585/2015. Úrskurður frá 31. júlí 2015
Úrskurður
Hinn 31. júlí 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 585/2015 í máli nr. ÚNU15050006.
Beiðni um endurupptöku og málsatvik
Með erindi 26. maí 2015 var af hálfu Isavia ohf. aðallega gerð sú krafa að úrskurðarnefnd um upplýsingamál tæki upp að nýju mál nefndarinnar nr. ÚNU 14100011 og ÚNU 15020004 sbr. úrskurði nefndarinnar nr. 579/2015 og 580/2015. Í erindinu er vísað til 1. töluliðar 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er lýtur að rétti aðila máls til að mál verði tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Þá er til vara gerð krafa um frestun réttaráhrifa úrskurðanna ef ekki verður fallist á endurupptöku þeirra. Varðar úrskurður þessi beiðni fyrirtækisins varðandi mál nefndarinnar nr. ÚNU 15020004 sbr. úrskurð nr. 580/2015.
Í úrskurði nefndarinnar nr. 580/2015 er fjallað um rétt Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. til aðgangs að gögnum í samkeppni sem Isavia ohf. efndi til um leigurými í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Var Isavia ohf. gert að afhenda kæranda einkunnir fyrirtækisins Miðbaugs ehf. en það fyrirtæki var það eina sem tók þátt í sama flokki samkeppninnar og Gleraugnamiðstöðin ehf. Þá var Isavia ohf. gert á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga að afhenda Gleraugnamiðstöðinni tæknilegan hluta tillögu Miðbaugs ehf. Á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga var Isavia ohf. gert að afhenda fjárhagslegan hluta tillögunnar að blaðsíðum 4-6 undanskildum en talið var að Isavia ohf. hefði verið heimilt að synja um aðgang að umræddum blaðsíðum á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
Í beiðni Isavia ohf. kemur fram að úrskurðarnefndin hafi ekkert skoðað eða metið það grundvallaratriði að um leið og þau gögn sem fyrirtækinu hafi verið gert að afhenda komist í hendur Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. geti þau auðveldlega komist í hendur samkeppnisaðila Isavia ohf., þ.e. rekstraraðila annarra flugvalla í Evrópu. Tilgangur Isavia ohf. með samkeppni um útleigu í húsnæðinu í „Leifsstöð“ sé að hámarka arðsemi húsnæðisins, í þeim tilgangi að fyrirtækið sé betur í stakk búið til að keppa við samkeppnisaðila sína um flugfarþega. Þegar sá markaður sé skoðaður og skilgreindur þurfi að hafa það í huga að það sé þekkt í samkeppnisrétti að einungis litlar sveiflur í gæðum þjónustu og verði hennar geti leitt til verulegra breytinga í farþegafjölda frá einum flugvelli til annars. Þetta eigi einnig við um millilendingar flugfélaga, en flugfarþegar á leið í frí, séu einkum viðkvæmir fyrir verðlagsbreytingum. Aðgangur að gögnum sem varði mikilvægar viðskiptaákvarðanir á sviði verslunar í flugstöðinni eigi hvorki að vera opinn fyrir kærendur né almenning og falli því undir undanþáguheimild 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga eða eftir atvikum 3. mgr. 14. gr. sömu laga. Í úrskurðinum fjalli nefndin ekkert um að gögn og upplýsingar af því tagi sem kærendur geri kröfu um að fá afhent gætu auðveldlega skaðað samkeppnisstöðu Isavia ohf. Þegar af þeirri ástæðu sé full ástæða til að taka hvort heldur er aðalkröfu eða varakröfu fyrirtækisins til greina.
Þá vísar Isavia ohf. til þess að nefndin hafi sniðgengið þau sjónarmið sem fram komi í 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Vísar fyrirtækið einkum til a og b liða 2. mgr. lagaákvæðisins um áhrif á verð, afslætti, álagningu eða önnur viðskiptakjör og takmörkun eða stýringu á framleiðslu, mörkuðum, tækniþróun eða fjárfestingu. Samkeppnislög geri ráð fyrir að hvers konar aðgerðir sem hafi það að markmiði eða geti af leitt, að samráð stofnist séu bannaðar. Þannig þurfi ekki að liggja fyrir annarlegur tilgangur þess sem óski eftir gögnum heldur sé nægjanlegt að hætta sé á því að veiting aðgangs að gögnunum hafi í för með sér að samkeppni sé raskað.
Hafi 1. mgr. 10. gr. samkeppnislaga að geyma almennt bann við öllum samningum og samskiptum milli keppinauta sem hafi það að markmiði eða af þeim leiði að samkeppni sé á einhvern hátt raskað. Í 2. mgr. ákvæðisins sé nánar kveðið á um til hvaða aðgerða bann 1. mgr. taki til. Þegar keppinautar skiptist á upplýsingum um verð, afslætti eða önnur viðskipti sé almennt litið svo á að það geti fallið undir bannreglu 10. gr.
Isavia ohf. bendir á að upplýsingaskipti, þ. á m. upplýsingagjöf, hvort heldur er samkvæmt frjálsum vilja markaðsaðila eða á grundvelli fyrirskipunar stjórnvalds geti falið í sér brot á ákvæði 10. gr. samkeppnislaga Talin sé ákveðin hætta á því að samkeppni raskist ef keppinautar hafi of miklar upplýsingar hver um annan sem lúti að verði, kostnaði, viðskiptakjörum eða viðskiptaáætlunum. Hin skaðlegu áhrif sem slík upplýsingaskipti geti mögulega haft séu aðallega fólgin í því að fyrirtæki geti með slíkar upplýsingar í höndum séð fyrir hegðun hvers annars á markaði og samhæft hegðunina. Upplýsingaskipti um gildandi verð og viðskiptakjör keppinauta geti fallið undir bannreglu 10. gr. Gögn sem varði áætlanir og kostnað séu sérstaklega viðkvæm gögn í þessu sambandi.
Þá er bent á að nánari reglur um samvinnu eða samskipti keppinauta sé að finna í leiðbeiningarreglum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins en ákvæði 10. gr. samkeppnislaga sé að meginstofni til í samræmi við 1. mgr. 53. gr. EES samningsins og 101. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins sbr. áður 81. gr. Rómarsáttmálans. Eins og kunnugt sé skuli samkvæmt 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið skýra íslensk lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Séu framangreindar leiðbeiningarreglur því hafðar til hliðsjónar við beitingu íslenskra samkeppnisyfirvalda og dómstóla á 10. gr. samkeppnislaga.
Sérstaklega sé fjallað um upplýsingaskipti sem raska samkeppni í 2. kafla í framangreindum leiðbeiningarreglum framkvæmdastjórnarinnar. Samkvæmt reglunum taki 101. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins, sbr. 10. gr. samkeppnislaga, aðallega til miðlunar á gögnum er varði stefnumörkun fyrirtækja. Þannig sé óheimilt að skiptast á eða afhenda gögn sem eyða óvissu milli keppinauta um áætlanir og framtíðarhegðun á markaði. Ekki sé nauðsynlegt að um gagnkvæm skipti upplýsinga sé að ræða, heldur geti einhliða afhending slíkra gagna farið gegn bannreglu samkeppnislaga þar sem slíkt geti eytt óvissu og leitt til samstilltra aðgerða. Samkeppnisreglurnar séu túlkaðar með þeim hætti að með því að taka við slíkum upplýsingum frá keppinauti taki fyrirtæki óhjákvæmilega tillit til upplýsinganna og lagi hegðun sína á markaði að þeim. Brot gegn 10. gr. sé hins vegar ávallt tvíhliða þannig að bæði þau fyrirtæki sem eigi í hlut, sem afhendi upplýsingarnar og sem taki við þeim, gerist sek um brot á 10. gr. ef viðkvæmar upplýsingar fari á milli, auk þess sem milligönguaðili geti átt hlutdeild í brotinu.
Varðandi efni gagnanna geti gögn sem leiðbeiningarreglurnar geri ráð fyrir að raski samkeppni m.a. fjallað um verð (t.d. raunverð, afslætti, hækkanir eða lækkanir á verði eða endurgreiðslur), lista yfir viðskiptavini, framleiðslukostnað, magnupplýsingar, veltu og sölu, afkastagetu, eiginleika, markaðsáætlanir, áhættu, fjárfestingar, vöruþróun, tæknilegar upplýsingar og rannsóknar- og þróunarferla og niðurstöður þeirra.
Að mati Isavia ohf. sé mjög mikið magn upplýsinga um framangreint í þeim gögnum sem félaginu hafi verið gert að afhenda með úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Telur fyrirtækið verulega hættu á því að afhending umræddra gagna muni bæði skerða verulega viðskiptalega hagsmuni þeirra fyrirtækja sem í hlut eigi auk þess sem allar líkur séu til þess að afhending þeirra muni fela í sér brot á bannreglu 10. gr. samkeppnislaga. Við slíku broti liggi eins og kunnugt sé þung stjórnsýsluviðurlög samkvæmt 37. gr. samkeppnislaga, þar sem heimilt sé að sekta brotlegt fyrirtæki um allt að 10% af heildarveltu síðasta rekstrarárs. Tekið sé fram að við veltumiðin skuli litið til heildarveltu þeirrar samstæðu sem umrætt fyrirtæki starfi í. Þá verði ekki framhjá því litið að samkvæmt f lið 41. gr. a samkeppnislaga sé „upplýsingagjöf um þau atriði sem fram koma í a-e liðum“ ákvæðisins refsiverð fyrir einstaklinga og varði samkvæmt lögunum að hámarki sex ára fangelsi.
Ítrekað sé í þessu sambandi að það firri fyrirtæki ekki ábyrgð samkvæmt 10. gr. samkeppnislaga að upplýsingagjöfin fari fram í gegnum þriðja aðila. Þá sé ekki útilokað samkvæmt samkeppnislögum að Isavia ohf. ætti hlutdeild í brotinu. Isavia ohf. hyggist leiða í ljós að verulegur hluti þeirra gagna sem félaginu sé gert að afhenda falli undir 10. gr. samkeppnislaga. Telji nefndin ekki útilokað, að leitt verði í ljós við endurupptöku eða í dómsmáli að meðal þeirra gagna sem úrskurðurinn taki til kunni að njóta verndar upplýsingalaga, beri henni að fresta réttaráhrifum hennar, sbr. nálgun nefndarinnar í úrskurðum í málum A-577/2015 og A-233/2006.
Isavia ohf. bendir einnig á að það varði samkeppnishagsmuni fyrirtækisins til framtíðar að geta haldið nauðsynlegan trúnað við þátttakendur í samkeppnum. Tilboð þátttakenda hafi m.a. haft að geyma upplýsingar um skulda- og eignastöðu, álagningarstöðu og viðskiptaáætlanir. Þessar upplýsingar geri félaginu kleift að meta fjárhagslega getu og styrk þátttakenda í forvali og sýna fram á það hvernig þeir hyggjast greiða þá veltutengdu leigu sem þeir buðu í forvalinu.
Að mati Isavia ohf. séu þessar upplýsingar um þátttakendur í forvalinu alls eðlisólíkar upplýsingar sem bjóðendur í hefðbundnum útboðum veita. Þannig feli upplýsingar sem veittar séu í hefðbundnum útboðum, varðandi kaup á vöru eða þjónustu, ekki í sér upplýsingar um langtíma rekstur. Þá veiti þær ekki upplýsingar um tekjur, rekstraráætlanir, arðsemi og annað tengt rekstri þeirra líkt og þátttakendur þurftu að upplýsa um í forvalssamkeppninni til að hægt væri að leggja mat á boð þeirra um veltutengda leigu. Því byggi Isavia ohf. á því að tilvísun nefndarinnar til afhendingar gagna í hefðbundnum útboðum eigi ekki við í þeim málum sem til umfjöllunar séu. Þá hafi Isavia ohf. verulega hagsmuni af því að geta haldið aftur samkeppni um húsaleigu, t.a.m. í fyrirhugaðri viðbyggingu við „Leifsstöð“, þar sem gætt verði trúnaðar um þátttakendur og gögn þeirra. Annars sé mögulegt að færri aðilar séu reiðubúnir að taka þátt í samkeppni sem geti leitt til verri niðurstöðu fyrir fyrirtækið og flugvallargesti almennt sem neytendur.
Isavia ohf. heldur því fram að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin við meðferð nefndarinnar á málunum tveimur. Í úrskurði 580/2015 taki nefndin fram að tilvísanir Isavia ohf. og Miðbaugs ehf. til ætlaðra viðkvæmra viðskiptaupplýsinga séu fremur almennar og að einhverju marki sé óljóst hvernig opinberun gagnanna gæti leitt til tjóns fyrir Miðbaug ehf.
Ljóst sé að nefndinni hafi borið að fullnægja skilyrðum rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og ganga á eftir því að þær upplýsingar sem nefndin teldi vanta yrðu útvegaðar. Bagalegt sé að slíkt hafi ekki verið gert í ljósi þess að samkvæmt upplýsingalögum sé m.a. nauðsynlegt að meta andstæða hagsmuni aðila, hugsanlegt tjón og ætlað umfang þess, af því að afhenda upplýsingar til þess að unnt sé að taka ákvörðun um hvort heimilt sé að synja aðgangi að gögnum. Bent er á að hagsmunamat samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga sé lögbundið og geti úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki vikið sér undan þeirri lagaskyldu að skoða umbeðin gögn og meta efni þeirra sjálfstætt í ljósi hagsmuna aðila, annars vegar beiðanda og hins vegar þeirra sem gögnin eiga eða gögnin fjalla um. Ekki verði séð að nefndin geti vísað til þess að þar sem hún hafi ekki forsendur til að meta gögnin og meta þýðingu þeirra sé beiðanda veittur aðgangur að þeim. Gangi slík niðurstaða bæði gegn rannsóknarreglu og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Þá fái Isavia ohf. ekki annað séð en að úrskurðarnefndin telji sig bundna af málsforræðisreglu einkamálalaga en ekki rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Samkvæmt rannsóknarreglunni hafi nefndinni borið að óska eftir umræddum gögnum til að upplýsa málið að fullu en ekki að úrskurða á meðan þessi atriði lágu ekki fyrir.
Þá sé einnig að finna augljósar rangfærslur í umræddum úrskurði nefndarinnar. Vísar Isavia ohf. til þess að í úrskurðinum taki nefndin þá afstöðu að rök standi til þess að kærendur, sem þátttakendur í samkeppninni, njóti réttar samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga til aðgangs að gögnum með sama hætti og þátttakendur í hefðbundnum útboðum. Nefndin komist að þeirri niðurstöðu „þvert á niðurstöðu Kærunefndar útboðsmála sbr. úrskurð í máli nr. 14/2014“. Þá komist nefndin að þessari niðurstöðu þrátt fyrir að kærendur hafi ekki sýnt fram á að þeir eigi lögvarða hagsmuni af því að fá upplýsingarnar. Mögulegur skaðabótaréttur þátttakenda í samkeppni af þessu tagi, þar sem öllum hafi verið heitið fullum trúnaði, verði ekki leiddur af almennum reglum. Slík niðurstaða fari þvert á afdráttarlausa niðurstöðu þeirrar kæruefndar sem hafi það hlutverk að lögum að fjalla um útboðsmál. Einnig sé bent á að af úrskurði 580/2015 megi ráða að nefndin hafi farið út fyrir valdsvið sitt og gert reka að því að meta á hvaða sjónarmiðum Isavia ohf. byggði val sitt á þeim aðilum sem sóttust eftir leiguhúsnæði, en slíkt sé í höndum kærunefndar útboðsmála ef svo beri undir.
Isavia ohf. bendir á að í þeim málum sem „talið hafi verið að reglur um opinber innkaup eigi við, enda þótt lögin gildi ekki um starfsemina“, hafi ávallt verið um að ræða stjórnvald sbr. ÁTVR í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 136/1989 en ekki opinbert hlutafélag og kaup á þjónustu. Þannig séu bæði starfsemi og félagaformið ólíkt og málin ekki fordæmisgefandi fyrir opinbert hlutafélag sem auglýsi húsnæði til leigu, eins og kærunefnd útboðsmála hafi staðfest. Í þessu felist að þegar engin ráðstöfun verði á opinberum fjármunum eigi ekki sömu sjónarmið við um hagsmuni aðila máls eða almennings af gögnunum. Mikill misskilningur sé ríkjandi hjá nefndinni varðandi þennan hátt, „þ.e. að verið sé að ráðstafa opinberum hagsmunum“. Í niðurstöðukafla nefndarinnar sé þessu ítrekað haldið fram í beinni andstöðu við fyrirliggjandi úrskurð kærunefndar útboðsmála.
Isavia ohf. bendir á að misræmi sé milli úrskurðanna nr. 579/2015 og 580/2015. Í fyrrnefnda málinu, er varði beiðni Kaffitárs ehf., sé Isavia ohf. gert að afhenda gögn veitingaaðila sem séu algjörlega sambærileg gögnum sem undanskilin hafi verið í máli Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. Samkvæmt jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi sambærileg tilvik að fá sambærilega meðferð hjá stjórnvöldum og ósambærileg tilvik að fá ósambærilega meðferð. Isavia ohf. telji að þessari grundvallarreglu hafi ekki verið fylgt við málsmeðferð nefndarinnar. Varði slíkur efnisannmarki raunverulega ógildingu ákvörðunar, „enda um að ræða brot á öryggisreglu í skilningi stjórnsýsluréttar“.
Þá hafi því verið slegið föstu í dómaframkvæmd að Isavia ohf. sé ekki bundið af stjórnsýslulögum sbr. dóm Hæstaréttar Íslands 22. desember 2014 í máli nr. 326/2014. Fyrir liggi að upplýsingalög gildi um starfsemi Isavia ohf. Ekki fari fram hefðbundið mat á því hvort veita eigi aðgang að gögnum s.s. ef um stjórnvald væri að ræða. Gögnin sem aðilar í samkeppninni hafi sent inn séu gríðarlega mismunandi að umfangi. Ekki sé um að ræða gögn sem urðu til hjá Isavia ohf. eða stjórnvöldum heldur viðskiptagögn sem ekki séu gögn sem upplýsingalögum sé ætlað að opna aðgang að. Ekkert í gögnunum varði opinbera hagsmuni. Málið varði leigu á húsnæði sem Hæstiréttur Íslands hafi þegar komist að niðurstöðu um að Isavia ohf. sé frjálst að ráðstafa eftir hentisemi sinni, sbr. dóm réttarins frá 29. apríl 2004 í máli nr. 465/2003.
Fyrir liggi að þeir aðilar sem buðu í húsaleigu hafi ekki tekið þátt í opinberu útboði og hafi útbúið tilboðsgögn sín þannig ekki með það í huga að þau gætu komist í hendur samkeppnisaðila. Við mat á því hvort veita skuli aðgang að fjárhagslegum upplýsingum hafi úrskurðarnefndin lagt til grundvallar hvort um væri að ræða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni að ætla mætti að það væri til þess fallið að valda hlutaðeigandi fyrirtækjum tjóni, yrði aðgangur veittur að upplýsingunum. Við matið yrði að líta til þess hverju sinni hversu mikið tjónið gæti orðið og hvaða líkur væru á að það myndi hljótast yrðu upplýsingarnar veittar. Kærandi hafi ekki sýnt fram á hverjir hinir lögvörðu hagsmunir hans séu. Hagsmunir hans af því að fá aðgang að gögnum með upplýsingunum geti ekki talist slíkir að réttlætt geti að gengið yrði á hagsmuni annarra, en samkeppnisaðilar þessara fyrirtækja hafi eindregið lýst yfir andstöðu sinni við því að gögnin verði afhent til keppinauta þeirra.
Verði ekki fallist á beiðni Isavia ohf. um endurupptöku málsins á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga sé með vísan til sömu sjónarmiða gerð krafa um frestun á réttaráhrifum úrskurðarins samkvæmt 24. gr. upplýsingalaga. Fyrir liggi að mati Isavia ohf. að ekki sé útilokað að leitt verði í ljós undir rekstri dómsmálanna að í þeim gögnum sem úrskurðir nefndarinnar taki til séu gögn sem kunni að njóta verndar upplýsingalaga. Fordæmisgildi málsins sé ótvírætt auk þess sem árétta beri að gríðarlegir viðskiptalegir hagsmunir séu í húfi, bæði fyrir Isavia ohf. og þá aðila sem tekið hafi þátt í umræddri samkeppni um húsaleigu. Þá verði ekki horft framhjá því að fallist nefndin ekki á frestun réttaráhrifa sé Isavia ohf. svipt þeim grundvallarrétti sem bæði einstaklingar og lögaðilar njóti samkvæmt 70. gr. stjórnarskrárinnar. Með vísan til þess, þeirra hagsmuna sem í húfi séu og fordæmisgildis úrskurðanna telji Isavia ohf. að fullrar sanngirni verði ekki gætt gagnvart fyrirtækinu nema nefndin fallist a.m.k. á að fresta réttaráhrifum úrskurðanna.
Málsmeðferð
Með tölvubréfi 27. júlí 2015 lýsti Gleraugnamiðstöðin ehf. því yfir að fyrirtækið teldi ekki nauðsynlegt að koma að sjónarmiðum vegna beiðni Isavia ohf. um endurupptöku og frestun réttaráhrifa. Teldi fyrirtækið að beiðni Isavia ohf. ætti ekki við nokkur rök að styðjast.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni Isavia ohf. um að úrskurðarnefnd um upplýsingamál endurupptaki mál nr. ÚNU 15020004 sem lyktaði með úrskurði nr. 580/2015. Varðaði málið beiðni Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. um aðgang að tilteknum gögnum í vörslum Isavia ohf. Síðarnefnda fyrirtækið vísar til 24. gr. stjórnsýslulaga beiðni sinni til stuðnings. Verði ekki fallist á endurupptöku óskar fyrirtækið þess að réttaráhrifum framangreinds úrskurðar verði frestað á meðan málið verði borið undir dómstóla með vísan til 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
2.
Svo sem að framan greinir er erindi Isavia ohf. reist á 24. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. lagagreinarinnar er kveðið á um að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi „aðili máls“ rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný að uppfylltum skilyrðum sem tilgreind eru í tveimur töluliðum. Samkvæmt fyrri töluliðinum skal taka mál á ný til meðferðar ef „ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik“ en samkvæmt þeim síðari ef „íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin“.
Í samræmi við orðalag 24. gr. stjórnsýslulaga sem og almenn sjónarmið um gildissvið stjórnsýslulaga fjallar ákvæðið um rétt „aðila máls“ til endurupptöku máls. Hefur verið við það miðað að hugtakið taki til þeirra sem eigi beinna, verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta við úrlausn máls. Almenna reglan er að stjórnvöld sem taka ákvarðanir á fyrsta stjórnsýslustigi teljist ekki aðilar að málum í þessum skilningi er varða kærur til æðra stjórnvalds vegna umræddra ákvarðana sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 17. desember 2003 í máli nr. 3852/2003. Er þessi niðurstaða reist á því sjónarmiði að helsta markmið stjórnsýslulaga er að tryggja sem best réttaröryggi borgaranna í samskiptum við stjórnvöld og að opinberir aðilar hafi sjaldnast þá hagsmuni að þeim sé þörf á að öðlast þau réttindi sem aðilum máls er veitt samkvæmt stjórnsýslulögum.
Fyrir liggur að Isavia ohf. er opinbert hlutafélag í eigu ríkisins en ekki stjórnvald. Úrskurður í máli úrskurðarnefndarinnar nr. 580/2015 laut að kæru Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. á ákvörðun Isavia ohf. á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Skyldur Isavia ohf. samkvæmt lögunum eru allsherjarréttarlegs eðlis og var hin kærða ákvörðun stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sbr. ummæli í athugasemdum við 1. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga. Hníga því rök til þess að Isavia ohf. hafi ekki verið aðili þess stjórnsýslumáls er lyktaði með úrskurði nefndarinnar nr. 580/2015. Þá verður ekki séð að í beiðni Isavia ohf. séu dregnar fram nýjar upplýsingar sem ekki lágu fyrir við meðferð málsins fyrir úrskurðarnefndinni, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, heldur vísar fyrirtækið í raun til þess að annmarkar hafi verið á meðferð úrskurðarnefndarinnar, eða styður ákvörðun þá sem úrskurðarnefndin felldi úr gildi með nýjum rökum. Ekki verður séð að Isavia ohf. vísi beiðni sinni til stuðnings til 2. töluliðar 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.
Með vísan til framangreinds er ljóst að möguleg endurupptaka málsins verður ekki reist á ákvæðum stjórnsýslulaga um endurupptöku. Í stjórnsýslurétti er á hinn bóginn viðurkennt að stjórnvaldi kunni á ólögfestum grundvelli að vera skylt að taka mál upp að nýju ef fyrir liggur að verulegir annmarkar hafi verið á meðferð máls eða efni þeirra ákvörðunar sem tekin var. Þá ber úrskurðarnefndinni að bregðast við erindum er henni berast. Með vísan til þessa telur úrskurðarnefndin ástæðu til að úrskurða um það hvort slíkir annmarkar hafi verið á meðferð nefndarinnar á umræddu máli að ástæða sé til að taka málið upp að nýju.
3.
Úrskurðarnefndin áréttar að hin kærða ákvörðun Isavia ohf. var tekin 8. janúar 2015. Þar er vísað til þess að Gleraugnamiðstöðin ehf. ætti ekki rétt á aðgangi að hinum umbeðnu gögnum með vísan til 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í ákvörðun Isavia ohf. kom fram að ástæðan væri sú að hinar umbeðnu upplýsingar um Miðbaug ehf., starfsemi fyrirtækisins og fjárhagslega hagsmuni og tilboð fyrirtækisins fælu í sér upplýsingar, s.s. viðskiptaáætlun og fjárhagslegt tilboð, sem teldust til viðkvæmra fjárhagslega hagsmuna fyrirtækisins. Það væri því mat Isavia ohf. að þau gögn sem kærandi óskaði eftir og lytu að tilboðum annarra aðila en hans sjálfs og mati félagsins á þeim teldust til mikilvægra einkamálaefna þess fyrirtækis sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Hagsmunir Miðbaugs ehf. og Isavia ohf. af því að trúnaður ríkti um þær upplýsingar væru ríkari en hagsmunir kæranda af að fá þær afhentar.
Isavia ohf. kom að frekari athugasemdum til nefndarinnar með bréfi 24. mars 2015. Þar kom fram að það væri mat Isavia ohf. að upplýsingarnar sem lytu að Miðbaugi ehf. teldust til mikilvægra einkamálefna fyrirtækisins og vísaði Isavia ohf. í þessu samhengi bæði til 9. gr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þá áréttaði Isavia ohf. að ekki hefði verið um að ræða útboð á grundvelli laga um opinber innkaup og að sá skilningur hefði verið staðfestur af kærunefnd útboðsmála. Þau sjónarmið sem átt gætu við um upplýsingarétt vegna opinberra útboða ættu því ekki við í málinu. Þá kom fram að Isavia ohf. teldi að líta yrði til þess að félagið sjálft hefði hagsmuni af því að geta haldið samkeppni sem þessa þar sem trúnaðar væri gætt um þátttakendur og þeirra gögn „eins og gengur og gerist á þeim samkeppnismarkaði“ sem félagið starfaði á. Að öðrum kosti mætti leiða líkur að því að færri aðilar hefðu séð sér fært að taka þátt í forvalinu sem hefði getað leitt til verri niðurstöðu fyrir félagið og komið í veg fyrir að það gæti sinnt hlutverki sínu á sem hagkvæmastan hátt. Teldi Isavia ohf. að hagsmunir Miðbaugs ehf. og Isavia ohf. sjálfs væru ríkari en hagsmunir kæranda af að fá umbeðin gögn afhent.
Að þessu sinni byggir Isavia ohf. á því fyrir nefndinni, auk framangreinds, að 4. töluliður 10. gr. upplýsingalaga standi því í vegi að Gleraugnamiðstöðin ehf. geti fengið aðgang að hinum umbeðnu gögnum. Þar að auki vísar fyrirtækið til 10. gr. samkeppnislaga með þeim hætti sem nánar verður gerð grein fyrir hér síðar.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál er falið að taka afstöðu til þess hvort synjun á beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum hafi verið lögmæt miðað við þann lagagrundvöll sem hún eru reistar á. Getur það því ekki talist annmarki á úrskurði úrskurðarnefndarinnar komist stjórnvald eða lögaðili á lægra stjórnsýslustigi að þeirri niðurstöðu, að gengnum úrskurði nefndarinnar, að réttara hefði verið af þess hálfu að synja beiðni um aðgang að gögnum á öðrum grundvelli en gert var í kærðri ákvörðun.
Þá skal það tekið fram að það er þess aðila sem tekur ákvörðun um afhendingu eða synjun umbeðinna gagna á grundvelli upplýsingalaga að sjá til þess að mál sé nægjanlega rannsakað í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga áður en ákvörðun er tekin. Það er því slíks aðila að sjá til þess að úrskurðarnefndin hafi undir höndum fullnægjandi gögn sem renna stoðum undir þær röksemdir sem synjun um afhendingu gagna er reist á. Er þetta meginreglan við meðferð mála fyrir úrskurðarnefndinni þótt nefndin kunni sjálf í undantekningartilvikum að grípa til augljósra rannsóknaraðgerða ef þær hafa ekki verið framkvæmdar af hálfu aðila sem fellur undir gildissvið upplýsingalaga, svo sem átti við í því máli sem hér er til umfjöllunar, þar sem Isavia ohf. lét hjá líða að kanna afstöðu Miðbaugs ehf. til beiðni Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf.
Eins rakið er í bréfi úrskurðarnefndarinnar 13. mars 2015 til Isavia ohf. hvíldi sú skylda á fyrirtækinu vegna meðferðar málsins fyrir nefndinni að sýna fram á að réttlætanlegt hefði verið að undanþiggja umbeðin gögn upplýsingarétti. Var fyrirtækinu bent á að úrskurðarnefndin hefði jafnan úrskurðað að slíkir aðilar skyldu afhenda kærendum umbeðin gögn þegar nefndin hefði ekki haft forsendur til að slá því föstu að rétt hefði verið að synja kærendum um aðgang að þeim. Leiðbeindi nefndin því Isavia ohf. að afhenda afrit af þeim gögnum er mál Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. laut að svo nefndinni væri unnt að taka afstöðu til röksemda Isavia ohf.
Af öllu framangreindu leiðir að nýjar röksemdir, sem jafnvel byggja á nýjum lagagrundvelli, geta haft takmarkaða þýðingu við úrlausn á beiðni um endurupptöku á máli fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál þegar slík beiðni kemur frá stjórnvaldi eða lögaðila sem fellur undir gildissvið laganna. Þá hvílir sú skylda fyrst og fremst á slíkum aðila að sjá til þess að úrskurðarnefndin hafi fullnægjandi upplýsingar til að því verði slegið föstu að vikið skuli frá meginreglu upplýsingalaga um að veita skuli aðgang að umbeðnum gögnum.
4.
Í I. kafla beiðni Isavia ohf. til nefndarinnar um endurupptöku kemur fram sú afstaða fyrirtækisins að úrskurðarnefndin hafi „ekkert skoðað eða metið það grundvallaratriði að um leið og þau gögn sem [Isavia ohf.] er gert að afhenda eru komin í hendur kæranda geta þau auðveldlega komist í hendur samkeppnisaðila [Isavia ohf.]; þ.e. rekstraraðila annarra flugvalla í Evrópu“. Tilgangur Isavia ohf. „með samkeppni um útleigu í húsnæðinu í Leifsstöð“ sé að „hámarka arðsemi húsnæðisins, í þeim tilgangi að vera betur í stakk [búið] til að keppa við samkeppnisaðila sína um flugfarþega“.
Þá segir:
„Þegar sá markaður er skoðaður og skilgreindur þarf að hafa það í huga að það er þekkt í samkeppnisréttinum að einungis litlar sveiflur í gæðum þjónustu og verði hennar geta leitt til verulegra breytinga í farþegafjölda frá einum flugvelli til annars. Þetta á einnig við um millilendingar flugfélaga, en flugfarþegar á leið í frí (e. leisure passangers) eru einkum viðkvæmir fyrir verðbreytingum. Aðgangur að gögnum sem varða mikilvægar viðskiptaákvarðanir á sviði verslunar í flugstöðinni á hvorki að vera opinn fyrir kærendur eða almenning og fellur því undir undanþáguheimild 4. tl. 10. gr. upplýsingalaga eða eftir atvikum 3. mgr. 14. gr. sömu laga.“
Í þessu samhengi er staðhæft að í úrskurði nefndarinnar hafi ekkert verið fjallað um að gögn eða upplýsingar af því tagi sem kærendur gerðu kröfu um að fá afhent gætu auðveldlega skaðað samkeppnisstöðu Isavia ohf.
Ekki verður séð að Isavia ohf. hafi fyrr vísað til 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga vegna meðferðar málsins fyrir úrskurðarnefndinni. Í umsögn Isavia ohf. 24. mars 2015 var einkum vísað til hagsmuna annarra þátttakenda af því að Gleraugnamiðstöðinni ehf. yrði synjað um aðgang að hinum umbeðnu gögnum. Þó var vísað til þess að Isavia ohf. teldi að líta yrði „til þess að félagið sjálft hefur hagsmuni af því að geta haldið forval sem þetta þar sem gætt er trúnaðar um þátttakendur og þeirra gögn eins og gengur og gerist á þeim samkeppnismarkaði sem félagið starfar. Að öðrum kosti má leiða líkur að því að færri aðilar hefðu séð sér fært að taka þátt í forvalinu sem hefði getað leitt til verri niðurstöðu fyrir félagið og komið í veg fyrir að það gæti sinnt hlutverki sínu á sem hagkvæmastan hátt“.
Að því marki sem draga mátti ályktanir af umræddum ummælum í umsögn Isavia ohf. var brugðist við þeim af hálfu nefndarinnar í 7. kafla úrskurðar 580/2015 þar sem tekið var fram að í ljósi þess hvaða sjónarmið gætu komið til skoðunar við beitingu 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga hefði það ekki sjálfstæða þýðingu þótt Isavia ohf. hefði heitið þátttakendum í samkeppninni trúnaði, enda væri fyrirtækið bundið af ákvæðum upplýsingalaga og gæti ekki vikið frá ákvæðum þeirra með yfirlýsingum sínum til þátttakendanna. Þá komu til skoðunar hagsmunir Isavia ohf. af því að trúnaður ríkti um tillögur þátttakenda í því skyni að sem flestir þátttakendur tækju þátt í samkeppnum fyrirtækisins í 6. kafla úrskurðar nr. 580/2015. Fjallaði nefndin um þýðingu þessa sjónarmiðs við beitingu 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga þótt Isavia ohf. hefði hvorki vikið að umræddu lagaákvæði í hinni kærðu ákvörðun né fyrir úrskurðarnefndinni. Í þeirri umfjöllun hafði úrskurðarnefndin vart tilefni til að fjalla um hvort opinberun gagnanna kynni að raska samkeppnisstöðu Isavia ohf. gagnvart öðrum flugvallarrekendum með hliðsjón af ákvæðinu, enda hafði fyrirtækið hvorki vísað til lagaákvæðisins né sjónarmiðsins gagnvart nefndinni. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem fram koma í 2. kafla hér að framan verður ekki fallist á með Isavia ohf. að skortur á umfjöllun um sjónarmiðið teljist efnislegur annmarki á úrskurði nefndarinnar.
Í öllu falli er samkvæmt 4. tölulið 10. gr. upplýsingalaga heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar „mikilvægir almannahagsmunir krefjast“, enda hafi þau að geyma upplýsingar um „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra“. Svo sem greinir í úrskurði nefndarinnar nr. 580/2015 hefur úrskurðarnefndin miðað við að umræddri undantekningarheimild verði aðeins beitt sé a.m.k. þremur skilyrðum fullnægt.
Í fyrsta lagi skuli starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í úrskurði nefndarinnar nr. 580/2015 var komist að þeirri niðurstöðu að þessu skilyrði væri ekki fullnægt varðandi það sjónarmið Isavia ohf. að ríkti ekki trúnaður um tillögur þátttakenda í samkeppnum um leigurými mætti leiða líkur að því að færri aðilar sæju sér fært að taka þátt sem leiddi til minni arðsemi fyrirtækisins. Bent var á að, með vísan til þeirra laga sem gilda um starfsemi Isavia ohf. og Keflavíkurflugvallar, að fyrirtækið starfaði í skjóli einkaréttar hvað varðaði rekstur félagsins að þessu leyti. Vísast til umfjöllunar nefndarinnar í 6. kafla úrskurðarins um þetta atriði.
Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem óskað er eftir að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans og í þriðja lagi þurfa þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir að vera það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti til aðgangs að umræddum upplýsingum. Hvað varðar þriðja skilyrðið verður af athugasemdum um 4. tölulið 10. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga ráðið að ákvæðinu sé ætlað að takmarka aðgang almennings sem kynni að skaða samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði.
Af framangreindu leiðir að hagsmunir Isavia ohf. vegna samkeppni fyrirtækisins við erlenda flugvallarrekendur kunna aðeins að réttlæta takmarkanir á upplýsingarétti á grundvelli 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga ef hinar umbeðnu upplýsingar varða beinlínis starfsemi fyrirtækisins sem telst til samkeppnisrekstrar þess og að afhending þeirra til Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. beinlínis skaðaði samkeppnisstöðu Isavia ohf.
Í beiðni Isavia ohf. um endurupptöku er ekki útskýrt hvernig afhending hinna umbeðnu gagna kann að raska samkeppnisstöðu fyrirtækisins. Að hluta virðist sem fyrirtækið eigi við að opinberun upplýsinganna kynni að gagnast samkeppnisflugvöllum beint til að mæta samkeppni Isavia ohf. með þeim afleiðingum að flugfarþegar hætti að nota Keflavíkurflugvöll á ferðalögum sínum og noti þess í stað flugvelli erlendis. Á hinn bóginn virðist sem Isavia ohf. eigi við að tilgangur fyrirtækisins sé að „hámarka arðsemi“ rekstrar þess í umræddri samkeppni og af því leiði að fyrirtækinu sé heimilt að takmarka aðgang að öllum upplýsingum sem kunni að draga úr arðsemi án tillits til þess hvort upplýsingarnar varði í raun samkeppnisrekstur fyrirtækisins eða kunni að raska honum. Hvað fyrra sjónarmiðið varðar hefur fyrirtækið hvorki vísað til tiltekinna upplýsinga í hinum umbeðnu gögnum né útskýrt frekar hvernig slíkar upplýsingar kynnu að leiða til framangreindrar niðurstöðu. Hið síðara uppfyllir sýnilega ekki skilyrði 4. töluliðar 10. gr. um að opinberun upplýsinganna skaði samkeppnisstöðu fyrirtækisins.
Að öllu þessu virtu telur nefndin að Isavia ohf. hafi með umfjöllun sinni um þýðingu 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga hvorki tekist að sýna fram á að efnislegir annmarkar hafi verið á úrskurði nefndarinnar nr. 580/2015 né að skilyrðum lagaákvæðisins hafi verið fullnægt til að synja Gleraugnamiðstöðinni ehf. um aðgang að hinum umbeðnu gögnum á grundvelli þess.
5.
Í II. kafla beiðni Isavia ohf. um endurupptöku úrskurðar nr. 580/2015 kemur fram að fyrirtækið vilji „leyfa sér að vísa til sjónarmiða sem nefndin hefur alveg sniðgengið og koma fram í 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, einkum a og b lið 2. mgr. um áhrif á verð, afslætti, álagningu eða önnur viðskiptakjör og takmörkun eða stýringu á framleiðslu, mörkuðum, tækniþróun eða fjárfestingu“. Bendir fyrirtækið á að „upplýsingaskipti, þ. á m. upplýsingagjöf, hvort heldur er samkvæmt frjálsum vilja markaðsaðila eða á grundvelli fyrirskipunar stjórnvalds geta falið í sér brot á ákvæði 10. gr“. Að mati Isavia ohf. sé mjög mikið magn upplýsinga að finna í þeim gögnum sem fyrirtækinu hafi verið gert að afhenda Gleraugnamiðstöðinni ehf. sem geti raskað samkeppni. Telur fyrirtækið „verulega hættu á því að afhending umræddra gagna muni bæði skerða verulega viðskiptalega hagsmuni þeirra fyrirtækja sem í hluta eiga, auk þess sem allar líkur eru til þess að afhending þeirra muni fela í sér brot á bannreglu 10. gr. samkeppnislaga“. Hyggist félagið leiða í ljós að verulegur hluti þeirra gagna sem félaginu sé gert að afhenda falli undir 10. gr. samkeppnislaga.
Þegar hefur verið rakið að hin kærða ákvörðun var reist á því að heimilt hefði verið að synja Gleraugnamiðstöðinni ehf. um aðgang að umbeðnum gögnum með vísan til einkahagsmuna annarra þátttakenda í samkeppni Isavia ohf. um leigurými í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Fyrir úrskurðarnefndinni vísaði Isavia ohf. jöfnum höndum til 9. gr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Isavia ohf. telur óumdeilt að fyrirtækið falli undir gildissvið upplýsingalaga og að leysa hafi átt úr beiðni Gleraugnamiðstöðarinnar ehf. á grundvelli þeirra laga. Raunar kemur sú afstaða Isavia ohf. fram í beiðni fyrirtækisins um endurupptöku að öll umfjöllun úrskurðarnefndarinnar sem lúti að því að Isavia ohf. hafi með einhverjum hætti gefið í skyn að ekki hafi átt að leysa úr beiðni Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. á grundvelli upplýsingalaga feli í sér sjálfstæðan annmarka á úrskurði nefndarinnar, nánar tiltekið vegna brots á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, sem leiða eigi til ógildingar hans.
Af þessum sökum er alls óljóst á hvaða lagagrundvelli Isavia ohf. byggir framangreint sjónarmið um þýðingu 10. gr. samkeppnislaga við meðferð málsins. Eins og fram kemur af hálfu fyrirtækisins taka upplýsingalög til Isavia ehf., beiðni Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. og þeirra gagna er málið varðar. Sjónarmiðið verður því ekki skilið þannig að 10. gr. samkeppnislaga feli í sér að víkja eigi frá ákvæðum upplýsingalaga vegna beiðni Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. eða að fyrrnefnda ákvæðið hafi einhvers konar forgangsáhrif gagnvart síðarnefndu lögunum. Á hinn bóginn hefur Isavia ohf. ekki vísað til þess hvernig umrætt ákvæði samkeppnislaga hefur þýðingu við beitingu undantekningarreglna upplýsingalaga og verður ekki séð hvernig sjónarmið Isavia ohf. er lúta að ólögmætu samráði samkeppnisaðila geti haft þýðingu við beitingu 9. gr. eða 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í öllu falli felst ekki í 10. gr. samkeppnislaga skýr regla um að tilteknar upplýsingar séu undanþegnar ákvæðum upplýsingalaga.
Verður af þessum sökum ekki talið að Isavia ohf. hafi með umfjöllun sinni um 10. gr. samkeppnislaga sýnt fram á að verulegir annmarkar hafi verið á úrskurði nefndarinnar nr. 580/2015.
6.
Í III. kafla beiðni Isavia ohf. kemur fram að það séu samkeppnishagsmunir fyrirtækisins til framtíðar að geta haldið nauðsynlegan trúnað við þátttakendur í samkeppninni. Tilboð þátttakenda hafi m.a. haft að geyma upplýsingar um skulda- og eignastöðu, álagningarstefnu og viðskiptaáætlanir. Að mati Isavia ohf. sé um að ræða eðlisólíkar upplýsingar sem bjóðendur í hefðbundnum útboðum veiti. Því byggi Isavia ohf. „á því að tilvísun nefndarinnar til afhendingar gagna í hefðbundnum útboðum eigi ekki við í þeim málum sem hér eru til umfjöllunar“. Þá hafi Isavia ohf. verulega hagsmuni af því að geta haldið aftur samkeppni um húsaleigu þar sem gætt sé trúnaðar um þátttakendur og gögn þeirra. Annars sé mögulegt að færri aðilar séu reiðubúnir að taka þátt í samkeppni sem geti leitt til verri niðurstöðu fyrir fyrirtækið og flugvallargesti almennt sem neytendur.
Svo virðist sem Isavia ohf. vilji með umfjölluninni gera tvenns konar athugasemdir við úrskurð nefndarinnar nr. 580/2015. Annars vegar sé það annmarki á úrskurðinum að nefndin vísi til þess að málið kunni á einhvern hátt að vera sambærilegt málum er varði afhendingu gagna í hefðbundnum útboðum, enda séu hagsmunir þátttakenda í samkeppnum Isavia ohf. aðrir af því að halda gögnunum leyndum en í hefðbundnum útboðum. Hins vegar séu það hagsmunir Isavia ohf. að geta haldið trúnað við þátttakendur í samkeppnum um útleigu á rými í flugstöðvum.
Varðandi fyrri athugasemdina skal það áréttað að í 3. kafla úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 580/2015 var fjallað um gildissvið 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Rakið var að nefndin hefði í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að þátttakendur í útboðum teldust til „aðila máls“ í skilningi ákvæðisins þegar farið væri fram á aðgang að útboðsgögnum. Tekið var fram að þótt samkeppni Isavia ohf. hefði ekki verið hefðbundið útboð leiddu sömu rök til þess að Gleraugnamiðstöðin ehf. nyti réttar samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga eins og þátttakendur slíkra útboða. Verður ekki annað ráðið en að í beiðni Isavia ohf. um endurupptöku sé vísað til þessarar umfjöllunar nefndarinnar. Ljóst er að hún laut að tengslum Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. við hin umbeðnu gögn en ekki hagsmunum annarra þátttakenda af því að gögnunum yrði haldið leyndum. Mat af síðara taginu framkvæmdi nefndin síðan í köflum 8 og 9. Þar vísaði nefndin ekki til þess að hin umbeðnu gögn væru sambærileg gögnum í hefðbundnum útboðum.
Varðandi síðari athugasemdina benti úrskurðarnefndin á í 7. kafla úrskurðar í máli 580/2015 að það hefði ekki sjálfstæða þýðingu þótt Isavia ohf. hefði heitið þátttakendum í samkeppni þeirri er málið laut að trúnaði. Þá hafnaði nefndin því í 6. kafla úrskurðarins að hagsmunir Isavia ohf. af því að mögulega kynnu fleiri að taka þátt í samkeppnum sem þessum ef leynd ríkti um gögnin. Var rakið í úrskurðinum að Isavia ohf. starfrækti alla stærstu flugvelli landsins og að flug til og frá Íslandi færi aðeins um þá flugvelli. Þá hefði fyrirtækið eitt heimild til að reka fríhafnarsvæði í tengslum við mikilvægasta millilandaflugvöll landsins. Að því marki sem fullyrt yrði að opinber aðili starfaði í skjóli einkaréttar teldi úrskurðarnefndin að svo ætti við um framangreindan rekstur Isavia ohf. Tók nefndin því fram að hinar umbeðnu upplýsingar yrðu ekki undanþegnar upplýsingarétti með vísan til 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga, þótt Isavia ohf. hefði ekki vísað til umrædds lagaákvæðis við meðferð málsins. Hvað varðar áhrif þess ákvæðis vísast að öðru leyti til 2. kafla hér að framan.
Í beiðni Isavia ohf. um endurupptöku málsins koma því að þessu leyti ekki fram neinar nýjar upplýsingar eða sjónarmið sem úrskurðarnefndin hefur ekki fjallað um áður. Þá hefur fyrirtækið ekki leitt í ljós að annmarkar hafi verið á meðferð úrskurðarnefndarinnar í málinu. Leiðir umfjöllun Isavia ohf. í III. kafla beiðni fyrirtækisins því ekki til endurupptöku málsins.
7.
Í IV. kafla beiðni Isavia ohf. um endurupptöku er byggt á því að úrskurðarnefndin hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga sem fjallar um rannsókn máls. Er vísað til þess að í úrskurði nefndarinnar nr. 580/2015 taki nefndin fram að tilvísanir Isavia ohf. og Miðbaugs ehf. til ætlaðra viðkvæmra persónuupplýsinga séu fremur almennar og að einhverju marki sé óljóst hvernig opinberun gagnanna gæti leitt til tjóns fyrir Miðbaug ehf.
Þá segir:
„Ljóst er að nefndinni bar að fullnægja skilyrðum rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og ganga á eftir því að þær upplýsingar sem nefndin teldi vanta yrðu útvegaðar. Bagalegt er að slíkt hafi ekki verið gert í ljósi þess að samkvæmt upplýsingalögum er m.a. nauðsynlegt við beitingu 9. gr. upplýsingalaga að fram fari mat á andstæðum hagsmunum aðila og hugsanlegu tjóni og ætluðu umfangi þess, af því að afhenda upplýsingar, til þess að unnt sé að taka ákvörðun um hvort heimilt sé að synja aðgangi að gögnum. Hagsmunamat samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga er lögbundið og getur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki vikið sér undan þeirri lagaskyldu að skoða umbeðin gögn og meta efni þeirra sjálfstætt í ljósi hagsmuna aðila, annars vegar beiðanda og hins vegar þeirra sem gögnin eiga eða gögnin fjalla um. Ekki verður séð að nefndin geti vísað til þess að þar sem hún hafi ekki forsendur til að meta gögnin og þýðingu þeirra sé beiðanda veittur aðgangur að þeim. Gengur slík niðurstaða gegn bæði rannsóknarreglu og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.“
Af þessu tilefni skal það áréttað að upplýsingalög eru reist á þeirri meginreglu að veita skuli aðgang að umbeðnum gögnum og eru undanþágur frá meginreglunni skýrðar þröngt. Er það þess aðila sem synjar afhendingu umbeðinna gagna á grundvelli laganna að sjá til þess að mál sé nægjanlega rannsakað í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga áður en ákvörðun er tekin. Af þessum sökum hvíldi sú skylda á Isavia ohf., eins rakið er í bréfi úrskurðarnefndarinnar 13. mars 2015 til Isavia ohf. vegna meðferðar málsins fyrir nefndinni, að sýna fram á að réttlætanlegt hefði verið að undanþiggja umbeðin gögn upplýsingarétti. Var fyrirtækinu bent á að úrskurðarnefndin hefði jafnan úrskurðað að slíkir aðilar skyldu afhenda kærendum umbeðin gögn þegar nefndin hefði ekki haft forsendur til að slá því föstu að rétt hefði verið að synja kærendum um aðgang að þeim.
Við meðferð máls þess sem lyktaði með úrskurði nr. 580/2015 kom fram af hálfu Isavia ohf. að fyrirtækið hefði ekki kannað hver afstaða Miðbaugs ehf. væri til beiðni Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. Af þessum sökum óskaði úrskurðarnefndin eftir slíkri afstöðu. Var þess óskað að fyrirtækið tæki afstöðu til þess hvort eitthvað stæði því í vegi að Gleraugnamiðstöðinni ehf. yrði veittur aðgangur að hinum umbeðnu gögnum. Teldi fyrirtækið svo vera væri æskilegt að því væri lýst með skýrum hætti og tekin afstaða til þess af hvaða ástæðum afhending gagnanna bryti í bága við 9. eða 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og „[e]inkum að hvaða leyti það varðaði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni“ fyrirtækisins að gögnin færu leynt. Þá sagði:
„Í þessu samhengi er mikilvægt að fá upplýsingar um það hvort ætla megi að afhending gagnanna til Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. eða almennings sé til þess fallin að valda Miðbaugi ehf. tjóni. Í því tilviki mætti gera grein fyrir hversu mikið tjónið gæti orðið og hvaða líkur séu á að það myndi hljótast. Mikilvægt er í þessu samhengi að fram komi hvaða tilteknu upplýsingar það eru sem fyrirtækið telur að ekki megi veita aðgang að, enda kynni afhending þeirra að valda tjóni. Þá er þess óskað að fyrirtækið upplýsi hvort aðrir hagsmunir þess standi því í vegi að veittur sé aðgangur að gögnunum.“
Eins og úrskurður nefndarinnar nr. 580/2015 ber með sér fór nefndin yfir hin umbeðnu gögn og mat þær upplýsingar sem þar komu fram með hliðsjón af röksemdum Isavia ohf. og Miðbaugs ehf. í samkeppninni. Að gefnum þeim forsendum sem úrskurðarnefndin hafði til að leggja mat á upplýsingar af því tagi sem beiðnin laut að taldi nefndin að hvorki Isavia ohf. né Miðbaugur ehf. hefðu náð að sýna fram á að skilyrði 3. mgr. 14. gr. væru uppfyllt til að synja Gleraugnamiðstöðinni ehf. um aðgang að gögnunum í heild sinni. Sér í lagi lægi ekki fyrir að aðrir þátttakendur gætu orðið fyrir tjóni ef upplýsingarnar yrðu afhentar. Ber í þessu samhengi að hafa í huga að úrskurðarnefndin hafði leiðbeint Miðbaugi ehf. fremur ítarlega um það hvaða upplýsingar þyrftu að koma fram í umsögnum þeirra til að undanþáguheimildir þær sem Isavia ohf. hafði vísað til ættu við. Af hálfu nefndarinnar hafði málið því verið rannsakað nægjanlega vel en gögnin sem rannsóknin skilaði studdu ekki niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar.
Loks skal tekið fram að alfarið má vera ljóst af 8. kafla og 9. kafla úrskurðar nr. 580/2015 að nefndin framkvæmdi mat það sem kveðið er á um í 9. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Með vísan til alls framangreinds telur nefndin að hún hafi ekki brotið gegn rannsóknarskyldu þeirri sem hvíldi á nefndinni á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga. Var að þessu leyti ekki annmarki á meðferð málsins sem kann að leiða til endurupptöku málsins.
8.
Í V. kafla beiðni Isavia ohf. er vikið að því að úrskurðarnefndin hafi talið Gleraugnamiðstöðina ehf. aðila máls í skilningi 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga „með sama hætti og þátttakendur í hefðbundnum útboðum“. Komist nefndin að þessari niðurstöðu þvert á niðurstöðu kærunefndar útboðsmála sbr. úrskurð þeirrar nefndar í máli nr. 14/2014 og þrátt fyrir að Gleraugnamiðstöðin ehf. hafi ekki sýnt fram á að fyrirtækið ætti lögvarða hagsmuni af því að fá upplýsingarnar. Um þetta segir í beiðninni:
„Mögulegur skaðabótaréttur þátttakenda í samkeppni af þessu tagi, þar sem öllum var heitið fullum trúnaði, verður ekki leiddur af almennum reglum. Slík niðurstaða færi þvert á afdráttarlausa niðurstöðu þeirrar kærunefndar sem hefur það hlutverk að lögum að fjalla um útboðsmál.“
Megi ráða að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi fari út fyrir valdsvið sitt og gert reka að því að meta á hvaða sjónarmiðum Isavia ohf. byggði val sitt á þeim aðilum sem sóttust eftir leiguhúsnæði, en slíkt sé í höndum kærunefndar útboðsmála ef svo beri undir.
Þá segir í beiðni Isavia ohf.:
„Í þeim málum sem talið hefur verið að reglur um opinber innkaup eigi við, enda þótt lögin gildi ekki um starfsemina, hefur ávallt verið um að ræða stjórnvald (sbr. t.d. ÁTVR í áliti Umboðsmanns Alþingis nr. 136/1989) en ekki opinbert hlutafélag og kaup á þjónustu. Þannig er bæði starfsemi og félagaformið ólíkt og málin ekki fordæmisgefandi fyrir opinbert hlutafélag sem auglýsir húsnæði til leigu, eins og Kærunefnd útboðsmála staðfesti. Í þessu felst að þegar engin ráðstöfun verður á opinberum fjármunum eiga ekki sömu sjónarmið við um hagsmuni aðila máls eða almennings af gögnunum. Mikill misskilningur er ríkjandi hjá nefndinni varðandi þennan þátt, þ.e. að verið sé að ráðstafa opinberum hagsmunum. Í niðurstöðuköflum nefndarinnar er þessu ítrekað haldið fram í beinni andstöðu við fyrirliggjandi úrskurð Kærunefndar útboðsmála.“
Úrskurðarnefndin telur ekki fyllilega ljóst til hvaða hluta úrskurðar nefndarinnar nr. 580/2015 er vísað með framangreindri umfjöllun Isavia ohf. Þannig virðist fyrirtækið finna samtímis að því að úrskurðarnefndin hafi álitið Gleraugnamiðstöðina ehf. „aðila“ í skilningi 1. mgr. 14. gr., sbr. fyrri hluta umfjöllunarinnar, sbr. 3. kafla umrædds úrskurðar, en jafnframt að nefndin hafi gengið út frá því við beitingu 3. mgr. 14. gr. að samkeppni um leigurými í Flugstöð Leifs Eiríkssonar fæli í sér ráðstöfun opinberra hagsmuna, sbr. 8. kafla úrskurðarins. Virðist þessum efnisatriðum slegið saman í beiðni Isavia ohf.
Varðandi fyrra atriðið skal það áréttað að í hinni kærðu ákvörðun var beinlínis byggt á 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga sem felur í sér undantekningu frá 1. mgr. sömu lagagreinar. Þá var hvorki miðað við í úrskurði nefndarinnar að reglur laga nr. 84/2007 um opinber innkaup hefðu tekið til umræddrar samkeppni né að af þeirri niðurstöðu leiddi að kærandi nyti réttar samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þvert á móti var beinlínis tekið fram að samkeppnin hefði ekki verið hefðbundið útboð. Engu að síður taldi nefndin að sömu rök og þegar um væri að ræða hefðbundin útboð leiddu til þess að kærandi nyti réttar samkvæmt 1. mgr. 14. gr., enda hefði nefndin áður miðað við að þátttakendur í slíkum útboðum gætu reist rétt sinn til aðgangs að gögnum á grundvelli þess lagaákvæðis. Í báðum tilvikum væri um það að ræða að þátttakendur óskuðu eftir aðgangi að upplýsingum sem vörðuðu þá sérstaklega og verulega umfram aðra sbr. ummæli í frumvarpi til upplýsingalaga. Röksemdafærsla nefndarinnar var þannig ekki háð því að reglur um opinber innkaup tækju til samkeppni Isavia ohf., enda var sýnilega ekki gengið út frá þeirri forsendu í úrskurði hennar.
Varðandi seinna atriðið virðist Isavia ohf. hafna því að útleiga á leigurými í Flugstöð Leifs Eiríkssonar feli í sér ráðstöfun á opinberum hagsmunum. Því hafi sjónarmiðið ekki átt að hafa þýðingu við beitingu 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga svo sem gert var af hálfu úrskurðarnefndarinnar. Vísar Isavia ohf. sérstaklega til úrskurðar kærunefndar útboðsmála nr. 14/2014 í þessu samhengi. Rétt er að taka fram að þótt úrskurðarnefndin telji að umræddur úrskurður hafi takmarkaða þýðingu við skýringu og beitingu upplýsingalaga fær nefndin ekki betur séð en að niðurstaða umrædds úrskurðar hafi fyrst og fremst verið sú að þar sem Isavia ohf. hefði með samkeppninni ekki ætlað sér að inna af hendi fjárhagslegt endurgjald í skiptum fyrir verðmæti, en ekki komið fram sem kaupandi verks, vöru eða þjónustu í skilningi 1. mgr. 4. gr. laga um opinber innkaup, giltu umrædd lög ekki um samkeppnina. Með öðrum orðum hafi kærunefndin bent á að Isavia ohf. hafi komið fram sem seljandi og hafi því ekki staðið til að félagið léti af hendi eða ráðstafaði opinberu fé. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður tæplega gagnályktað frá úrskurðinum á þann hátt að það sé afstaða kærunefndar útboðsmála að með umræddu ferli hafi ekki staðið til að ráðstafa opinberum hagsmunum.
Án tillits til umrædds úrskurðar er ljóst að það er lögbundið verkefni Isavia ohf. að reka Flugstöð Leifs Eiríkssonar og verslanir í flugstöðinni. Er félaginu sérstaklega heimilað með lögum að gera samninga við aðra aðila til að þessum verkefnum sé sinnt á sem hagkvæmastan hátt. Isavia ohf. er alfarið í eigu íslenska ríkisins. Flugstöð Leifs Eiríkssonar er stærsta flugstöð landsins og stendur við mikilvægasta millilandaflugvöll landsins sem fjölmargir ferðamenn fara um á hverju ári. Þá kemur eftirfarandi fram í athugasemdum í frumvarpi til upplýsingalaga um 2. mgr. 2. gr. Laganna, en í ákvæðinu er kveðið á um að lögin taki til allrar starfsemi lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera eins og á við um Isavia ohf.:
„Rökin að baki því hlutfalli eru fyrst og fremst þau að þegar eignarhluti tiltekins aðila í fyrirtæki hefur náð þeim mörkum verði að líta svo á að ákvarðanir um meðferð og stjórnun slíks fyrirtækis séu í raun að umtalsverðu leyti ákvarðanir um ráðstafanir opinberra hagsmuna.“
Með vísan til alls framangreinds telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að unnt hafi verið að líta svo á að samkeppni sem miðaði að því að semja um leiguréttindi verslunarrýmis í Flugstöð Leifs Eiríkssonar hafi miðað að „ráðstöfun á opinberum hagsmunum“. Geti „opinberir hagsmunir“ verið annars konar gæði en opinbert fé. Þá hafi verið rétt að taka mið af því við mat á hagsmunum Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. af því að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum við beitingu 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Að öllu þessu virtu telur úrskurðarnefndin að ekkert hafi komið fram í V. kafla beiðni Isavia ohf. sem leiði til þess að ástæða sé til að taka mál það sem lyktaði með úrskurði nr. 580/2015 upp að nýju.
9.
Í VI. kafla beiðni Isavia ohf. um endurupptöku kemur fram að fyrirtækið álíti að misræmis gæti innan úrskurðar nefndarinnar nr. 580/2015. Bent er á að Isavia ohf. hafi verið gert að afhenda Gleraugnamiðstöðinni ehf. fjárhagslega tillögu Miðbaugs ehf. að blaðsíðum 4-6 undanskildum. Með þessu „féllst nefndin á að veita aðgang að upplýsingum í fjárhagslegu tilboði Miðbaugs ehf. um sölu fyrsta árið, leigugjald sem fyrirtækið bauð Isavia og lágmarksleigu“. Séu þetta sömu upplýsingar og komi fram á þeim blaðsíðum sem nefndin hafi talið undanþegnar upplýsingarétti. Svo virðist sem niðurstaða nefndarinnar byggi á ónógum upplýsingum um gögn máls og sé a.m.k. ekki nægilega skýr til að Isavia ohf. geti áttað sig á hvað eigi nákvæmlega eigi að afhenda. Þessi atriði beri að skýra með endurupptöku málsins.
Vegna beiðni Isavia ohf. um endurupptöku málsins hefur úrskurðarnefndin farið á ný yfir fjárhagslegt tilboð Miðbaugs ehf. í samkeppni um leigu á rými til verslunarreksturs í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Á blaðsíðu 3 koma fram upplýsingar þær sem tilgreindar eru í beiðni Isavia ohf. Sér í lagi koma þar fram áætlun fyrirtækisins um sölu á fyrsta ári leigutímans og tilboð um leigu og lágmarksleigu. Umræddar upplýsingar koma einnig fram á blaðsíðum 4 til 6 sem úrskurðarnefndin taldi rétt að synja Gleraugnamiðstöðinni um aðgang að á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga, enda taldist fyrirtækið ekki þátttakandi að þessum hluta samkeppninnar. Ljóst er að misritun varð af hálfu nefndarinnar þegar blaðsíða 3 í gagninu var ekki undanskilin upplýsingarétti á sama hátt og síðurnar þrjár sem á eftir koma. Með vísan til 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga hefur úrskurðarnefndin ákveðið að leiðrétta úrskurð nr. 580/2015 að þessu leyti.
10.
Í beiðni Isavia ohf. um endurupptöku er VIII. kafli í heild sinni eftirfarandi:
„Því hefur verið slegið föstu í dómaframkvæmd að Isavia ohf. sé ekki bundið af stjórnsýslulögum, sbr. hrd. í máli nr. 326/2014. Fyrir liggur að upplýsingalög eiga hins vegar við um starfsemi Isavia. Ekki fer fram hefðbundið mat á því hvort veita eigi aðgang að gögnum s.s. ef um stjórnvald væri að ræða. Gögnin sem aðilar í samkeppninni sendu inn eru gríðarlega mismunandi að umfangi. Ekki er um að ræða gögn sem urðu til hjá Isavia eða stjórnvöldum heldur viðskiptagögn sem ekki eru gögn sem upplýsingalögum er ætlað að opna aðgang að. Ekkert í gögnunum varðar opinbera hagsmuni. Málið varðar leigu á húsnæði sem Hæstiréttur hefur þegar komist að niðurstöðu um að Isavia sé frjálst að ráðstafa eftir hentisemi sinni, sbr. hrd. 465/2003.“
Þá er IX. kafli beiðninnar í heild sinni svohljóðandi:
„Fyrir liggur að þeir aðilar sem buðu í húsaleigu tóku ekki þátt í opinberu útboði og útbjuggu tilboðsgögn sín þannig ekki með það í huga að þau gætu komist í hendur samkeppnisaðila. Við mat á því hvort veita skuli aðgang að fjárhagslegum upplýsingum hefur úrskurðarnefndin lagt til grundvallar hvort um sé að ræða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni að ætla megi að það sé til þess fallið að valda hlutaðeigandi fyrirtæki tjóni, verði aðgangur veittur að upplýsingunum. Við matið verði að líta til þess hverju sinni hversu mikið tjónið geti orðið og hvaða líkur séu á að það muni hljótast, verði upplýsingarnar veittar. Hvorugur kærenda í úrskurðum nr. 579 eða 580 hefur sýnt fram á það hverjir hinir lögvörðu hagsmunir þeirra eru. Hagsmunir Kaffitárs og Gleraugnamiðstöðvarinnar af því að fá aðgang að gögnum með upplýsingunum geta ekki talist slíkir að réttlætt geti að gengið sé á hagsmuni annarra, en samkeppnisaðilar þessara fyrirtækja.“
Með framangreindum efnisgreinum endurtekur Isavia ohf. að mestu leyti sjónarmið sem látin voru í ljós við meðferð máls þess sem nú er óskað endurupptöku á. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur túlkað upplýsingalög svo að sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum í vörslum aðila sem falla undir upplýsingalög á grundvelli 2. mgr. 2. gr. laganna og stjórnvalda sem falla undir þau með vísan til 1. mgr. sömu lagagreinar. Þá hefur nefndin miðað við að lögin taki til gagna sem útbúin hafa verið af öðrum en þeim aðilum sem falla undir gildissvið laganna að því gefnu að umrædd gögn séu í vörslum slíkra aðila. Svo sem að framan greinir telur úrskurðarnefndin ljóst að ráðstöfun á leigurými í Flugstöð Leifs Eiríkssonar feli í sér ráðstöfun á opinberum hagsmunum en löggjafinn hefur gert ráð fyrir að í slíkum tilvikum sé upplýsingaréttur ríkari en ella. Taldi úrskurðarnefndin einnig að Gleraugnamiðstöðin ehf. ætti hagsmuni af því að fá aðgang að hluta hinna umbeðnu gögnum m.a. til að öðlast innsýn í þau efnislegu sjónarmið sem Isavia ohf. beitti í samkeppninni, enda lægi fyrir að þau hefðu ekki verið skráð með neinum hætti af fyrirtækinu. Vísast að öðru leyti til þeirra sjónarmiða sem rakin eru í úrskurði nefndarinnar hvað þetta varðar. Verður ekki séð að ítrekanir Isavia ohf. á sjónarmiðum sem þegar hafi verið látin í ljós og úrskurðarnefndin hefur tekið afstöðu til geti leitt til endurupptöku málsins.
11.
Í beiðni Isavia ohf. kemur fram að verði ekki fallist á kröfu um endurupptöku sé með vísan til sömu sjónarmiða gerð krafa um frestun á réttaráhrifum úrskurðarins. Sérstök ástæða sé til að fresta réttaráhrifum. Fyrir liggi að ekki sé útilokað að leitt verði í ljós undir rekstri dómsmáls að „í þeim gögnum sem úrskurðir nefndarinnar taka til séu gögn sem kunni að njóta verndar upplýsingalaganna“. Vísar Isavia ohf. í þessu samhengi til úrskurða nefndarinnar nr. A-577/2015 og A-233/2006. Fordæmisgildi málsins sé ótvírætt auk þess sem gríðarlegir viðskiptalegir hagsmunir séu í húfi, bæði fyrir Isavia ohf. og þá aðila sem tóku þátt í umræddri samkeppni um húsaleigu. Fallist nefndin ekki á frestun réttaráhrifa sé Isavia ohf. svipt þeim grundvallarrétti sem einstaklingar og lögaðilar njóti samkvæmt 70. gr. stjórnaskrárinnar.
Í 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að úrskurðarnefnd um upplýsingamál geti ákveðið að fresta réttaráhrifum úrskurðar telji hún sérstaka ástæðu til þess. Skuli krafa þess efnis gerð eigi síðar en sjö dögum frá birtingu úrskurðar. Krafa sú sem hér er til úrskurðar barst innan þessa frests. Ákvæði um frestun réttaráhrifa var áður í 18. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í athugasemdum við þá grein í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996, svo og í frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012, segir: „Líta ber á þetta heimildarákvæði sem undantekningu sem aðeins verði beitt þegar sérstaklega stendur á.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar að 18. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, og nú 24. gr. laga nr. 140/2012, eigi fyrst og fremst við um tilvik þar sem í húfi eru tiltölulega mikilvægir hagsmunir, ekki síst hagsmunir einkaaðila annarra en þeirra sem falla undir gildissvið laganna, sem geta verið skertir með óbætanlegum hætti, verði aðgangur veittur að gögnum með upplýsingum um þá, í andstöðu við ákvæði upplýsingalaga, eins og þau kunni síðar að verða skýrð af dómstólum. Að mati nefndarinnar hafa ekki komið fram upplýsingar sem sýna fram á að slíkir hagsmunir séu í húfi. Þá er til þess að líta að beiðni Isavia ohf. um frest á réttaráhrifum er að verulegu leyti reist á sjónarmiðum um að Isavia ohf. hefði verið unnt að byggja synjun á beiðni Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. á öðrum lagagrundvelli en Isavia ohf. gerði. Í þessu samhengi bendir úrskurðarnefndin á að dómstólar hafa álitið að stjórnvaldsákvarðanir sem haldnar eru efnislegum annmörkum séu ógildanlegar þótt niðurstöður þeirra kunni að vera réttar á öðrum efnislegum grundvelli sbr. dóm Hæstaréttar Íslands 31. mars 2011 í máli nr. 626/2010 og dóm réttarins 16. maí 2012 í máli nr. 593/2011. Er því vandséð að fallist yrði á dómkröfur stjórnvalda eða lögaðila sem falið er að taka stjórnvaldsákvarðanir er lúta að því að reisa slíkar ákvarðanir viðkomandi aðila á nýjum lagagrundvelli. Loks gefa ábendingar Isavia ohf. um ætlaða annmarka á úrskurði nefndarinnar ekki tilefni til að ætla að sérstök ástæða til að fresta réttaráhrifum úrskurðarins.
Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin ekki vera fyrir hendi lagaskilyrði til þess að fresta réttaráhrifum úrskurðar nr. 580/2015, í máli ÚNU 15050006. Ber því að hafna kröfu Isavia ohf. þar að lútandi.
Úrskurðarorð:
Kröfu Isavia ohf. um endurupptöku máls nr. ÚNU 15020004 er hafnað.
Kröfu Isavia ohf. um um frestun á réttaráhrifum úrskurðar 580/2015 er hafnað.
Úrskurðarorð úrskurðar nefndarinnar nr. 580/2015 er leiðrétt og skal vera svohljóðandi: Isavia ohf. skal afhenda Gleraugnamiðstöðinni ehf. einkunnir og tillögu Miðbaugs ehf. í samkeppninni „Commercial Opportunities at Keflavik Airport“ að undanskildum blaðsíðum 3 til 6, að báðum síðum meðtöldum, í gagninu „Financial Proposal. Request for Proposal at Keflavik Airport. Stage 2“. Að öðru leyti er kæru Gleraugnamiðstöðvarinnar ehf. vísað frá úrskurðarnefndinni.
Þorgeir Ingi Njálsson
varaformaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson