Nr. 469/2019 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 7. nóvember 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 469/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19050049
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 28. maí 2019 kærði […], fd. […] , ríkisborgari Alsír (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 10. maí 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Þess er krafist að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar, í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr., sbr. 1. mgr. 42. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 17. desember 2018. Þar sem kærandi hafði fengið útgefna vegabréfsáritun hjá tékkneskum stjórnvöldum var þann 3. janúar 2019 beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Tékklandi, sbr. 4. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá tékkneskum yfirvöldum, dags. 6. febrúar 2019, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 2. eða 3. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 10. maí 2019 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 14. maí 2019 og kærði kærandi ákvörðunina þann 28. maí 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 7. júní 2019 ásamt fylgigögnum. Frekari gögn bárust frá kæranda dagana 19., 20. og 25. september sl. og 9. október sl. Viðbótargögn bárust þá frá kæranda þann 30. október sl. og 1. nóvember sl.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að tékknesk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Tékklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Tékklands.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi lýst því í viðtölum hjá Útlendingastofnun að vegna þess að hann tilheyri minnihlutahópi í heimaríki hafi hann sætt ofbeldi af hálfu lögreglunnar þar í landi. Þá hafi hann sætt hótunum af hálfu fyrrum tengdafjölskyldu sinnar þar í landi sem hafi auk þess beitt hann ofbeldi. Kvað hann fyrrum tengdafjölskyldu hans búa í Frakklandi og óttist kærandi að þau muni finna hann og drepa. Kærandi kveðst m.a. eiga erfitt með svefn sökum þess ofbeldis sem hann hafi orðið fyrir á lífsleiðinni.
Kærandi gerir ýmsar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun í greinargerð sinni. Kærandi mótmæli m.a. þeirri staðhæfingu Útlendingastofnunar að ekkert gefi sérstaklega til kynna að hann muni eiga á hættu að vera hnepptur í varðhald við komuna til Tékklands. Tékknesk stjórnvöld hafi verið gagnrýnd fyrir að notast við varðhald fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í ríkum mæli. Mannréttindafulltrúi Sameinuðu þjóðanna auk nefndar Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum hafi m.a. lýst áhyggjum sínum af vaxandi beitingu tékkneskra stjórnvalda á þessu úrræði. Skortur á túlkaþjónustu í varðhaldi geti þá gert það að verkum að erfitt sé fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd að sækja sér heilbrigðisþjónustu. Kærandi telji því verulegar líkur á því að hann verði hnepptur í varðhald verði hann endursendur til Tékklands og þar af leiðandi sé líklegt að hann muni ekki njóta viðhlítandi heilbrigðisþjónustu.
Kærandi gerir einnig athugasemd við þá staðhæfingu Útlendingastofnunar að ekkert bendi til þess að umsókn kæranda muni hljóta ósanngjarna málsmeðferð í Tékklandi og að honum muni standa til boða sú grunnþjónusta sem tékknesk yfirvöld hafi skuldbundið sig til að veita samkvæmt alþjóðasamningum. Í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar hafi kærandi vísað til fjölda áreiðanlegra heimilda sem bendi til hins gagnstæða. Vísar kærandi m.a. í þeim efnum til stefnu tékkneskra stjórnvalda í málefnum útlendinga en þau hafi m.a. neitað að taka við þeim kvóta af flóttafólki og umsækjendum sem Evrópusambandið hafi lagt til að aðildarríki þess taki við. Þá hafi háttsettir embættismenn talað fyrir þeirri stefnu að koma í veg fyrir streymi flóttafólks til landsins. Þá séu fáar umsóknir um alþjóðlega vernd samþykktar í Tékklandi og telji kærandi að hann muni því eiga á hættu að verða áframsendur til heimaríkis ef hann verði sendur aftur til Tékklands.
Þá gerir kærandi athugasemd við það mat Útlendingastofnunar að í Tékklandi séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda. Kærandi vísar í því sambandi til heimilda um að útlendingaandúð þar í landi hafi aukist mikið með auknu streymi umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins. Auk þess bendi heimildir til þess að flóttafólk og innflytjendur sæti illri meðferð í Tékklandi, s.s. líkamlegu ofbeldi, ógnunum, hótunum og skemmdarverkum í garð umsækjenda um alþjóðlega vernd. Kærandi gerir athugasemd við að stofnunin hafi litið framhjá þeirri málsástæðu að æðstu ráðamenn í Tékklandi hafi að undanförnu unnið að því að koma í veg fyrir streymi flóttamanna til landsins.
Loks gerir kærandi athugasemd við að Útlendingastofnun beiti reglugerð nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 sem skorti lagastoð vegna þeirra skilyrða sem þar séu sett fram í tengslum við framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá vísi kærandi til þess að þau viðmið sem séu sett fram í 32. gr. a reglugerðarinnar séu nefnd í dæmaskyni og því sé ekki um tæmandi talningu að ræða á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður eigi við. Útlendingastofnun hafi því borið að framkvæma heildarmat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda og þeim aðstæðum sem kærandi muni standa frammi fyrir í Tékklandi komi til endursendingar. Telji kærandi að aðstæður hans séu það einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, auk þess sem hann muni eiga erfitt uppdráttar í Tékklandi vegna alvarlegrar mismununar ef honum verði gert að snúa aftur þangað.
Krafa kæranda er í fyrsta lagi reist á því að hann njóti verndar grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. 1. mgr. 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi til aðstæðna í Tékklandi og viðhorfs stjórnvalda og almennings í garð útlendinga þar, sem áður hafa verið reifaðar. Þá vísi kærandi til þess að hann óttist fyrrum tengdafjölskyldu sína, sem búi í Frakklandi. Því myndi endursending hans þangað stofna honum í verulega hættu og vera í andstöðu við grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, vegna aðbúnaðar og aðstæðna umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi sem og þeirra ofsókna sem umsækjendur um alþjóðlega vernd og flóttamenn sæta þar.
Krafa kæranda er í öðru lagi reist á því að sérstakar ástæður standi til þess að taka mál hans til efnislegrar meðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi vísar kærandi til lögskýringargagna að baki ákvæðinu og túlkun kærunefndar á ummælum í lögskýringargögnum með breytingarlögum nr. 81/2017. Kærandi mótmæli því að Útlendingastofnun hafi ekki metið hann í sérstaklega viðkvæmri stöðu, en hann hafi lýst því að hann sé í minnihlutahópi í heimaríki og hafi sætt ofbeldi þar í landi vegna þess, annars vegar af hálfu lögreglu og hins vegar af hálfu tengdafjölskyldu sinnar. Þá glími hann við andlega vanlíðan og geðrænan vanda, en hann hafi fengið ávísað geðlyfjum. Að mati kæranda muni staða hans vera mun verri en staða almennings í Tékklandi. Um mat á því hvenær einstaklingur teljist eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vísar kærandi til tilgreindra úrskurða kærunefndar frá október 2017. Kærandi vísar til þeirra sjónarmiða sem kærunefndin hafi litið til við mat á því hvort umsækjendur muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki, þrátt fyrir að ekki sé um sama viðtökuríki í þessum úrskurðum að ræða og í máli kæranda.
Kærunefnd bárust viðbótargögn frá kæranda, þ.e. upplýsingar um að kærandi hefði gifst íslenskum ríkisborgara þann 14. september sl. Lagði kærandi m.a. fram hjúskaparvottorð því til staðfestingar, auk stuðningsbréfa frá eiginkonu kæranda, stjúpdóttur hans og tengdaforeldum. Reisir kærandi þá kröfu sína um að umsókn hans skuli tekin til efnismeðferðar ennfremur á því að hann hafi sérstök tengsl við landið, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þessari kröfu sinni til stuðnings vísi kærandi til athugasemda við ákvæðið með frumvarpi því sem hafi orðið að lögum nr. 80/2016 og telur að þær séu til marks um þann vilja löggjafans að víkka út hugtakið sérstök tengsl. Þá séu tengsl hans við Ísland ríkari en við viðtökuríki þar sem hann eigi íslenska eiginkonu hér á landi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Tékklands á umsókn kæranda er byggð á 2. eða 3. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi fengið útgefna vegabréfsáritun til Tékklands. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja tékknesk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi […] ára gamall karlmaður sem kom einsamall hingað til lands. Kærandi hefur greint frá því við meðferð málsins að hafa sætt ofbeldi í heimaríki. Í framlögðum gögnum um heilsufar kæranda kemur m.a. fram að hann sé almennt heilbrigður en hafi þó glímt við streitu og svefnerfiðleika sem hann hafi fengið ávísað lyfjum við. Þá hefur kærandi hitt sálfræðing á Göngudeild sóttvarna í nokkur skipti.
Það er mat kærunefndar að gögn málsins, þ. á m. viðtöl kæranda hjá Útlendingastofnun og framlögð heilsufarsgögn, beri ekki með sér að kærandi hafi sérþarfir í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins.
Aðstæður í Tékklandi
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Tékklandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
· 2018 Country Reports on Human Rights Practices – Czech Republic (United States Department of State, 13. mars 2019);
· Amnesty International Report 2017/18 – Czech Republic (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
· Annual Report 2018 – Refugee Facilities Administration of the Ministry of the Interior (af vefsíðu http://suz.cz/en, ódagsett);
· Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2018 (European Asylum Support Office, 24. júní 2019);
· Concluding observations on the sixth periodic report of Czechia (United Nations Committee against Torture, 6. júní 2018);
· Czech Republic: Health System Review. Health Systems in Transition (European Observatory on Health Systems and Policies, 2015);
· CJEU: Actions brought against Poland, Hungary and the Czech Republic for failing to fulfill relocation obligations (European Council on Refugees and Exiles, 30. mars 2018);
· ECRI Report on the Czech Republic (European Commission against Racism and Intolerance, 13. október 2015);
· EDAL Country Overview – Czech Republic (European Database of Asylum Law, 21. febrúar 2014);
· Facility for Detention of Foreigners Bělá-Jezová – Evaluation of Systematic Visit (Public Defender of Rights - Ombudsman, 9. september 2015);
· Freedom in the World 2019 – Czech Republic (Freedom House, 4. febrúar 2019);
· Immigration Detention in the Czech Republic (Global Detention Project, 19. desember 2018);
· Report of the Working Group on the Universal Periodic Review – Czechia (United Nations Human Rights Council, 9. ágúst 2017);
· Upplýsingar af vefsíðu hjálparsamtakanna Organization for Aid to Refugees (http://www.opu.cz/en/, sótt 24. október 2019) og
· Upplýsingar af vefsíðu tékkneska innanríkisráðuneytisins (www.mvcr.cz) og vefsíðu tékkneska umboðsmannsins (https://www.ochrance.cz/en/, sótt 20. október 2019).
Í framangreindum gögnum kemur fram að meðferð umsókna um alþjóðlega vernd er í höndum sérstakrar deildar innan innanríkisráðuneytis Tékklands (e. Department of Asylum and Migration Policy of the Czech Ministry of Interior). Samkvæmt tékkneskum lögum skal almennt afgreiða umsóknir innan sex mánaða frá því að umsókn er lögð fram. Umsækjendur um alþjóðlega vernd geta kært niðurstöðu ráðuneytisins til héraðsdómstóla. Ákvörðun héraðsdómstóls er svo hægt að áfrýja til æðsta stjórnsýsludómstóls landsins (e. Supreme Administrative Court).
Umsækjendur um alþjóðlega vernd í Tékklandi skulu mæta í móttökumiðstöð innan sólarhrings frá því að þeir óskuðu eftir alþjóðlegri vernd. Þar er umsóknin formlega skráð og er þeim skylt að veita atbeina sinn til að upplýsa auðkenni sitt, t.d. með því að afhenda skilríki sín og með töku fingrafara. Þar fara umsækjendur enn fremur í læknisskoðun. Innanríkisráðuneytið getur ákveðið að umsækjandi skuli vera vistaður í slíkri miðstöð í allt að 120 daga og er hægt að kæra slíka ákvörðun til dómstóla. Að öllu jöfnu fá umsækjendur þó úthlutað gistirými í miðstöð fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd (e. accommodation center). Umsækjendur fara í að minnsta kosti eitt viðtal vegna umsóknar þeirra um alþjóðlega vernd áður en ákvörðun er tekin í máli þeirra og njóta þeir endurgjaldslausrar túlkaþjónustu við málsmeðferðina. Umsækjendur eiga ekki rétt á endurgjaldslausri lögfræðiaðstoð í tengslum við umsókn sína en frjáls félagasamtök, t.d. Organization for Aid to Refugees (OPU), bjóða upp á slíka aðstoð eftir því sem við verður komið. Umsækjendur um alþjóðlega vernd í Tékklandi njóta heilbrigðistryggingar og eiga rétt á grunnheilbrigðisþjónustu.
Árið 2015 voru gerðar breytingar á tékknesku útlendingalöggjöfinni í því skyni að fullgilda móttökutilskipun Evrópusambandsins (EU Reception Conditions Directive, 2013/33/EU) og er þar nú mælt fyrir um nokkur almenn skilyrði fyrir því að heimilt sé að setja umsækjendur um alþjóðlega vernd í varðhald. Slíkt er m.a. heimilt í þeim tilvikum þegar það er talið nauðsynlegt til að staðfesta auðkenni viðkomandi einstaklings, vegna allsherjarreglu og almannaöryggis, eða ef hætta er talin á að einstaklingur muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar vegna umsóknar hans um alþjóðlega vernd. Tékknesku útlendingalögin kveða á um að ekki megi setja umsækjendur í lengra varðhald en sem nemur 120 dögum. Umsækjendur geta þá borið lögmæti varðhalds undir dómstóla. Framangreindar heimildir bera með sér að óhófleg beiting varðhalds gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd hafi verið gagnrýnd af alþjóðlegum stofnunum, m.a. hafi nefnd Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (e. United Nations Committee against Torture) hvatt tékknesk stjórnvöld til að hætta að beita þessu úrræði. Auk þess er varðhaldsföngum almennt gert að greiða fyrir varðhaldsvist sína, u.þ.b. átta til níu evrur á dag. Tékknesku félagasamtökin Organization for Aid to Refugees og umboðsmaður borgara í Tékklandi (e. Public Defender of Rights, Ombudsman) hafa bent á að með auknum fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd hafi aðstæður í varðhaldi versnað á síðustu árum. Að mati eftirlitsaðila hafa aðstæður í varðhaldi þó almennt talist viðunandi, en tékkneski umboðsmaðurinn hefur m.a. eftirlit með aðstæðum í varðhaldsmiðstöðvum. Þá kemur fram í skýrslu Global Detention Project að umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sæta varðhaldi eigi rétt á brýnustu nauðsynjum, þ. á m. grunnheilbrigðisþjónustu. Hins vegar geri tungumálaerfiðleikar sumum erfitt fyrir að fá viðeigandi þjónustu, einkum í Bělá-Jezová varðhaldsmiðstöðinni.
Framangreind gögn gefa til kynna að fordómar og andúð í garð flóttafólks og umsækjenda um alþjóðlega vernd hafi aukist á undanförnum árum í Tékklandi. Þá hafa stjórnmálamenn tjáð sig með niðrandi hætti um flóttafólk og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Tékknesk stjórnvöld hafa jafnframt gagnrýnt samstarf Evrópusambandsins um tilfærslu flóttamanna milli ríkja (e. relocation) sem miði að því að draga úr álagi á önnur ríki, s.s. Ítalíu og Grikkland, vegna aukins fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd síðustu ára. Hafa tékknesk stjórnvöld tekið við fáu flóttafólki í tengslum við það samstarf. Á undanförnum árum hafa tékknesk yfirvöld þó gripið til ýmissa aðgerða til að berjast gegn kynþáttahatri og fordómum, t.d. með því að veita útlendingum aðstoð við aðlögun að tékknesku samfélagi og aðgerðaráætlunum. Hatursorðræða er refsiverð samkvæmt tékkneskum lögum og við ákvörðun refsinga skv. hegningarlögum landsins er m.a. litið til þess hvort brot byggist á kynþáttahatri. Samkvæmt skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins um mannréttindamál í Tékklandi heyra löggæsluyfirvöld undir innanríkisráðuneyti landsins. Spilling er talin vera vandamál innan lögreglunnar, þó aðallega í tengslum við leka á upplýsingum og fjárkúgun. Þó búi stjórnvöld yfir fullnægjandi úrræðum til þess að rannsaka slík mál og refsa í samræmi við lög landsins.
Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstólinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstólinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.
Með vísan til umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd í Tékklandi er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði í Tékklandi, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Líkt og áður hefur komið fram bárust kærunefnd viðbótargögn í máli kæranda, þ.e. m.a. gögn sem sýna fram á að kærandi hafi gengið í hjúskap með íslenskum ríkisborgara þann 14. september sl. auk stuðningsbréfa frá eiginkonu kæranda, stjúpdóttur og tengdaforeldum hans, og launaseðla. Reisir kærandi kröfu sína um að mál hans skuli tekið til efnismeðferðar hér á landi jafnframt á því að hann hafi nú sérstök tengsl við landið vegna umrædds hjúskapar.
Við túlkun ákvæða 36. gr. laga um útlendinga tekur kærunefnd fram að hin almenna regla sem kemur fram í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er sú að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar. Ef skilyrði a- til c-liðar eru fyrir hendi er heimilt að víkja frá þeirri meginreglu og synja um efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd. Þó skal taka umsókn til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/2016 kemur fram að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar.
Í framkvæmd kærunefndar hefur verið lagt til grundvallar að umsókn geti verið tekin til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laganna vegna heildstæðs mats á þeim atriðum sem fallið geta undir sérstök tengsl og sérstakar ástæður í skilningi ákvæðisins. Hins vegar er einnig ljóst af framkvæmd kærunefndar að ekki sé nauðsynlegt að báðir þættir 2. mgr. 36. gr. séu til staðar til að umsókn verði tekin til efnismeðferðar á grundvelli ákvæðisins. Í því sambandi er áréttað að orðalag 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er skýrt um þetta atriði en þar segir m.a. að taka skuli mál til efnismeðferðar hafi umsækjandi slík sérstök tengsl við landið eða að sérstakar ástæður mæli með því.
Lög um útlendinga veita að öðru leyti ekki skýrar leiðbeiningar um hvernig hugtakið sérstök tengsl skv. 2. mgr. 36. gr. skuli túlkað í framkvæmd. Í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga kemur fram að ákvæðinu sé ætlað að taka m.a. til þeirra tilvika þegar umsækjendur eiga ættingja hér á landi en ekki í því ríki sem þeir yrðu aftur sendir til. Þetta geti einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuríki, svo sem vegna fyrri dvalar. Þá gera athugasemdirnar í frumvarpi og ákvæði 32. gr. b reglugerðar um útlendinga ráð fyrir því að fyrri dvöl umsækjanda hér á landi geti leitt til þess að um sérstök tengsl séu að ræða. Jafnframt sé ljóst að þau tengsl sem ákvæðið vísar til geta verið fjarlægari en þau nánu fjölskyldutengsl sem Dyflinnarreglugerðin mælir fyrir um. Meðal þess sem líta verði til við matið á því hvort umsækjandi hafi sérstök tengsl við landið sé hversu rík tengslin séu hér á landi.
Kærunefnd telur að af framangreindu sé ljóst að meta þurfi heildstætt einstaklingsbundnar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd m.t.t. fyrirliggjandi gagna við mat á því hvort skilyrðum ákvæðisins sé fullnægt. Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands þann 11. desember 2018 og sótti um alþjóðlega vernd þann 17. desember s.á. Þá verður ráðið af gögnum málsins að kærandi hafi kynnst íslenskum ríkisborgara í janúar 2019 og þau hafið sambúð í febrúar s.á. Samkvæmt hjúskaparvottorði, sem kærandi hefur lagt fram, gengu þau í hjúskap þann 14. september sl. Í lögskýringargögnum er m.a. vísað til þess að sérstök tengsl kunni að vera til staðar þegar útlendingar eigi ættingja á Íslandi eða þegar tengsl við landið eru ríkari en við viðtökuland, s.s. vegna fyrri dvalar. Að mati kærunefndar eru fjölskyldutengsl á grundvelli hjúskapar jafnframt þess eðlis að þau geti talist til sérstakra tengsla í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, en kærunefnd telur þó að ákvæðið verði almennt ekki túlkað sem svo að sérstök tengsl myndist við það eitt að til hjúskapar stofnist. Af gögnum málsins er ljóst að kærandi og núverandi eiginkona hans þekktu ekki hvort annað áður en hann kom hingað til lands. Þá liggur fyrir að kærandi á ekki ættingja hér á landi og gögn málsins bera með sér að hann hafi ekki dvalið áður hér á landi. Eins og málum er hér háttað er það mat kærunefndar að tengslum kæranda við landið verði ekki jafnað til sérstakra tengsla í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi hefur kærunefnd m.a. litið til þess að þegar kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi hafði hann engin tengsl við landið, samband kæranda og eiginkonu hans hófst eftir komu hans hingað til lands og stutt er síðan að þau gengu í hjúskap.
Af heildarmati á aðstæðum kæranda og fyrirliggjandi gögnum málsins er það því niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Krafa kæranda er einnig reist á því að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hans, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Af framangreindum skýrslum um aðstæður í Tékklandi verður ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd og flóttafólk þar í landi glími við ýmis vandamál, t.d. hafi hatursorðræða og fordómar gagnvart þessum hópum vaxið ásmegin á undanförnum árum. Það er þó mat kærunefndar að þau viðmið sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga eigi ekki við í málinu. Það er mat kærunefndar að framangreindar landaupplýsingar beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þótt framangreindar skýrslur um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Tékklandi beri með sér að varðhaldi sé beitt í talsvert ríkum mæli þá lítur kærunefnd til þess að Tékkland hefur fullgilt og tekið upp í landslög móttökutilskipun Evrópusambandsins nr. 2013/33/EU og tékknesk lög veita kæranda úrræði til þess að bera lögmæti varðhalds undir stjórnvöld og dómstóla, fari svo að hann verði færður í varðhald við komu til landsins. Þá bera framangreindar skýrslur enn fremur með sér að aðstæður í varðhaldi og í móttökumiðstöðvum séu almennt viðunandi. Kærandi kveðst enn fremur óttast fyrrum tengdafjölskyldu sína sem búi í Frakklandi. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér bera með sér að kærandi geti leitað ásjár þarlendra löggæsluyfirvalda eða annarra þar til bærra stjórnvalda óttist hann um öryggi sitt í Tékklandi.
Þá er það mat kærunefndar að gögn málsins bendi ekki til þess að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi eða að aðstæður hans að því leyti séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Tékklandi verður ráðið að þeir eigi rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu þar í landi.
Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Vegna tilvísunar í greinargerð kæranda til úrskurða kærunefndar í málum nr. 550/2017 og nr. 552/2017 frá 10. október 2017, og úrskurða nr. 583/2017 og nr. 586/2017 frá 24. október 2017 tekur kærunefnd fram að ekki sé hægt að jafna stöðu kæranda í þessu máli við stöðu kærenda í framangreindum úrskurðum enda sé ekki um sömu viðtökuríki að ræða auk þess sem aðstæður þeirra séu einnig ólíkar að öðru leyti.
Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 17. desember 2018.
Athugasemdir kæranda við hina kærðu ákvörðun
Svo sem fram hefur komið gerir kærandi nokkrar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun, m.a. við mat Útlendingastofnunar á trúverðugleika kæranda og við lagastoð og beitingu reglugerðar nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga, í málinu.
Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að þeirri niðurstöðu að synja honum um efnismeðferð með vísan til laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða málsins byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skortir ekki lagastoð.
Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun og endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Að mati kærunefndar eru því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda.
Frávísun
Kærandi kom hingað til lands þann 11. desember 2018. Hann sótti um alþjóðlega vernd þann 17. desember s.á. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.
Kærandi skal fluttur til Tékklands innan tilskilins frests nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Í máli þessu hafa tékknesk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Tékklands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Með vísan til 7. gr. stjórnsýslulaga tekur kærunefnd fram að í lögum um útlendinga er kveðið á um heimildir einstaklinga til að öðlast rétt til dvalar hér á landi vegna fjölskyldutengsla við útlendinga sem dveljast hér á landi á grundvelli tiltekinna dvalarleyfa. Umsóknum um slík dvalarleyfi skal beina til Útlendingastofnunar. Með þessum leiðbeiningum hefur kærunefnd þó ekki tekið afstöðu til þess hvort kærandi uppfylli skilyrði laga til að fá útgefið dvalarleyfi á þeim grundvelli.
Kæranda er leiðbeint um að með úrskurði kærunefndar nr. 350/2019, dags. 28. ágúst 2019, ákvað nefndin að breyta framkvæmd varðandi afmörkun 12 mánaða tímabilsins sem vísað er til í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Eins og fram kemur í úrskurðinum eru lok tímabilsins þegar fyrir liggur endanleg ákvörðun á stjórnsýslustigi vegna þess stjórnsýslumáls sem hófst með framlagningu umsóknar um alþjóðlega vernd. Þessi breytta stjórnsýsluframkvæmd leiðir til þess að þótt ekki komi til flutnings kæranda úr landi innan 12 mánaða frá upphafi málsins hefur það ekki þýðingu fyrir þann frest sem 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekur til.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Áslaug Magnúsdóttir
Árni Helgason Bjarnveig Eiríksdóttir