Úrskurður nr. 332/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 4. október 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 332/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16060007
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 9. júní 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 21. maí 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Frakklands.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Kærandi krefst þess til vara að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið aftur til meðferðar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 8. desember 2015. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann 8. desember 2015, kom í ljós að fingraför hans höfðu hvergi verið skráð. Þann 6. janúar 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Frakklandi, sbr. 3. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 12. febrúar 2016 barst svar frá frönskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 4. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 21. maí 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Frakklands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 9. júní 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess sem hann hafði þann 31. maí sl. óskað eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 1. júní 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 4. júní 2016. Þá bárust kærunefnd viðbótargögn í málinu þann 6. september sl.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Frakklands. Lagt var til grundvallar að
Frakkland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Frakklands ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.
Við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun byggði kærandi á því að hann muni ekki koma til með að fá frið í Frakklandi fyrir [...], samtökum sem muni þvinga hann til þess að [...]. Kærandi myndi þurfa að taka þátt í [...] í skiptum fyrir aðstoð frá samtökunum með hælisumsókn sína í Frakklandi. Þátttaka kæranda í [...] muni hafa afleiðingar fyrir hann og fjölskyldu hans þegar [...] muni komast að því að hann hafi aðstoðað við [...]. Í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar vísar stofnunin til þess að [...] séu samtök sem hafi verið stofnuð árið [...] og hafi þann tilgang að [...]. Þau hafi beint áhrifum sínum gegn [...] og séu virk á [...]. Samtökin séu þekkt og [...]. Þrátt fyrir [...]hafi þau ekki staðið fyrir ófriði í Frakklandi. Ekki séu þekktar ástæður til að óttast samtökin eða áhrif þeirra í Frakklandi fyrir kæranda. Engin ástæða sé til að draga í efa að frönsk yfirvöld muni aðstoða kæranda reyni samtökin að hafa áhrif á umsókn hans um þau réttindi sem hann sækist eftir sem hælisleitandi.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi komið fram að kærandi, sem sé frá [...], hafi verið [...]. Hann hafi [...] þar sem hann hafi mátt þola pyndingar en [...]. Fram kemur að kærandi óttist mjög að vera sendur til Frakklands vegna samtakanna [...] sem séu fjölmenn þar í landi, en samtökin berjist fyrir [...]. Kærandi telji að samtökin muni fá upplýsingar um veru hans í Frakklandi um leið og hann sæki um vernd þar en hann hafi nú þegar þegið aðstoð frá samtökunum. Kærandi kveði einstaklinga frá [...] vera háða samtökunum þegar komi að því að sækja um dvalarleyfi í Frakklandi og hefja nýtt líf þar í landi. Samtökin muni aðstoða hann en á móti þvinga hann til að [...]. Ástæða þess að kærandi vilji ekki [...] sé ótti hans við að stjórnvöld í [...] komist að því og beiti foreldra hans pyndingum, en faðir kæranda hafi verið [...]. Kærandi telji að frönsk yfirvöld muni að öllum líkindum veita honum dvalarleyfi í Frakklandi en hins vegar muni þau ekki geta veitt honum vernd frá samtökunum [...].
Í greinargerð kæranda kemur fram að í ákvörðun Útlendingastofnunar segi að ekki séu þekktar ástæður til þess að óttast samtökin [...] eða áhrif þeirra í Frakklandi fyrir kæranda. Engin ástæða sé til að draga í efa að frönsk yfirvöld muni aðstoða kæranda reyni samtökin að hafa áhrif á umsókn hans um þau réttindi sem hann sækist eftir sem hælisleitandi. Af hálfu kæranda sé vísað til þess að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé hvergi getið heimilda sem styðji framangreindar fullyrðingar og ómögulegt sé að sjá á hverju stofnunin byggi niðurstöðu sína um samtökin. Gerðar séu alvarlegar athugasemdir við þetta enda hvíli rannsóknarskylda á stjórnvöldum. Byggt sé á því að Útlendingastofnun beri að vísa til heimilda og rökstyðja niðurstöður sínar með skýrum og greinargóðum hætti. Ennfremur sé ekki minnst á það í hinni kærðu ákvörðun að kærandi hafi greint frá því í viðtali við Útlendingastofnun að hann hafi óskað eftir aðstoð sálfræðings en ekki notið þjónustu túlks og því hafi hann ekki getað talað við sálfræðinginn. Þá sé ekki minnst á að kærandi hafi verið [...] en kærandi hafi [...] nýverið. Af hálfu kæranda sé gerð athugasemd við að í hinni kærðu ákvörðun sé ekkert fjallað um það hvort kærandi teljist vera í viðkvæmri stöðu. Í viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun hafi hann greint frá því að hann hafi orðið fyrir pyndingum í heimalandi sínu og að faðir hans hafi verið [...] . Í ljósi framburðar kæranda
hafi Útlendingastofnun borið að meta það hvort kærandi teljist vera í viðkvæmri stöðu og hvort óhætt væri að senda hann til Frakklands.
Fram kemur í greinargerð að kærandi hafi ekki sótt um hæli í Frakklandi og hafi því aldrei verið þar í hælismeðferð. Þá sé gerð athugasemd við að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé ekki einu orði minnst á þann mikla vanda sem frönsk stjórnvöld eigi við að etja við að útvega hælisleitendum húsnæði. Byggt sé á því að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað aðstæður hælisleitenda í Frakklandi með fullnægjandi hætti, með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sérstaklega í ljósi þess að kærandi sé [...] sem hafi lent í pyndingum í heimalandi sínu. Fram kemur að nýlega hafi verið gerðar margvíslegar breytingar á hæliskerfinu í Frakklandi og sem dæmi þurfi hælisleitendur ekki lengur að gefa upp heimilisfang í tengslum við hælisumsókn. Skráð heimilisfang sé hins vegar til þess fallið að tryggja að hælisleitendum berist allar tilkynningar frá stjórnvöldum, þar sem samskipti milli stjórnvalda og hælisleitenda í Frakklandi fari fram með bréfpósti. Hælisleitendum sé enn gert skylt að skila skriflegri umsókn um hæli innan þriggja vikna og skuli hún rituð á frönsku. Umsóknin skuli vera vel ígrunduð og ítarlega farið yfir persónulegar aðstæður viðkomandi, hverjar séu ástæður flóttans og hvers vegna viðkomandi geti ekki farið aftur til heimalandsins. Með hliðsjón af þessu virðist því sem öðrum en frönskumælandi hælisleitendum sé í raun ókleift í framkvæmd að sækja um hæli þar í landi. Þá segir í greinargerð að þrátt fyrir að hælisleitendur eigi rétt á húsnæði á vegum yfirvalda, hafi stjórnvöld ekki getað séð öllum fyrir húsnæði undanfarin misseri. Fjöldi móttökumiðstöðva sé ekki nægjanlegur svo unnt sé að veita öllum hælisleitendum aðgang að húsnæði í samræmi við móttökutilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2013/33. Þeim, sem ekki komist að í móttökumiðstöðvum, sé komið fyrir í neyðarhúsnæði eða þeir neyðist til að búa á götunni. Þá kemur fram að í reynd hafi hælisleitendur takmarkaðan aðgang að vinnumarkaðinum í Frakklandi vegna ýmissa hindrana.
Í greinargerð kæranda er túlkun Útlendingastofnunar á hugtakinu „kerfisbundinn galli“ gagnrýnd. Íslensk stjórnvöld hafi í framkvæmd túlkað hugtakið með mjög ströngum hætti og ekki sé vitað til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu geri kröfur um kerfisbundinn galla með sama hætti.
Að lokum er á því byggt að endursending kæranda á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar brjóti gegn meginreglu þjóðarréttar um non-refoulement. Sé þetta byggt á þeim heimildum sem vísað sé til í greinargerð sem og reynslu talsmanna Rauða krossins af öðrum sambærilegum málum varðandi aðbúnað, aðstæður og réttindi umbjóðenda þeirra sem hafi verið hælisleitendur í Frakklandi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Fyrir liggur í máli þessu að frönsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 4. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Frakklands.
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
Í greinargerð kæranda er því haldið fram að Útlendingastofnun hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni, skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að hafa ekki rannsakað aðstæður hælisleitenda í Frakklandi með viðunandi hætti, sérstaklega í ljósi þess að um sé að ræða [...] sem hafi orðið fyrir pyndingum í heimalandi sínu.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess.
Eins og að framan greinir ber Útlendingastofnun við úrlausn mála er varða synjun á efnismeðferð umsókna um alþjóðlega vernd að leggja mat á aðstæður í móttökuríki. Matið þarf að taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjanda. Meðal umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna er að finna fórnarlömb pyndinga. Pyndingar geta haft víðtæk og alvarleg áhrif á þá sem þeim hafa sætt, m.a. áfallastreituröskun, sem getur m.a. falið í sér alvarlegan kvíða, þunglyndi og minnistap. Hafi umsækjandi um alþjóðlega vernd orðið fyrir pyndingum getur það haft áhrif á mat stjórnvalda í máli hans.
Í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 17. mars 2016 kvaðst kærandi hafa verið [...] . Hann kvað lögregluna í [...] aðstoða ákveðna íbúa landsins við að pynda fólk sem [...]. Kærandi kvaðst [...] þar sem hann hafi verið pyndaður. Auk þess hafi faðir kæranda verið [...]. Kærandi kvaðst hafa fengið tíma hjá [...] hérlendis en ekki getað nýtt sér tímann sökum tungumálaörðugleika. Í ákvörðun
Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi sé með [...] og að fyrir liggi læknisvottorð því til staðfestingar.
Gögn málsins benda ekki til þess að Útlendingastofnun hafi spurt kæranda nánar út í þær pyndingar sem kærandi kveðst hafa orðið fyrir af hálfu yfirvalda í heimaríki sínu. Þá er ekki í ákvörðun Útlendingastofnunar að finna umfjöllun um þær pyndingar sem kærandi kveðst hafa orðið fyrir af hálfu yfirvalda í heimaríki sínu og þá hugsanleg áhrif þess á niðurstöðu í máli kæranda um hvort rétt sé að endursenda hann til Frakklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Því er það mat kærunefndar að ekki hafi farið fram einstaklingsbundið mat á öllum aðstæðum kæranda með tilliti til þeirra málsástæðna sem hann heldur fram í viðtali hjá Útlendingastofnun. Þegar litið er til ákvörðunar Útlendingastofnunar og rökstuðnings fyrir því að senda skuli kæranda til Frakklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar telur kærunefnd að rannsókn málsins hafi verið áfátt.
Ljóst er að meginmarkmiðið með kæruheimildum er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Að mati kærunefndar er því ekki hægt á kærustigi að bæta úr þeim ágalla sem tengist skorti á rannsókn á því hvort kærandi hafi orðið fyrir pyndingum af hálfu yfirvalda í heimaríki sínu og hvort slíkt hefði áhrif á niðurstöðu í máli hans. Í ljósi framangreinds telur kærunefnd þörf á því að einstaklingsbundið mat fari fram á aðstæðum kæranda vegna málsástæðna hans um pyndingar í heimaríki og þá hvort niðurstaða þess mats hafi áhrif á niðurstöðu í máli kæranda.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að ógilda beri ákvörðun Útlendingastofnunar þar sem rannsóknarskyldu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga var ekki nægilega gætt. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda aftur til meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Málinu er vísað til nýrrar meðferðar Útlendingastofnunar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to reexamine the case.
Anna Tryggvadóttir, varaformaður
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir