584/2015. Úrskurður frá 15. maí 2015

Úrskurður 

Hinn 15. maí 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 584/2015 í máli ÚNU 14080005.

Kæra

Hinn 21. ágúst 2014 barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæra, dagsett sama dag, frá A yfir synjun Reykjavíkurborgar á beiðni hans um aðgang að leyfissamningum varðandi tiltekinn hugbúnað og reikningum tengdum þeim. Í kærunni segir m.a.:  

„Þann 14. apríl 2014 óskaði ég eftir að fá afhenta frá Reykjavíkurborg leyfissamninga varðandi hugbúnað frá nokkrum framleiðendum og reikninga tengdum þeim á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga frá 2012. Þann 25. júlí 2014 fékk ég svar þar sem orðið var við beiðninni að hluta. Var mér tilkynnt að hluti gagnana yrði afmáður til að vernda mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annara lögaðila með vísan í 9. gr. upplýsingalaga. Ekki fylgdi með hvort það var gert að ósk eins eða fleiri seljenda hugbúnaðarins. Þær upplýsingar sem voru afmáðar eru sundurliðun reikninga (magntölur, einingarverð og upphæð) og upphæð virðisaukaskatts. […] Ég óska eftir því að fá afmáðu upplýsingarnar afhentar byggt á þeim rökum að magntölur og upphæð virðisaukaskatts falla líklegast ekki undir undantekningarákvæði 1. mgr. 9. gr upplýsingalaga.“ 

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 25. ágúst 2014, gaf úrskurðarnefndin Reykjavíkurborg kost á að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Frestur til þess var veittur til 15. september. Jafnframt var óskað afhendingar á afritum af umræddum gögnum. Svarbréf Reykjavíkurborgar barst, dags. 15. september. Í því segir m.a.:  

„Með tölvubréfi, dags. 14. apríl óskaði kærandi eftir því við Reykjavíkurborg að fá afhenta samninga varðandi kaup á hugbúnaði frá þremur tilteknum framleiðendum auk reikninga sem gefnir hafa verið út á grundvelli þeirra. […] Þegar öll gögn höfðu verið tekin saman var viðkomandi aðilum, umboðsaðilum, viðkomandi framleiðanda og útgefanda umbeðinna reikninga, send tilkynning um að til stæði að afhenda umbeðin gögn.[…]  Svör bárust frá öllum þremur aðilum og óskuðu tveir þeirra eftir því að afhendingu á umbeðnum gögnum yrði alfarið hafnað á þeim forsendum að í gögnunum komi fram upplýsingar um verð á hugbúnaðarleyfum, tegund þeirra, gildistíma samninga og aðrar upplýsingar sem gætu skaðað samkeppnisstöðu viðkomandi, ef þær yrðu gerðar opinberar. 

Þegar athugasemdir höfðu borist lagði Reykjavíkurborg sjálfstætt mat á það hvort umbeðin gögn ættu undir ákvæði 9. gr. upplýsingalaga í heild eða að hluta. Niðurstaða þess mats var að upplýsingar í gögnunum væru ekki þess eðlis að girt yrði fyrir um afhendingu þeirra í heild sinni. Hins vegar væru upplýsingar um einingarverð og magntölur þess eðlis að þær vörðuðu mikilvæga viðskiptahagsmuni sem sanngjarnt væri að færu leynt.[…]. Tekið skal fram að heildarfjárhæð hvers og eins samnings og reiknings var ekki afmáð.[…]. Í gögnunum koma fram einingarverð og magntölur sem endurspegla þau afsláttarkjör sem Reykjavíkurborg nýtur hjá viðkomandi fyrirtækjum við kaup á hugbúnaði og hugbúnaðarleyfum. Að mati Reykjavíkurborgar eru upplýsingarnar það viðkvæmar að þær gætu raskað samkeppnishæfni fyrirtækjanna með ósanngjörnum hætti, ef þær yrðu afhentar...“ 

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál gaf kæranda kost á að tjá sig um svar Reykjavíkurborgar og í bréfi hans, dags. 19. september 2014, segir m.a.: 

„Þetta mál snýst um tvær tegundir leyfissamninga. Annars vegar hýsingar- og rekstrarþjónustu sem leiga Reykjavíkurborgar á launa- og mannauðskerfi frá Advania fellur undir og hinsvegar notenda- og kerfishugbúnað sem allir hinir leyfissamningarnir í þessu máli falla undir. Ég bendi á þennan mun þar sem markaðsaðstæður eru mismunandi í flokkunum og ég mundi vilja tekið mið af því í úrskurði nefndarinnar. 

Sá markaður sem launa- og mannauðskerfið keppir á er frekar virkur með nokkrar mismunandi vörur í samkeppni og ætla má að samkeppnisstaða Advania gæti versnað ef boðin einingarverð kæmu í ljós. En á móti má ætla að Reykjavíkurborg sem opinber stofnun hafi þurft að halda útboð við kaup á þessari vöru og þar að leiðandi munu samkeppnisaðilar Advania getað séð, notandi gögn úr útboðinu og heildarverð á reikningum frá Reykjavíkurborg, magn og einingarverð. Því óska ég eftir því að fá úr því skorið hvort Reykjavíkurborg er heimilt að afmá magn, einingaverð og heildarverð reikningsliða í þeim gögnum sem þeir afhentu varðandi leigu á launa- og mannauðskerfi frá Advania. 

Notenda- og kerfishugbúnaðurinn sem leyfissamingarnir í þessu máli eiga við um eru hilluvara. Verð vörunnar og afslættir eru nokkuð vel þekktar stærðir og eini verulegi munurinn er álagning endursöluaðilans. Því tel ég ólíklegt að birting magntalna, einingarverðs og heildarverðs ákveðinna liða muni skaða samkeppnisstöðu viðkomandi fyrirtækja að því marki að það vegi meira en réttur almennings að vita um notkun opinberra fjármuna. Því óska ég eftir því að fá úr því skorið hvort Reykjavíkurborg er heimilt að afmá magn, einingaverð og heildarverð reikningsliða í þeim gögnum sem þeir afhentu varðandi annan hugbúnað en launa- og mannauðskerfið. 

Reykjavíkurborg bendir á að ákvæði 5. gr. upplýsingalaga er ætlað að tryggja almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum stjórnvalda, meðal annars til að gera þeim kleift að fylgjast með ráðstöfun opinberra fjármuna. Það að afhenda eingöngu heildarfjárhæðir gerir það ómögulegt fyrir almenning að meta hvort verið er að ráðstafa opinberum fjármunum á ábyrgan hátt þar sem ekkert samhengi fylgir með tölunum. Til dæmis ef stofnun greiðir milljón krónur fyrir hugbúnað sem settur er á allar tölvur þá er ekki hægt að vita hvort það sé dýr hugbúnaður án þess að vita hvort hugbúnaðurinn fór á 5, 50 eða 500 tölvur. Því tel ég að hagsmunir almennings séu meiri en viðskiptahagsmunir fyrirtækjana að fela þær. 

Reykjavíkurborg gerir ekki athugasemdir við ósk mína um að upphæð virðisaukaskatts á heildartölu sé sýnileg í gögnunum og því óska ég aftur eftir því að þær upplýsingar séu ekki afmáðar í afhentum gögnum.“  

Með framangreindu bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 15. september 2014, fylgdu umfangsmikil gögn. Þar sem ekki var skýrt með hvaða hætti gögnin hefðu verið afhent kæranda var þess óskað með bréfi dags. 28. október 2014  að Reykjavíkurborg myndi lista upp þau gögn sem hann hefði fengið og senda nefndinni afrit af gögnunum eins og þau litu út þegar kærandi fékk þau í hendur.  

Svarbréf barst frá Reykjavíkurborg, 4. nóvember 2014. Þar segir m.a.: 

„Vísað er til fyrri samskipta vegna kæru frá A vegna meints brots Reykjavíkurborgar á upplýsingalögum, nú síðast bréfs yðar dags. 28. október sl. Í bréfinu óskið þér annars vegar eftir lista yfir þau skjöl sem afhent voru kæranda og hins vegar eftir því að fá send afrit af þeim gögnum eins og þau litu út þegar kærandi fékk þau í hendur. Er hvort tveggja hér meðfylgjandi. Vegna mistaka voru fylgiskjöl tölvubréfs til kæranda, dags. 25.7.2014 (sjá 3. lið neðar) ekki með í sendingu til úrskurðarnefndarinnar 15.9. sl. og er beðist velvirðingar á því. 

1. Meðfylgjandi tölvubréf Reykjavíkurborgar til kæranda, dags. 28.4.2014. 

2. Tölvubréf  Reykjavíkurborgar til kæranda, dags. 24.6.2014 ásamt eftirtöldum fylgiskjölum sem send voru í 6 PDF-skjölum til kæranda og á pappírsformi til úrskurðarnefndarinnar  (þessi skjöl eru ekki meðfylgjandi þar sem þau voru send nefndinni 15.9. sl.)

a. Afrit af bréfi Advania til Reykjavíkurborgar, dags. 19.6.2014

b. Afrit af tölvubréfi til Advania, dags. 23.6.2014

c. Afrit af tölvubréfi Advania til Reykjavíkurborgar (E.Ó.), dags. 20.6.2014

d. Afrit af tölvubréfi Reykjavíkurborgar til Advania, dags. 16.6.2014

e. Afrit af tölvubréfi Reykjavíkurborgar til Crayon, dags. 16.6.2014

f. Afrit af tölvubréfi Reykjavíkurborgar til Miracle, dags. 16.6.2014

g. Afrit af tölvubréfi Reykjavíkurborgar til Nýherja, dags. 16.6.2014

h. Afrit af tölvubréfi Reykjavíkurborgar til Opinna kerfa, dags. 16.6.2014 

3. Meðfylgjandi tölvubréf  Reykjavíkurborgar til kæranda, dags. 25.7.2014 ásamt eftirtöldum fylgiskjölum:

i. Skjöl tengd hugbúnaði frá IBM í einu PDF-skjali, 33 bls., nánar til tekið:

i. Afrit af 6 bls. skjali frá IBM, dags. 23.7.2009

ii. Afrit af skjali frá IBM, dags. 6.3.2014 (IBM Order Ref. Date)

iii. Afrit af skjali frá IBM, dags. 29.11.2013

iv. Afrit af skjali frá IBM, dags. 16.8.2013

v. Afrit af skjali frá IBM, dags. 30.10.2013

vi. Afrit af skjali frá IBM, dags. 29.11.2013

vii. Afrit af skjali frá IBM, dags. 28.12.2012 (Site 7045660)

viii.. Afrit af skjali frá IBM, dags. 28.12.2012 (Site 7358742)

ix. Afrit af reikningi frá Nýherja, dags. 11.03.2014

x. Afrit af reikningi frá IBM, dags. 6.3.2014

xi. Afrit af 13 öðrum reikningum frá Nýherja, dags. 30.11.2009 til 31.12.2013

j. Skjöl tengd hugbúnaði frá Microsoft í einu PDF-skjali, 80 bls., nánar til tekið:

i. Afrit af bréfi frá Microsoft, dags. 2.3.2010 og tilheyrandi samningsskjölum, samtals 16 bls.

ii. Afrit af bréfi frá Microsoft, dags. 20.8.2010 og tilheyrandi samningsskjölum, samtals 25 bls.

iii. Afrit af samningsskjölum frá Microsoft, dags. 23. júní 2011, samtals 10 bls.

iv. Afrit af 14 reikningum frá A gain (A Gain Crayon og nú Crayon), dags. 30.11.2009  til 4.7.2014.

v. Afrit af 8 reikningum frá Opnum kerfum, dags. 12.07.2010 til 25.07.2014

k. Skjöl tengd hugbúnaði frá Oracle í einu PDF-skjali, 75 bls., nánar til tekið:

i. Afrit af reikningi frá Oracle, dags. 24.4.2009

ii. Afrit af 4 reikningum frá Miracle, dags. 25.3.2011 til 13.4.2014

iii. Afrit af fjölmörgum (70 bls.) reikningum frá Skýrr og síðar Advania, dags. 01.02.2009 til 01.07.2014.“ 

Framangreind gögn voru þannig flokkuð eftir vörumerkjum eða tegundum hugbúnaðar, en ekki eftir söluaðilum/viðsemjendum Reykjavíkurborgar. Ljóst er að fleiri aðilar en einn selja búnað frá sömu framleiðendum og því taldi nefndin þörf á nánari skýringum. Þann 2. desember 2014 beindi hún þeim spurningum til Reykjavíkurborgar hvort sá skilningur hennar væri réttur að 1) um væri að ræða gögn tengd viðskiptum við Advania hf., Opin kerfi hf. og Nýherja hf., 2) að Advania hf. geri ekki athugasemdir við að kærandi fengi umbeðin gögn, 3) að Nýherji hf. og Opin kerfi hf. hafi lagst gegn afhendingu og 4) hvort Félag atvinnurekenda (FA) hafi svarað fyrir hönd Opinna kerfa hf., en þá var óskað afrits af umsögn FA. 

Svar barst með tölvupósti hinn 12. desember 2014.  Þar er fyrstu spurningunni svarað á þá leið að gögnin tengist viðskiptum við fjögur félög, þ.e. Advania hf., Opin kerfi hf., Nýherja hf. og Miracle ehf. Hinum þremur spurningunum er svarað með eftirfarandi hætti: 

„2. Advania staðfesti með tölvupósti til Reykjavíkurborgar, dags. 8. júlí 2014, að félagið gerði ekki athugasemd við það að Reykjavíkurborg afhenti þau gögn sem fylgdu tölvupósti Reykjavíkurborgar frá 16. júní 2014. Í þeim pósti fylgdu ekki myndir af reikningum frá Advania, aðeins yfirlit yfir kostnað ásamt samningsskjölum. Ég mun strax í kjölfar þessara svara framsenda þér tölvupóstinn sem ég sendi Advania 16. júní 2014 ásamt öllum fylgiskjölum. Þannig sjáið þið nákvæmlega hvað fór okkur á milli á þessum tíma. Í tölvupósti Advania, dags. 8. júlí, er settur sérstakur fyrirvari við afhendingu annarra gagna en þeirra sem fóru til Advania, sbr. hér: „Advania gerir ekki athugasemd við að Reykjavíkurborg afhendi þau gögn sem fylgdu tölvupósti Reykjavíkurborgar frá 16. júní 2014. Komi til þess að frekari gagna er óskað af hálfu fyrirspyrjanda, eða annarra aðila, í tengslum við umrædda samninga eða aðra samninga á milli Advania og Reykjavíkurborgar, áskilur Advania sér fullan og ótakmarkaðan rétt til þess að koma að athugasemdum við afhendingu slíkra gagna, í samræmi við 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga.“

3. Við staðfestum þennan tölvupóst frá Nýherja, dags. 20. júní 2014, og innihald hans skv. því sem fram kemur í spurningunni.

4. Við staðfestum að Félag atvinnurekenda svaraði fyrir hönd Opinna kerfa hf. með bréfi 25. júní 2014. Ég mun strax í kjölfar þessara svara senda þér bréfið ásamt tilheyrandi tölvupóstsamskiptum.“

Að fengnum framangreindum svörum ákvað nefndin að óska sjálf eftir afstöðu hlutaðeigandi aðila, þ.e. Nýherja hf., Opinna kerfa hf., Advania hf. og Miracle ehf. Það gerði hún með bréfum dags. 12. desember 2014 og 7. janúar 2015. Spurt var hvaða gögn/upplýsingar það væru nákvæmlega sem félögin vildu ekki að kærandi fengi og hvers vegna.   

1.

Hinn 9. janúar 2015 barst svarbréf frá B hdl., f.h. Advania hf.   Þar segir m.a.:  

„Með tölvupósti frá Reykjavíkurborg dags. 16. júní 2014 var Advania hf. tilkynnt um að Reykjavíkurborg hefði til meðferðar beiðni um afhendingu á samningum og reikningum vegna þeirra samninga frá og með árinu 2009 til og með ársins 2014. Um var að ræða tiltekna samninga vegna Oracle hugbúnaðar og reikninga á tímabilinu 2009 fram til þess dags. sem tölvupósturinn var sendur. Gögn þessi eru hjálögð.  

Advania hf. svaraði erindi Reykjavíkurborgar með tölvupósti 8. júlí 2014 og gerði ekki athugasemd við afhendingu þeirra gagna sem fylgdu umræddum tölvupósti. Advania hf. áskildi sér þó rétt til að gera athugasemdir ef til kæmi um önnur gögn en fylgdu tölvupóstinum. 

Advania hf. ítrekar ofangreinda afstöðu að því er varðar þau gögn sem fylgdu erindi Reykjavíkurborgar dags. 16. júní 2014 og eru hjálögð.

Þannig er ekki gerð athugasemd við afhendingu þessara gagna. Komi til þess að frekari gagna sé óskað af hálfu fyrirspyrjanda, eða annarra aðila, í tengslum við umrædda samninga eða aðra samninga á milli Advania hf. og Reykjavíkurborgar, áskilur Advania hf. sér fullan og ótakmarkaðan rétt til þess að koma að athugasemdum við afhendingu slíkra gagna, í samræmi við 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga.“ 

Frekari skýringar bárust frá lögmanninum með tölvupósti þann 12. febrúar 2015. Þar segir:  

„Í framhaldi af samtali okkar áðan staðfesti ég hér með að Advania gerir ekki athugasemdir við afhendingu þeirra gagna sem fylgdu neðangreindum tölvupósti frá 7. janúar 2015. Við þekkjum ekki til að um önnur gögn sé að ræða, en áskiljum okkur rétt til að koma að athugasemdum varðandi afhendingu slíkra gagna ef svo ber undir. “ 

2.

Hinn 12. janúar 2015 barst svarbréf frá Lögfræðistofu Reykjavíkur fyrir hönd Nýherja hf., sem er endursöluaðili fyrir hugbúnaðarleyfi frá IBM Denmark ApS.  Í bréfinu segir m.a.:  

„Allar tölulegar upplýsingar í gögnunum, sem vísað er til og Reykjavíkurborg hefur synjað um aðgegni að, varða viðkvæma og mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni umbj. míns og því er umbj. minn mjög mótfallinn því að veittur verði aðgangur að þeim. 

Líkt og aðrir samningar við stórnotendur hugbúnaðarleyfa eru umræddir samningar við Reykjavíkurborg sérsniðnir að þörfum borgarinnar og eiga sér ekki hliðstæðu við aðra samninga. Samningar af þessum toga byggja á mismunandi forsendum og aðferðafræði. T.a.m. eru sumir samninganna um notendaleyfi að hugbúnaði sem eingöngu má nota við kennslu, aðrir byggja á gagnamagni og enn aðrir á fjölda netþjóna og útstöðva. Verðgrunnurinn er mismunandi eftir eðli og tímalengd samninganna. Engin sérstök verðskrá er í gildi hjá eiganda hugbúnaðarleyfanna gagnvart stórnotendum heldur byggja öll verð á sérstökum tilboðum, sem eru sniðin að aðstæðum og þörfum hvers notanda. 

Vegna þessa eru allar tölulegar upplýsingar til þess fallnar að valda misskilningi komist þau í hendur utanaðkomandi aðila og reyndar ólíklegt er að þær komi þeim að nokkru gagni nema ítarlegar upplýsingar fylgi frá umbj. mínum. Þær upplýsingar hefðu hins vegar einnig að hafa að geyma viðkvæm viðskiptaleyndarmál, sem ekki er eðlilegt að veita utanaðkomandi aðila. 

Umbj. minn stendur í harðri samkeppni um sölu hugbúnaðarleyfa til stórnotenda og komist umrædd gögn í hendur utanaðkomandi aðila er líklegt að upplýsingarnar verði notaðar gegn honum í þeirri samkeppni með ósanngjörnum hætti. 

Erfitt er að meta það tjón sem umbj. minn getur hugsanlega orðið fyrir ef umræddar upplýsingar eru veittar utanaðkomandi aðila. Augljóslega er hægt að nota upplýsingarnar til þess að undirbjóða verð og hagræða tilboðum samkeppnisaðila í þeim tilgangi að skerða stöðu umbj. míns á umræddum markaði. Það yrði með ósanngjörnum hætti þar sem umbj. minn hefur ekki aðgang að verðupplýsingum samkeppnisaðila. Einnig gætu upplýsingarnar verið notaðar af öðrum viðskiptavinum umbj. míns til þess að knýja á um lækkun hugbúnaðarleyfa. Í öllu falli er veruleg hætta á því að samkeppnisstaða umbj. míns á markaðnum myndi veikjast og markaðshlutdeild minnka. Tjónsáhættan verður því að teljast veruleg.“ 

Hinn 12. febrúar 2015 áréttaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál ósk sína um svar við þeirri spurningu hvaða gögn/upplýsingar það væru nákvæmlega sem fyrirtækið leggðist gegn að yrðu afhent. Þau bárust með tölvupósti þann 19. febrúar. Þar segir m.a.: 

„Meðfylgjandi eru þau gögn sem tengjast málinu.   

· Verðfyrirspurn frá Reykjavíkurborg með nákvæmri lýsingu á hugbúnaðnum, magni og dagsetningum.

· Afrit af reikningi til Reykjavíkurborgar.

·  Staðfesting á kaupunum (ígildi samnings) heildarupphæð tilgreind fór fram með eftirfarandi hætti:
Tilvísun í mál R14100100

V.t. Nýherji hf.

Þann 9.október kl.14:30 var haldinn opnunarfundur vegna verðfyrirspurnar Reykjavíkurborgar nr. 13330 „IBM hugbúnaðarleyfi“

Kaupandi hefur samþykkt að ganga að tilboði Nýherja hf. að upphæð 6.783.540 og er nú kominn á samningur á grundvelli verðfyrirspurnargagna og tilboðs Nýherja hf. “

Með tölvupóstinum fylgdi annars vegar afrit af verðfyrirspurn frá Reykjavíkurborg og hins vegar afrit af reikningi nr. 91130605,  vegna „beiðni 01394 v. verðfyrirsp.“,  heildarupphæð 6.817.883,- 

3.

Hinn 20. janúar 2015 barst svarbréf frá Miracle. Þar segir: 

„Fékk bréf frá þér vegna synjunar Reykjavíkurborgar á afhendingu upplýsinga.  Þú spyrð um tvennt, hvað við viljum ekki að sé afhent og af hverju. 

Fyrirspurnin sneri að samningum milli hugbúnaðarfyrirtækisins Oracle og Reykjavíkurborgar.  Miracle lagðist ekki gegn því að þetta yrði afhent, þó einhver þeirra leyfa sem Reykjavíkurborg notar hafi verið keypt af Miracle, enda eru verðlistar og afsláttartöflur stóru hugbúnaðarbirgjanna (Oracle, Microsoft, IBM ofl.) yfirleitt aðgengilegir á netinu sem og samningsskilmálar. 

Hér er til að mynda hægt að finna verð á öllum vörum Oracle: https:// […]“

4.

Hinn 9. febrúar 2015 barst svarbréf frá Opnum kerfum hf.  Þar segir: 

Við höfum náð niðurstöðu í þetta mál og þökkum kærlega veittan frest og viðbótarfrest.  Þykir miður hve þetta tafðist.  Áhyggjur starfsmanna voru helst af því að veita upplýsingar um eitthvað sem gæti orðið fordæmisgefandi síðar þar sem Opin kefi telja sig hafa vissa „uppskrift af árangri“ í sölu á búnaði til einkafyrirtækja og opinberra stofnanna.   

Niðurstaða félagsins er að hafna að svo komnu máli að veita frekari upplýsingar og vísa í fyrri rökstuðning sem er hjálagður.  Til ítrunar og tengt spurningum úrskurðarnefndar þá er bent á eftirfarandi:   

1. Mikil samkeppni ríkir um Microsoft samninga og þá aðallega hvernig þeir eru samansettir.

2.  Samsetning og útfærsla Opinna kerfa á þessum samningum er lausnaframboð sem veitir félaginu forskot á þessum samkeppnismarkaði.

3.  Árleg velta félagsins í sölu sambærilegra hugbúnaðarsamninga er tæplega 500 Mkr.  Með því að veita upplýsingar varðandi magntölur, einingaverð, upphæðir og vsk væri verið að veita upplýsingar sem eru mikilvægir fjárhags og viðskiptahagsmunir því þá getur fengist innsýn í hvernig félagið stillir upp sínu lausnaframboði og sínum tilboðum.

4. Kærandi vill meina að hagsmunir söluaðila skaðist ekki ef afmáðu upplýsingarnar verði birtar.  Þvert á móti er það mat félagsins að þessar afmáðu upplýsingar eru lykilinn af lausnaframboði félagsins og muni því skaða það.

5. Lausnaframboð og nálgun Opinna kerfa hverju sinni er viðskiptaleyndarmál félagsins og oftar en ekki tæknileg útfærsla félagsins á lausn sem nær oft til þjónustu og búnaðar.   

6. Hlutverk embættismanna hlýtur að vera hverju sinni að tryggja að hagkvæmasta og besta lausnin sé ávallt valin. 

7. Hagmunir almennings að mati Opinna kerfa felast ekki í sundurliðun einstaka reikninga heldur er kærandi nú þegar búinn að fá heildartölur umbeðinna reikninga og það dugir að mati félagsins.    

8. Ítreka skal að Opin kerfi vinna undantekningalaust samkvæmt þeim útboðsreglum sem gilda hverju sinni, hvort sem um er að ræða á vegum hins opinbera eða einkafyrirtækja.“ 

Hinn 12. febrúar 2015 áréttaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál ósk sína um svar við þeirri spurningu hvaða gögn/upplýsingar það væru nákvæmlega sem fyrirtækið legðist gegn að kærandi fengi. Þau gögn bárust boðsend hinn 19. febrúar 2015. Um er að ræða 8 reikninga, þ.e.: 

Reikningur nr. 594321, merktur vegna skólasamnings RVK, samtals kr. 36.945.042,-

Reikningur nr. 594322, merktur vegna skólasamnings 2. hluti, samtals kr. 1.422.115,-

Reikningur nr. 641355, merktur beiðni nr. 01394, samtals kr. 1.635.008,-

Reikningur nr. 641356, merktur beiðni nr. 01393, samtals kr. 9.201.691,-

Reikningur nr. 671239, merktur beiðni nr. 01390, samtals kr. 1.618.199,-

Reikningur nr. 674955, merktur beiðni nr. 5510022, samtals kr. 8.400.051,-

Reikningur nr. 709451, merktur beiðni MSR, samtals kr. 2.151.569,-

Reikningur nr. 714901, merktur beiðni 5510022 Skólasamningur, samtals kr. 13.308.144,- 

Sama dag beindi úrskurðarnefndin fyrirspurn til fyrirtækisins um hvort þetta væri tæmandi talning á þeim gögnum sem það vildi ekki að yrðu afhent. Í svari sem barst sama dag segir: 

„Það staðfestist hér með að þetta eru allir Microsoft reikningar til borgarinnar á tímabilinu sem um var að ræða.  Veit ekki til þess að fyrirspurnin hafi tengst öðrum reikningum frá OK?“       

Úrskurðarnefndin tók málið fyrir á fundi sínum þann 2. mars 2015. Ákveðið var að árétta við fyrirtækið að beiðni kæranda taki til annarra gagna en reikninga, þar á meðal leyfissamninga við Reykjavíkurborg. Fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar var áréttuð í því ljósi. Í svari sem barst 13. mars 2015 kom fram að fyrirtækið legðist gegn því að fleiri gögn yrðu opinberuð en áður hefur verið gert.  

Niðurstaða

Mál þetta varðar beiðni um aðgang að leyfissamningum varðandi hugbúnað frá nokkrum framleiðendum og tengdum reikningum. Umbeðin gögn voru afhent kæranda þann 25. júlí 2014, en þó þannig að áður höfðu upplýsingar um einingarverð og magntölur verið afmáðar af þeim. Heildarfjárhæðir höfðu ekki verið afmáðar. 

Af hálfu Reykjavíkurborgar hefur komið fram að ástæða þess að umræddar upplýsingar um einingarverð og magntölur voru afmáðar sé sú að þær sýni hverra afsláttarkjara Reykjavíkurborg nýtur hjá viðkomandi fyrirtækjum og gæti það skaðað samkeppnisstöðu þeirra ef þær yrðu gerðar opinberar.  

Í 1. máls. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að stjórnvöldum sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum um tiltekin mál með þeim takmörkum sem greini í 6.-10. gr. laganna. Í 9. gr. kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á og að sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum varðandi mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Í athugasemdum við 9. gr., í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012, kemur eftirfarandi m.a. fram:  

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“ 

Þá kemur fram að ákvæðið feli í sér matskennda reglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum. Við það mat beri að skoða hvort upplýsingarnar séu þess eðlis að þær geti valdið því tiltekna fyrirtæki sem um ræði tjóni verði þær opinberar. Matið á hagsmunum fyrirtækjanna er því í miklum mæli tilviksbundið og niðurstaðan hverju sinni getur ráðist af þeim röksemdum sem viðkomandi fyrirtæki tefla fram.  

Í máli þessu koma við sögu hagsmunir fjögurra fyrirtækja. Af hálfu tveggja þeirra, Advania hf og Miracle ehf.,  eru ekki gerðar athugasemdir við afhendingu gagna til kæranda. Af hálfu Opinna kerfa hf. hefur komið fram að fyrirtækið leggist gegn frekari afhendingu gagna en þegar hefur átt sér stað. Af hálfu Nýherja hf. hefur komið fram að félagið leggist gegn því að kærandi fái annars vegar afrit af verðfyrirspurn frá Reykjavíkurborg og hins vegar afrit af tilteknum reikningi vegna Lotus Domino og IBM Domino búnaðar. 

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur skoðað umrædd gögn m.t.t. þess að vega saman hagsmuni viðkomandi félaga af því að leynd sé haldið um þessi gögn annars vegar og svo þá almannahagsmuni að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi hins vegar. Á þetta reynir sérstaklega þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, sem fela í sér að hið opinbera kaupir af þeim þjónustu, verk eða annað. Í þessum tilvikum takast á hagsmunir viðkomandi fyrirtækja af því að halda upplýsingum um viðskipti sín leyndum, þar með talið fyrir samkeppnisaðilum, og svo hagsmunir almennings af því að fá að vita hvernig opinberum fjármunum er ráðstafað. Með hliðsjón af tilgangi upplýsingalaga og meginreglu 5. gr. um upplýsingarétt almennings er tilhneigingin fremur sú að veita beri aðgang að upplýsingunum í slíkum tilvikum, þrátt fyrir hagsmuni hinna einkaréttarlegu fyrirtækja sem samkvæmt upplýsingalögunum, verða að vera mikilvægir fjárhags-eða viðskiptahagsmunir.  

Við framangreint hagsmunamat verður að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt sé að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Enn fremur þarf að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi nú fyrir rekstur fyrirtækjanna, þ.á m. hvort um sé að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þeirra á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, þ.e. hagsmunir fyrirtækjanna eða þeir hagsmunir sem meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja.

Vissulega má við því búast að almenn vitneskja um kjör í viðskiptum fyrirtækja við hið opinbera geti að einhverju leyti skaðað samkeppnisstöðu þeirra og kunni jafnvel að skaða samkeppnisstöðu hins opinbera, hvort sem er ríki eða sveitarfélög. Það sjónarmið verður þó að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem gera samninga við stjórnvöld er falla undir ákvæði upplýsingalaga, verða hverju sinni að vera undir það búnir að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upplýsingum um viðkomandi samninga.  

Í umræddum skjölum koma fram upplýsingar sem hugsanlega geta varðað einhverja viðskiptahagsmuni þeirra hlutafélaga sem eiga hlut að máli. Í þeim er m.a. að finna upplýsingar um hið selda, um verð og afsláttarkjör. 

Það er afstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið sýnt fram á að umræddar upplýsingar nái til svo mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna að þær séu sérstaklega til þess fallnar að valda samningsaðilum tjóni verði þær gerðar opinberar þótt eitthvert óhagræði kunni að geta fylgt því að kærandi fái aðgang að þeim. Þá lítur nefndin til þess að um er að ræða upplýsingar sem lúta með beinum hætti að ráðstöfun opinberra fjárhagslegra hagsmuna. Það er því niðurstaða nefndarinnar að þegar vegnir eru saman þeir hagsmunir sem Nýherji hf. og Opin kerfi hf. hafa af því að synjað sé um aðgang að þeim gögnum sem þau hafa tilgreint annars vegar og þeir mikilvægu almannahagsmunir sem felast í aðgangi almennings að upplýsingum um ráðstöfun opinberra hagsmuna hins vegar standi lagarök ekki til þess að heimilt sé að synja um aðgang að þeim á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Þau sjónarmið sem rakin eru í bréfum þeirra, dags. 12. janúar og 9. febrúar 2015 breyta ekki þessari afstöðu nefndarinnar. 

Með vísan til framangreinds og meginreglu 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings ber Reykjavíkurborg að afhenda kæranda afrit af gögnum svo sem í úrskurðarorði greinir.

Að fenginni ofangreindri niðurstöðu þykir ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður sem hafðar hafa verið uppi vegna málsins.  

Úrskurðarorð:

Reykjavíkurborg ber að afhenda A: 

 1.

1. Afrit af bréfi Advania til Reykjavíkurborgar, dags. 19.6.2014
2. Afrit af tölvubréfi til Advania, dags. 23.6.2014
3. Afrit af tölvubréfi Advania til Reykjavíkurborgar (E.Ó.), dags. 20.6.2014
4. Afrit af tölvubréfi Reykjavíkurborgar til Advania, dags. 16.6.2014
5. Afrit af tölvubréfi Reykjavíkurborgar til Crayon, dags. 16.6.2014
6. Afrit af tölvubréfi Reykjavíkurborgar til Miracle, dags. 16.6.2014
7. Afrit af tölvubréfi Reykjavíkurborgar til Nýherja, dags. 16.6.2014
8. Afrit af tölvubréfi Reykjavíkurborgar til Opinna kerfa, dags. 16.6.2014

 2. 

a. Skjöl tengd hugbúnaði frá IBM í einu PDF-skjali, 33 bls., nánar til tekið:

1. Afrit af 6 bls. skjali frá IBM, dags. 23.7.2009
2. Afrit af skjali frá IBM, dags. 6.3.2014 (IBM Order Ref. Date)
3. Afrit af skjali frá IBM, dags. 29.11.2013
4. Afrit af skjali frá IBM, dags. 16.8.2013
5. Afrit af skjali frá IBM, dags. 30.10.2013
6. Afrit af skjali frá IBM, dags. 29.11.2013
7. Afrit af skjali frá IBM, dags. 28.12.2012 (Site 7045660)
8. Afrit af skjali frá IBM, dags. 28.12.2012 (Site 7358742)
9. Afrit af reikningi frá Nýherja, dags. 11.3.2014
10. Afrit af reikningi frá IBM, dags. 6.3.2014
11. Afrit af 13 öðrum reikningum frá Nýherja, dags. 30.11.2009 til 31.12.2013

b. Skjöl tengd hugbúnaði frá Microsoft í einu PDF-skjali, 80 bls., nánar til tekið:

1. Afrit af bréfi frá Microsoft, dags. 2.3.2010 og tilheyrandi samningsskjölum, samtals 16 bls.
2. Afrit af bréfi frá Microsoft, dags. 20.8.2010 og tilheyrandi samningsskjölum, samtals 25 bls.
3. Afrit af samningsskjölum frá Microsoft, dags. 23. júní 2011, samtals 10 bls.
4. Afrit af 14 reikningum frá A gain (A Gain Crayon og nú Crayon), dags. 30.12.2009  til 4.7.2014.
5. Afrit af 8 reikningum frá Opnum kerfum, dags. 12.7.2010 til 25.7.2014

c. Skjöl tengd hugbúnaði frá Oracle í einu PDF-skjali, 75 bls., nánar til tekið:

1. Afrit af reikningi frá Oracle, dags. 24.4.2009
2. Afrit af 4 reikningum frá Miracle, dags. 25.3.2011 til 13.4.2014
3. Afrit af fjölmörgum (70 bls.) reikningum frá Skýrr og síðar Advania, dags. 1.2.2009 til 1.7.2014.“

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Friðgeir Björnsson                                                                                            Sigurveig Jónsdóttir