftir þörfum, auk vasapeninga. Þá eiga umsækjendur sem hafa fengið synjun á umsókn sinni rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Enn fremur eiga umsækjendur á barnsaldri rétt á því að ganga í skóla og njóta sömu heilbrigðisþjónustu og önnur börn sem búsett eru í Noregi, þ. á m. aðgangs að heilsugæslu og bólusetningum.
Kærandi vísar til þess í greinargerð sinni að mannréttindasamtökin Amnesty International hafi gagnrýnt svonefndar þvingaðar endursendingar til […]. Þá sé Noregur meðal þeirra Evrópuríkja sem endursendi flesta […] umsækjendur um alþjóðlega vernd til heimaríkis. Að mati kærunefndar bera gögn málsins með sér að í Noregi sé almennt veitt fullnægjandi vernd gegn brottvísun umsækjenda um alþjóðlega vernd til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norsku útlendingalaganna (n. lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her). Er þá sérstaklega litið til þess að þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda eindregið til þess að málsmeðferð norskra yfirvalda sé fullnægjandi og veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd viðunandi úrræði til að tryggja að réttur sé ekki á þeim brotinn og að einstaklingsbundið mat sé lagt á aðstæður þeirra. Þá bera tölfræðileg gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér, um lyktir umsókna […] ríkisborgara um alþjóðlega vernd í Noregi, ekki með sér að […] umsækjendum sé synjað sjálfkrafa um alþjóðlega vernd í Noregi eða þeir endursendir til heimaríkis án þess að leyst sé úr málum þeirra á einstaklingsgrundvelli. Í því sambandi tekur kærunefnd fram að þau gögn sem kærandi hefur lagt fram varðandi mál sitt hjá norskum stjórnvöldum benda eindregið til þess að þarlend stjórnvöld hafi skoðað mál hennar á grundvelli einstaklingsbundins mats. Framlögð gögn kæranda eru að þessu leyti í samræmi við skýrslur sem kærunefnd hefur kynnt sér, sem benda eindregið til þess að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð raunhæf úrræði til að leita réttar síns í Noregi, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda og barns hennar þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Noregi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda
Aðstæður kæranda og barns hennar hafa þegar verið raktar. Aðspurð í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 29. júní 2017 kvað kærandi að hún hefði aðgang að heilbrigðiskerfinu í Noregi en hún hafi þurft að spyrja um slíka þjónustu. Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi má ráða að umsækjendur sem hafa fengið synjun í máli sínu í Noregi en dvelja enn þar í landi eiga rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu gegn greiðslu en ef umsækjandi getur ekki greitt fyrir slíka þjónustu er kostnaðurinn greiddur af sveitarfélaginu eða opinberum aðilum. Að mati kærunefndar eru ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar í málinu að kærandi geti leitað sér fullnægjandi heilbrigðisþjónustu í Noregi vegna andlegra veikinda sinna. Það er jafnframt mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda eða barns hennar sé með þeim hætti að framkvæmd synjunar á efnismeðferð umsókna þeirra hafi í för með sér verulegar og óafturkræfar afleiðingar fyrir heilsufar þeirra. Þá gangist kærandi eða barn hennar ekki undir meðferðir hér á landi sem teljist óforsvaranlegt að rjúfa. Af framangreindum gögnum verður jafnframt ráðið að verði kærandi fyrir mismunun á grundvelli kynþáttar eða kyns geti hún leitað ásjár norskra yfirvalda vegna þess. Það er því mat kærunefndar að fyrirliggjandi gögn beri ekki með sér að kærandi eða barn hennar muni eiga erfitt uppdráttar í Noregi vegna heilsufars þeirra, stöðu umsóknar þeirra þar, flutnings þeirra þangað eða mismununar sem þau kunni að verða fyrir á grundvelli kynþáttar eða kyns.
Á grundvelli gagna málsins verður talið að frá því að kærunefnd útlendingamála í Noregi (n. Utlendingsnemnda) komst að niðurstöðu í máli kæranda hafi aðstæður hennar breyst nokkuð að því er varðar andlegt heilsufar hennar. Samkvæmt gögnum málsins er heilsufar kæranda nú með þeim hætti að hún hefur þörf fyrir [...]. Svo sem fram hefur komið geta skilyrði endurupptöku fyrir norskum stjórnvöldum verið uppfyllt m.a. ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli umsækjanda eða ef aðstæður hafa breyst. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd borið mál sitt undir norska dómstóla sé endurupptökubeiðni þeirra synjað. Að mati kærunefndar eru ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar að í Noregi séu til staðar raunhæf úrræði fyrir kæranda til að leita eftir endurskoðun á niðurstöðu í máli sínu, telji hún ástæðu til, en í því sambandi hefur kærunefnd m.a. litið til þess að kærandi er hér á landi ásamt eiginmanni sínum sem er, samkvæmt gögnum málsins, almennt heilsuhraustur. Kærunefnd áréttar sérstaklega að nefndin hefur ekki tekið afstöðu til þess hvort skilyrði slíkrar endurupptöku séu fyrir hendi í máli kæranda enda er mat um það á forræði norskra stjórnvalda.
Kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem kærandi lagði fram með kæru sinni, svo og skýrslur og vefsíður opinberra stofnana og frjálsra félagasamtaka um aðstæður í Noregi. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og barns hennar er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál þeirra verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi kvaðst í viðtölum hjá Útlendingastofnun, dags. 5. og 29. júní 2017, ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi eða barn hennar hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína þann 5. júní 2017. Kærunefnd telur jafnframt ljóst að ákvæði I til bráðabirgða við lög um útlendinga, sbr. lög nr. 81/2017 um breytingu á lögum um útlendinga, eigi ekki við í máli barns kæranda, þar sem ekki eru liðnir níu mánuðir frá því að fjölskyldan sótti um alþjóðlega vernd hér á landi.
Mál sonar kæranda hefur verið skoðað í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Með vísan til niðurstöðu í máli kæranda og umfjöllunar um aðstæður barna sem sækja um alþjóðlega vernd í Noregi er það mat kærunefndar að öryggi, velferð og félagslegum þroska sonar kæranda verði ekki stefnt í hættu með flutningi þeirra til Noregs, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn sonar kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda hann til Noregs með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga enda er það niðurstaða nefndarinnar að það sé ekki andstætt réttindum barns kæranda að umsóknin verði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi.
Reglur stjórnsýsluréttar
Líkt og fram hefur komið gerir kærandi varakröfu um að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi í því sambandi annars vegar til þess að ætlað ríkisfangsleysi barns kæranda hafi ekki verið rannsakað og að ekki hafi verið lagður fullnægjandi grundvöllur að ákvörðun Útlendingastofnunar að því er varðar heilsufar kæranda.
Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga.
Samkvæmt 2. tölul. 9. gr. […] laga um ríkisborgararétt frá 24. júní 2000 telst einstaklingur fæddur af foreldrum með […] ríkisborgararétt, erlendis eða innan […] yfirráðasvæðis, vera […] ríkisborgari [...]. Kærunefnd fær ekki séð að fyrir liggi gögn í málinu sem gefi ástæðu til að ætla að barn kæranda eigi ekki rétt á […] ríkisfangi líkt og foreldrarnir. Kunni þó svo að vera liggur fyrir að ríkisfangslausir einstaklingar heyra undir Dyflinnarreglugerðina jafnt og ríkisborgarar þriðja lands, sbr. einkum 1. gr., c-lið 2. gr. og 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Í því sambandi er tekið fram að Noregur er aðili að alþjóðasamningi um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga og ber því að skoða og taka tillit til ætlaðs ríkisfangsleysis barns kæranda. Að mati kærunefndar er því ekki ástæða til að gera athugasemd við málsmeðferð Útlendingastofnunar hvað varðar þennan þátt málsins.
Af ákvörðunum Útlendingastofnunar verður lesið að stofnunin hafi lagt mat á það hvort kærandi og barn hennar komi til með að fá vandaða og efnislega málsmeðferð í Noregi og hvort þau standi frammi fyrir raunverulegri hættu á því að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð þar í landi. Þá telji stofnunin að ekki hafi verið sýnt fram á að norsk yfirvöld muni ekki veita kæranda og barni hennar þá vernd sem þeim sé áskilin í alþjóðlegum skuldbindingum Noregs á sviði mannréttinda. Að mati kærunefndar verður ekki talið að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir um aðstæður kæranda og barns hennar og um aðstæður í Noregi, við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Kærunefnd gerir þó athugasemd við rökstuðning Útlendingastofnunar í málum kæranda og barns hennar, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Af ákvörðununum verður lesið að við mat á sérstökum ástæðum m.t.t. heilsufars, í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, hafi aðallega verið byggt á því að kærandi og barn hennar hafi aðgang að heilbrigðiskerfinu í Noregi. Að mati kærunefndar bera ákvarðanirnar því ekki með sér að fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að einstaklingsbundnu mati á því hvort heilsufar kæranda eða barns hennar teljist til sérstakra ástæðna, en ekkert var fjallað um áhrif heilsufars þeirra t.d. á flutning þeirra til Noregs eða afstaða tekin til þess hvort heilsu þeirra væri þannig háttað að flutningur þeirra til Noregs hefði í för með sér verulegar og óafturkræfar afleiðingar fyrir heilsufar þeirra. Kærunefnd hefur ítrekað í úrskurðum sínum lagt áherslu á að mat á því hvort heilsufar umsækjanda teljist sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé ekki bundið við skoðun á heilbrigðiskerfi móttökuríkis. Matið þurfi að fara fram á einstaklingsgrundvelli með hliðsjón af atvikum máls auk þess sem fara þurfi fram heildstætt mat á aðstæðum umsækjanda þar sem litið sé til heilsufarsupplýsinga og upplýsinga um þær aðstæður sem bíði kæranda í viðtökuríki.
Meginmarkmiðið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Það er þó mat kærunefndar að í þessu tilviki sé hægt að bæta úr þeim ágöllum sem tengjast skorti á rökstuðningi í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum kæranda og barns hennar. Kærunefnd hefur nú bætt úr ágallanum, m.a. með því að taka afstöðu til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og barns hennar varðandi endursendingu til Noregs, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Ljóst er, með vísan til framangreindrar niðurstöðu kærunefndar um aðstæður í Noregi og einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og barns hennar, að ágallar á ákvörðunum Útlendingastofnunar hafi ekki haft efnisleg áhrif á niðurstöðu mála kæranda og barns hennar og séu því ekki slíkir að fella beri ákvarðanirnar úr gildi þegar af þeirri ástæðu.
Samantekt
Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda, barni hennar og umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd hér á landi og senda þau til Noregs með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru því staðfestar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.
The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.
Anna Tryggvadóttir
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir