582/2015. Úrskurður frá 15. maí 2015
Úrskurður
Hinn 15. maí 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 582/2015 í máli ÚNU 14020006.
Kæra og málsatvik
Með bréfi dags. 12. febrúar 2014 kærði A, f.h. Brit Insurance Limited, Liberty Mutual Insurance Europe Ltd., QBE International Insurance Ltd. og fleiri erlendra vátryggjenda, afgreiðslu Seðlabanka Íslands á beiðni kærenda um gögn.
Upphafleg gagnabeiðni kærenda, dags. 3. september 2013, var í 23 tölusettum liðum. Seðlabanki Íslands tók ákvörðun um að synja kærendum um aðgang að gögnum undir öllum liðunum með bréfi dags. 14. janúar 2014, að frátöldum liðum 2, 7, 8, 14 og 19. Um þá liði segir í ákvörðun Seðlabankans að gögn undir þeim hafi ekki fundist hjá bankanum. Synjun bankans byggði að öðru leyti á því að gögnin féllu undir þagnarskylduákvæði í lögum um Seðlabanka Íslands. Jafnframt bæri að líta til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í kæru kemur fram að gagnabeiðni kærenda hefði byggt á því að Landsbankinn hefði höfðað nokkur dómsmál á hendur þeim, þar sem bankinn teldi sig eiga kröfu á grundvelli svokallaðrar stjórnendatryggingar. Vátryggingartímabili tryggingarinnar hafi verið ætlað að vera frá 1. febrúar 2008 til 1. febrúar 2009. Landsbankinn hafi krafist greiðslu úr tryggingunni á þeim grundvelli að hún ætti að bæta tjón sem hann hafi orðið fyrir vegna meintrar saknæmrar háttsemi fyrrverandi stjórnenda og starfsmanna hans. Kærendur hafi hins vegar alfarið hafnað gildi tryggingarinnar og allri ábyrgð á grundvelli hennar þar sem þeir hafi ekki verið upplýstir um misferli og margvísleg brot sem framin hefðu verið af hálfu Landsbankans og starfsmanna hans fyrir töku tryggingarinnar. Þar að auki hafi þeim verið veittar rangar upplýsingar um fjölda atriða í umsóknareyðublaði fyrir trygginguna. Kærendur segjast vinna að öflun gagna um framangreind atriði og hyggjast leggja þau fram í dómsmálunum sem áður var getið.
Til stuðnings gagnabeiðni kærenda er vísað til 5. og 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Kærendur mótmæla því að ákvæði 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands takmarki rétt þeirra til aðgangs að umbeðnum gögnum. Ákvæðið sé almennt þagnarskylduákvæði og víki því fyrir skyldu til afhendingar gagna samkvæmt upplýsingalögum. Þessu til rökstuðnings vísa kærendur til þess að í greinargerð með upplýsingalögum segi að einkenni almennra þagnarskylduákvæða sé að ekki séu sérgreindar þær upplýsingar sem þagnarskyldan gildi um heldur aðeins „atriði“, „upplýsingar“ eða „það“ sem starfsmaður fái vitneskju um í starfi og leynt skuli fara. Kærendur telja ákvæði 35. gr. laga nr. 36/2001 falla að þessari lýsingu.
Jafnvel þótt ákvæðið yrði talið sérstakt þagnarskylduákvæði telja kærendur að líta beri til þess að beiðni þeirra varði Landsbankann sjálfan, sem sé í slitameðferð. Bankinn hafi því ekki hagsmuni af því að fyrri viðskipti hans fari leynt, með vísan til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 758/2009. Þar hafi Hæstiréttur tekið fram um ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki að því sé ætlað að vernda persónulega og viðskiptalega hagsmuni þeirra sem eiga viðskipti við fjármálafyrirtæki. Ákvæðið sé sambærilegt við 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001. Þá benda kærendur á dóma Hæstaréttar í málum nr. 191/2013, 356/2013, 359/2013, 412/2013 og 413/2013 þar sem rétturinn slái því föstu að hinum þvinguðu slitum sem Landsbankinn sé í megi jafna til gjaldþrotaskipta.
Kærendur byggja á því að rannsóknarnefnd Alþingis og fjölmiðlar hafi þegar fjallað um þau mál sem óskað var upplýsinga og gagna um. Ef þagnarskylda hafi hvílt á umbeðnum gögnum geri hún það því augljóslega ekki lengur. Í þessu samhengi vísa kærendur til dóms Hæstaréttar frá 30. janúar 2014 í máli nr. 809/2013. Í forsendum réttarins komi fram að bú tiltekins fyrirtækis hafi verið tekið til gjaldþrotaskipta, skuldaskil Landsbanka stæðu yfir og því væru ekki sömu hagsmunir og annars hefðu verið tengdir þeim trúnaðarupplýsingum sem deilt var um. Kærendur telja sömu sjónarmið eiga við um beiðni þeirra um aðgang að gögnum hjá Seðlabanka Íslands þar sem þau hafi þegar verið gerð opinber. Seðlabanki Íslands beri sönnunarbyrðina fyrir því að gögnin séu ekki þegar opinber.
Í kæru er fundið að því að Seðlabanki Íslands hafi svarað beiðni kærenda í heilu lagi en ekki hverjum lið fyrir sig. Ekki sé rakið hvernig öll umbeðin gögn falli undir þagnarskyldu 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001. Með vísan til almennra reglna stjórnsýsluréttarins telja kærendur að Seðlabanka hafi verið skylt að fjalla um hvern lið beiðninnar fyrir sig. Loks byggja kærendur á því að undantekningar frá upplýsingarétti almennings, sem fram koma í 6.-10. gr. upplýsingalaga, eigi ekki við í málinu. Þær beri að túlka þröngt með hliðsjón af meginreglu laganna um aukinn aðgang að gögnum, sbr. 1. gr. þeirra. Sönnunarbyrðin um að undantekningarákvæðin eigi við hvíli á stjórnvöldum, í þessu tilviki Seðlabanka Íslands og vafi skuli skýrður kærendum í hag.
Með hliðsjón af öllu framangreindu krefjast kærendur þess aðallega að úrskurðarnefnd um upplýsingamál felli ákvörðun Seðlabanka Íslands úr gildi og heimili aðgang kærenda að umbeðnum gögnum án útstrikana. Til vara krefjast kærendur þess að ákvörðun Seðlabanka Íslands verði felld úr gildi og úrskurðarnefndin heimili aðgang að umbeðnum gögnum að svo stórum hluta þeirra sem hún telur rétt á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Seðlabanka Íslands þann 17. febrúar 2014 og honum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Umsögnin barst þann 20. mars 2014. Þar kemur í upphafi fram að rík þagnarskylda hvíli á starfsmönnum Seðlabankans um allt það sem varði hagsmuni viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og önnur atriði er starfsmennirnir fái vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara. Þagnarskyldan gildi nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu, eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt.
Seðlabankinn byggir á því að Landsbanki Íslands teljist tvímælalaust til viðskiptamanna bankans, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-305/2009 frá 25. júní 2009. Málefni slíkra lögaðila falli undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001. Seðlabankinn vísar til þess að úrskurðarnefndin hafi talið það fela í sér reglu um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna, sbr. úrskurði nr. A-324/2009 og A-423/2012.
Þar sem kærendur fjalli ítrekað um hagsmuni Landsbanka Íslands af því að leynd sé haldið yfir umbeðnum gögnum bendir Seðlabankinn á að hinu sérstaka þagnarskylduákvæði sé ætlað að ná bæði yfir viðskiptamenn bankans og málefni bankans sjálfs. Þá hafnar Seðlabanki Íslands þeirri fullyrðingu kærenda að dómur Hæstaréttar í máli nr. 758/2009 gefi vísbendingu um hvernig leysa skuli úr málinu. Ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2001 sé ekki sambærilegt ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001, þar sem bankaleynd samkvæmt fyrrnefnda ákvæðinu taki aðeins til upplýsinga er varða viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækis.
Þá byggir Seðlabanki Íslands sem fyrr á 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt ákvæðinu sé óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Skýra beri ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 til samræmis við ákvæðið.
Seðlabankinn tekur fram að hver og einn þeirra 23 liða sem fram koma í gagnabeiðni kærenda hafi verið skoðaður sérstaklega. Gögn undir liðum 1, 3, 4, 5, 9, 16, 17 og 18 séu að stærstum hluta fremur minnispunktar af fundum en eiginlegar fundargerðir. Þar af leiðandi taki réttur almennings ekki til þeirra, sbr. 5. tl. 6. gr. laga nr. 140/2012, sbr. einnig 1. mgr. 8. gr. sömu laga. Fundargerð vegna fundar dags. 14. febrúar 2008, undir lið 9, hafi þó ekki fundist í skrám bankans. Ekki sé hægt að verða við beiðni kærenda um gögn samkvæmt liðum 2, 7, 8, 14 og 19 þar sem gögnin séu annað tveggja ekki til í skrám bankans eða gagnabeiðni kærenda svo óskýr að ekki sé hægt að átta sig á því hverju sé óskað eftir.
Seðlabankinn segir að vegna mistaka hafi láðst að taka fram í hinni kærðu ákvörðun að gögn undir lið nr. 6 í gagnabeiðni kærenda séu ekki til í skrám bankans. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis segi enda að fulltrúar bankans hafi ekki verið á umræddum fundi. Seðlabankinn bendir einnig á að liðir 10 og 11 taki til eins og sama gagnsins. Gögn undir lið 13 séu vinnugögn sbr. 5. tl. 6. gr., sbr. 1. mgr. 8.gr., upplýsingalaga. Loks telur Seðlabankinn liði 20 og 21 í gagnabeiðni kærenda mjög óskýra og illa afmarkaða, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 140/2012. Enn fremur sé ljóst að þeir skarist við aðra liði í beiðninni. Niðurstaða Seðlabankans sé sú að öll þau gögn sem beiðnin lúti að séu háð þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001.
Þá færir Seðlabankinn fram röksemdir er lúta að því að umbeðin gögn séu ekki þegar opinber, líkt og kærendur halda fram. Þau hafi verið afhent rannsóknarnefnd Alþingis á grundvelli lagaskyldu og um þau fjallað í skýrslu nefndarinnar. Loks bendir bankinn á að brot gegn 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 geti varðað refsingu með sektum eða fangelsi. Þar sem mat bankans hafi verið á þá leið að umbeðin gögn falli undir þagnarskylduákvæðið geti hann ekki annað en synjað kærendum um aðgang að þeim.
Umsögn Seðlabankans var kynnt kærendum þann 21. mars 2014 og þeim veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kæru sinnar. Þær bárust þann 10. apríl 2014. Þar kemur meðal annars fram að kærendur telji að ákvæði 35. gr. laga nr. 36/2001 varði aðeins „hagi viðskiptamanna“ Seðlabanka Íslands og skýra beri orðalagið þröngt með vísan til dóms Hæstaréttar í máli nr. 758/2009. Þagnarskylda hvíli því aðeins á Seðlabanka Íslands að því er varðar hagi viðskiptamanna en ekki um hvaðeina sem varði þá.
Kærendur mótmæla fullyrðingum Seðlabankans sem lúta að því að fundargerðir séu að stærstum hluta minnispunktar af fundum. Skýrt komi fram í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis að um fundargerðir sé að ræða. Þar að auki geti stjórnvöld ekki skotið sér undir upplýsingaskyldu með því að færa fundargerðir í punktaformi fremur en samfelldri frásögn. Þá mótmæla kærendur einnig þeirri málsástæðu Seðlabankans að liðir 20 og 21 í gagnabeiðni þeirra séu óskýrir og illa afmarkaðir. Liðirnir kunni að varða mikið magn af gögnum en í upplýsingalögum sé ekki að finna neina takmörkun á magni þeirra gagna sem óskað er eftir. Kærendur mótmæla því að liðirnir séu ekki í samræmi við ákvæði 5. og 15. gr. upplýsingalaga.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar synjun Seðlabanka Íslands á beiðni kærenda um aðgang að gögnum í 23 töluliðum. Fram hefur komið af hálfu Seðlabankans að gögn undir liðum 2, 6, 7, 8, 14 og 19 séu ekki til í fórum bankans, auk fundargerðar af fundi bankans með bankastjórum Landsbanka þann 14. febrúar 2008 undir lið 9. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki ástæðu til að draga þá staðhæfingu í efa. Því liggur ekki fyrir synjun stjórnvaldsins á afhendingu gagna undir þessum liðum í skilningi 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 15. gr. laganna, sjá nánar úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 572/2015. Verður því ekki hjá því komist að vísa þessum hluta kærunnar frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
2.
Seðlabankinn taldi sér ekki fært að afgreiða liði nr. 20 og 21 í gagnabeiðni kærenda, þar sem þeir væru óskýrir og illa afmarkaðir sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af umsögn Seðlabankans má ráða að gögn undir liðunum tveimur hafi ekki verið tekin saman og kannað hvort á þau falli þagnarskylda samkvæmt ákvæðum laga nr. 36/2001, upplýsingalögum nr. 140/2012 eða öðrum reglum. Af sömu ástæðum hefur Seðlabankinn ekki afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af umbeðnum gögnum í trúnaði og nefndin hefur því ekki átt kost á að leggja mat á hvort kærendur eigi rétt á aðgangi að þeim. Liðirnir voru orðaðir með eftirfarandi hætti í gagnabeiðni kærenda:
20. Öll skrifleg samskipti, á hvaða formi sem er (þ.m.t. tölvupóstar, bréf, minnisblöð, skýrslur o.fl.), milli Landsbanka og Seðlabanka á tímabilinu janúar 2007 til mars 2008 og fundargerðir funda Landsbanka og Seðlabanka á sama tímabili.
21. Afrit af öllum skýrslum, minnisblöðum o.fl. hjá Seðlabanka er varða Landsbanka.
Báðir liðirnir taka til nánar tiltekinna gagna sem varða einn tiltekinn aðila, Landsbanka Íslands hf., og á ákveðnu tímabili hvað fyrri liðinn varðar. Enda þótt orðalag beggja liðanna sé bæði almennt og víðtækt verður að leggja til grundvallar að þeir séu nægjanlega afmarkaðir til að Seðlabanka Íslands hafi verið fært að afgreiða þá efnislega, að minnsta kosti að hluta, í skilningi 1. og 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Seðlabankinn hefur heldur ekki afhent kærendum lista yfir mál sem ætla megi að beiðnin geti beinst að, sbr. 3. mgr. 15. gr. laganna. Bankinn hefur ekki borið fyrir sig að meðferð beiðninnar tæki of mikinn tíma eða krefjist of mikillar vinnu til að fært teljist að verða við henni, sbr. 1. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að beiðni kærenda um gögn samkvæmt liðum nr. 20 og 21 hafi ekki hlotið þá umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi sem kæruheimild 20. gr. upplýsingalaga og almennar reglur stjórnsýsluréttar gera ráð fyrir. Verður því að vísa beiðni kærenda að þessu leyti til nýrrar og lögmætrar efnislegrar afgreiðslu Seðlabanka Íslands.
3.
Eftir stendur að skera úr um rétt kærenda til aðgangs að gögnum undir liðum 1, 3-5, 10-13, 15-18, 22, 23 og 9 að hluta. Þeir eru orðaðir með eftirfarandi hætti í upphaflegri gagnabeiðni þeirra:
1. Allar fundargerðir og minnisblöð frá öllum fundum (i) Landsbanka og Seðlabanka og (ii) Landsbanka og Seðlabanka og/eða Seðlabanka Evrópu á tímabilinu frá og með janúar 2007 til 7. október 2008, og öll bréf, tölvupósta, minnisblöð og önnur samskipti (i) milli Landsbanka og Seðlabanka og (ii) milli Landsbanka og Seðlabanka og/eða Seðlabanka Evrópu á sama tímabili. Sérstaklega er óskað eftir fundargerðum og minnisblöðum frá fundi sem fyrirsvarsmenn Landsbanka munu hafa átt með fulltrúum Seðlabanka og/eða Seðlabanka Evrópu og/eða Seðlabanka Lúxemborgar í lok apríl 2008.
3. Fundargerð frá fundum Landsbanka og/eða forsvarsmönnum íslensku bankanna með Davíð Oddssyni, þáverandi seðlabankastjóra, dags. 25. apríl 2008. Á þeim fundi Davíðs með forsvarsmönnum allra bankanna mun hann hafa sagt að hluti bréfanna sem lögð hefðu verið að veði væru „abnormal, artificial“, sbr. kafla 7.6.2 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
4. Fundargerð frá fundum Seðlabanka (Davíðs Oddssonar, þáverandi seðlabankastjóra) m.a. með Yves Merch, seðlabankastjóra Seðlabanka Lúxemborgar, dags. 4. júlí 2008. Á þeim fundi mun Yves hafa látið í ljós að staðan væri sú að enginn banki vildi hafa íslensku bankana sem mótaðila í samningum, sbr. kafla 7.6.2.2 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
5. Fundargerð frá fundi bankastjórnar og Fjármálaeftirlitsins með stjórnendum bankanna, dags. 25. apríl 2008, sbr. kafla 7.6.2 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
9. Fundargerð frá fundi Seðlabanka með bankastjórum Landsbanka, dags. 12. janúar, 8. febrúar, 14. og 31. júlí 2008.
10. Fundargerð frá fundi Mervyn King, Seðlabanka og Landsbanka í mars 2008.
11. Fundargerð frá fundi Davíðs Oddssonar, Ingimundar Friðrikssonar með Mervyn King, 3. mars 2008, sbr. bls. 4 í viðauka 11 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
12. Mat/skýrsla Moody‘s sem rætt var um á fundi Seðlabanka með bankastjórum Landsbanka þann 8. febrúar 2008, og sem meðal annars er fjallað um í Landsdómsmáli nr. 3/2011, Alþingi gegn Geir H. Haarde.
13. Öll gögn í tengslum við áformaða sameiningu Landsbanka og Glitnis banka hf., m.a. hvers konar greiningu á kostum sameiningar og þær upplýsingar sem stjórn og aðrir starfsmenn Landsbanka lögðu fram, sem rætt er m.a. um í Landsdómsmáli nr. 3/2011, Alþingi gegn Geir H. Haarde.
15. Minnisblað Seðlabanka sem var sent erlendum seðlabankastjórum með bréfi, dags. 15. apríl 2008, sbr. kafla 7.6.2 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Í því minnisblaði benti Seðlabanki sérstaklega á að merki væru um að skuldatryggingarálög bankanna gæfu ekki rétta mynd af fjármögnunarkostnaði bankanna.
18. Fundargerð af fundi bankastjórnar Seðlabankans með bankastjórum Landsbanka, dags. 8. febrúar 2008.
22. Yfirlit yfir öll lán, þ.m.t. veðlán, endurhverf lán, útistandandi lán o.fl., sem Seðlabanki veitti stefnanda eða voru útistandandi af hálfu stefnanda gagnvart Seðlabanka á tímabilinu nóvember 2006 til 7. október 2008, sbr. meðal annars kafla 7.6.1 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
23. Yfirlit yfir fjárhagslega stöðu Landsbanka í bókum, gögnum, minnisblöðum og samskiptum við eða innan Seðlabanka á tímabilinu eða fyrir tímabilið nóvember 2006 til 7. október 2008.
Seðlabankinn hefur fyrst og fremst vísað til þess að umbeðin gögn falli undir 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001, en jafnframt að á þau falli þagnarskylda samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá telur bankinn gögn samkvæmt liðum nr. 1, 3, 4, 5, 16, 17, 18 og 9 að hluta fela í sér minnispunkta fremur en fundargerðir. Því sé um vinnugögn að ræða í skilningi 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 8. gr. laganna. Í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 segir:
„Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur þau atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.“
Í dómi Hæstaréttar Íslands 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 var komist að þeirri niðurstöðu að í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskyldan sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til alls sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Það athugast að ákvæðið hefur ekki að geyma áskilnað þess efnis að viðskiptamaðurinn sem um ræðir sé gjaldfær, enda þótt slík sjónarmið geti skipt máli við mat á því hvort umbeðin gögn falli undir þagnarskylduna sem það mælir fyrir um.
Af framangreindu leiðir að ekki er unnt að fallast á með kærendum að ákvæðið taki einungis til hagsmuna viðskiptamanna Seðlabanka Íslands, heldur verður að líta svo á að gögn og upplýsingar um málefni bankans sjálfs geti einnig fallið undir ákvæðið. Með þessu er þó ekki sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir þagnarskylduna. Orðalagið „málefni bankans sjálfs“ verður ekki túlkað svo rúmt að þar falli undir hvers kyns upplýsingar um það lagaumhverfi eða reglur sem Seðlabanki Íslands starfi eftir. Undir orðalagið kunna að falla upplýsingar um fjárhagsleg málefni eða fjárhagslegar ráðstafanir bankans, um beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans eða undirbúning þeirra og eftir atvikum aðrar upplýsingar sem telja má eðlilegt að leynt fari. Vísast um þetta í dæmaskyni til úrskurða nefndarinnar nr. A-406/2012 og 558/2014.
Loks verður að gæta að því, ef þagnarskylda ákvæðisins nær ekki til ákveðinna tilvika, hvort aðrar undantekningar frá upplýsingarétti eigi við sbr. t.d. 6.-10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
4.
Líkt og áður greinir afhenti Seðlabankinn úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af umbeðnum gögnum með bréfi dags. 19. mars 2014, ef frá eru talin gögn samkvæmt liðum 2, 6, 7, 8, 14, 19, 20, 21 og 9 að hluta. Úrskurðarnefndin hefur farið yfir gögnin, sem voru afhent útprentuð í tveimur heftum. Meðal gagna undir lið 1 eru fundargerðir bankastjórnar Seðlabanka Íslands með fulltrúum Landsbankans á tímabilinu 11. maí 2007 til og með 5. október 2008. Fundargerðirnar innihalda yfirlit um það sem fram fór á fundunum í stikkorðastíl, en þar var fyrst og fremst fjallað um stöðu bankanna tveggja og hugsanlegar aðgerðir í aðdraganda íslenska efnahagshrunsins haustið 2008. Einnig er um að ræða bréfaskipti bankastjórnarinnar við Landsbankann um samnorræna stöðugleikaæfingu sem fram fór á tímabilinu 20.-25. september 2007 og um lausafjárskýrslur og gjaldeyrisjöfnuð Landsbankans. Þá falla einnig undir lið 1 almennir skilmálar um viðskipti fjármálafyrirtækja við Seðlabanka Íslands, yfirlýsing um veðsetningu Landsbankans á tilteknum reikningi dags. 25. mars 2008 og samningar um heimildir og uppgjörstryggingar Landsbankans í stórgreiðslukerfi og jöfnunarkerfi fjölgreiðslumiðlunar Seðlabankans.
Undir lið 3 afhenti Seðlabankinn afrit af fundargerð frá fundi bankastjórnar, Fjármálaeftirlitsins og stjórnenda bankanna dags. 25. apríl 2008. Sama fundargerð fylgdi undir lið 5. Undir lið 4 var að finna fundargerð af fundi Seðlabankans með fjármálaeftirliti Lúxemborgar þann 4. júlí 2008. Liður 9 innihélt sem fyrr segir fundargerðir af fundum bankastjórnar Seðlabankans og Landsbankans dagana 12. janúar 2008, 8. og 14. febrúar 2008 og 14. og 31. júlí 2008, en fundargerð fundarins 14. febrúar 2008 var að sögn ekki fyrirliggjandi hjá Seðlabankanum. Fundargerðirnar sem eftir standa er einnig að finna á meðal þeirra gagna sem Seðlabankinn afhenti úrskurðarnefndinni undir lið 1.
Seðlabankinn afmarkaði beiðni kærenda undir liðum 10 og 11 við tvö gögn, annars vegar minnisblað um fund sem bankastjórn Seðlabankans átti með aðalbankastjóra Bank of England, Mervyn King, en hins vegar bréf seðlabankastjóra til King. Bæði gögnin eru dags. 5. mars 2008 og lýsa því sem fram fór á fundinum í megindráttum. Undir lið 12 afhenti Seðlabankinn skýrslu eða samantekt matsfyrirtækisins Moody‘s sem ber heitið „Iceland‘s AAA Ratings at a Crossroads“. Skjalið er 7 tölusettar blaðsíður að lengd og á ensku.
Skjal undir lið 13 er einblöðungur, ódags., og ber yfirskriftina „Útfærsla á hugmynd Glitnis um samruna Landsbanka og Glitnis“. Undir lið 15 er að finna eitt skjal, titlað „Background Memorandum“, sem ber með sér að hafa verið sent bankastjórum seðlabanka Bandaríkjanna, Englands, Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar auk bankastjóra Seðlabanka Evrópu. Skjalið er 12 tölusettar blaðsíður að lengd, á ensku, og inniheldur umfjöllun um íslensk efnahagsmál, fjármálakerfið og skiptisamninga á milli seðlabanka. Fundargerðir sem Seðlabankinn afhenti úrskurðarnefndinni undir liðum 16, 17 og 18 er jafnframt að finna undir lið 1.
Undir lið 22 afhenti Seðlabanki Íslands fjölmörg yfirlit um stöðu daglána og veðlána Landsbankans hjá Seðlabanka Íslands á tilteknum dagsetningum tímabilið 1. janúar 2006 til 31. desember 2008. Loks afhenti Seðlabankinn Excelskjal undir lið 23 sem ber heitið „Gjaldeyrisjöfnuður bindiskyldra fjármálafyrirtækja, viðskiptabankar, Landsbanki Íslands“. Skjalið inniheldur upplýsingar um bæði nústöðu og framvirka stöðu eigna og skulda í tilteknum gjaldmiðlum, sem reiknuð er upp í jöfnuð gjaldeyriseigna og gjaldeyrisskulda á tilteknum dagsetningum frá nóvember 2006 til september 2008.
5.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál lætur nærri að öll framangreind gögn í liðum 1, 3-5, 10, 11, 13, 15-18, 22, 23 og 9 séu háð þeirri sérstöku þagnarskyldu sem 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 kveður á um, enda hafa þau að geyma umfangsmiklar upplýsingar um fjárhagsleg málefni bankans og viðskiptamanns hans Landsbanka Íslands hf., fjárhagslegar ráðstafanir Seðlabankans, beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans og undirbúning þeirra og margvíslegar aðrar upplýsingar sem telja má eðlilegt að leynt fari með hliðsjón af hagsmunum Seðlabankans sjálfs. Að fenginni þessari niðurstöðu er ekki ástæða til að fjalla um þær málsástæður Seðlabankann er lúta að því að gögnin teljist að hluta vinnugögn í skilningi 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Með vísan til þess hversu víða í gögnunum þær upplýsingar koma fram sem undanþegnar eru upplýsingarétti hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki forsendu til þess að kveða á um skyldu Seðlabanka Íslands til þess að veita kærendum aðgang að hluta þeirra, að undanskildum almennum skilmálum um viðskipti fjármálafyrirtækja við Seðlabanka Íslands, sem var að finna undir lið 1 í gagnabeiðni kærenda. Í inngangi skilmálanna kemur fram að þeir byggi á lögum nr. 36/2001, reglum um viðskipti fjármálafyrirtækja við Seðlabanka Íslands, reglum um viðskiptareikninga við Seðlabanka Íslands og lögum um fjárhagslegar tryggingarráðstafanir nr. 46/2005. Skilmálunum sé ætlað að lýsa því réttarsambandi sem ríkir milli Seðlabanka Íslands og fjármálafyrirtækja vegna viðskipta þeirra, hvernig samningur kemst á og hvernig boðskipti fara fram, kröfur Seðlabankans til fjárhagslegra tryggingarráðstafana og vörslur þeirra, vanefndir, úrræði vegna vanefnda, við hvaða aðstæður Seðlabankanum er heimilt að neita fjármálafyrirtæki um viðskipti og um upplýsingaskyldu fjármálafyrirtækisins gagnvart Seðlabankanum. Enda þótt skilmálarnir séu undirritaðir af hálfu Landsbanka Íslands hf. má ráða af efni þeirra að um almenna, staðlaða skilmála sé að ræða. Skjalið hefur því að geyma greinargóða lýsingu á vinnureglum Seðlabanka Íslands á þessu sviði, í það minnsta á þeim tímapunkti sem það var undirritað af fulltrúum bankanna tveggja. Með hliðsjón af því hve almenn umfjöllunin er verður ekki fallist á að upplýsingarnar sem skjalið hefur að geyma eigi að fara leynt skv. 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 með hliðsjón af hagsmunum Seðlabankans eða viðskiptamanns hans, Landsbankans. Ber því að veita kærendum aðgang að skjalinu á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 4. tl. 3. mgr. 8. gr. laganna.
6.
Loks hafa kærendur haldið því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem er háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014. Sama gildir um hugsanlega umfjöllun fjölmiðla um þau mál sem gagnabeiðni kærenda varðar.
Á hinn bóginn varð úrskurðarnefndin þess áskynja að gagn undir lið 12 í gagnabeiðni kærenda, skýrsla eða samantekt matsfyrirtækisins Moody‘s, er aðgengilegt á heimasíðu Seðlabankans án útstrikana. Þegar af þessari ástæðu er ekki hægt að fallast á að sanngjarnt sé og eðlilegt að það fari leynt í skilningi 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 eða annarra réttarreglna. Ber því að heimila kærendum aðgang að skjalinu.
Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ákvörðun Seðlabankans um að synja beiðni kærenda um aðgang að umbeðnum gögnum ýmist staðfest, felld úr gildi eða kæru kærenda vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál eins og nánar greinir í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Seðlabanka Íslands ber að veita kærendum, Brit Insurance Limited, Liberty Mutual Insurance Europe Ltd., QBE International Insurance Ltd. og fleiri erlendum vátryggjendum, aðgang að skjölunum: „Viðskipti fjármálafyrirtækja við Seðlabanka Íslands – Almennir skilmálar“, dags. 25. maí 2008 og „Iceland‘s AAA Ratings at a Crossroads“, dags. í janúar 2008.
Staðfest er ákvörðun Seðlabanka Íslands um að synja kærendum um aðgang að gögnum undir liðum nr. 1, 3, 4, 5, 9 að frátaldri fundargerð fundar dags. 14. febrúar 2008, 10, 11, 13, 15, 16, 17, 18, 22 og 23 í gagnabeiðni kærenda.
Ákvörðun Seðlabanka Íslands um að synja kærendum um aðgang að gögnum undir liðum nr. 20 og 21 í gagnabeiðninni er felld úr gildi og lagt fyrir bankann að taka málið til nýrrar meðferðar.
Að öðru leyti er kærunni vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson