587/2015. Úrskurður frá 31. júlí 2015

Úrskurður

Hinn 31. júlí 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 587/2015 í máli ÚNU 14100022.

Kæra og málsatvik

Með úrskurði nr. A-493/2013 felldi úrskurðarnefnd um upplýsingamál ákvörðun landlæknis, um synjun á beiðni A um aðgang að gögnum, úr gildi að hluta og lagði fyrir embættið að taka málið til nýrrar meðferðar. Í kjölfar úrskurðarins tók embættið nýja ákvörðun í málinu og afhenti gögn þann 21. október 2014. Gögn málsins bera með sér að kærandi hafi gert athugasemdir við afhendinguna og talið gögn vanta. Með bréfi dags. 7. nóvember 2014 útskýrði embætti landlæknis nánar hvaða gögn voru afhent og hverjum var haldið eftir. Í bréfinu var beiðni kæranda afmörkuð með þeim hætti að óskað væri eftir aðgangi að eftirfarandi gögnum:

1. „Gögn sem eru 300 MB að umfangi og um er að ræða tölvupóstsamskipti á milli stofnana sem sýsla með lyfjatölfræði (100 MB útpóstur og 198 MB innpóstur) og eru vistuð á H-drifi undir Lyfjamál, og þar í undirmöppu um gæðavandamál.

2. Lýsingar á því hvernig fylgst var með gæðum gagna í grunninum áður en villurnar fundust, og einnig á hvernig fylgst er með gæðunum nú, ef slíkar lýsingar eru til.

3. Fundargerð frá fundi heilbrigðisupplýsingasviðs og sviðs eftirlits og gæða, sem og aðrar fundargerðir varðandi þessi villumál, sem og af fundum með Sjúkratryggingum Íslands og öðrum systurstofnunum sem sýsla með lyfjatölfræði, ef við á.“

Landlæknir afhenti kæranda tölvupóstsamskipti undir fyrsta liðnum fyrir utan þau sem embættið taldi fela í sér vinnugögn samkvæmt 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og gögn um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga í skilningi 9. gr. laganna. Alls voru afhentir 189 tölvupóstar af 242. Beiðni kæranda samkvæmt öðrum liðnum var vísað frá þar sem um væri að ræða verkferla sem ekki væru fyrirliggjandi hjá embættinu. Um þriðja liðinn sagði embættið að ein fundargerð frá fundi heilbrigðisupplýsingasviðs og sviðs eftirlits og gæða fjallaði ekki um villumál í lyfjagagnagrunni heldur almennt um samstarf sviðanna. Ekki væru til aðrar fundargerðir en sú sem þegar hafi verið afhent.

Með erindi þann 12. nóvember 2014 kærði kærandi síðari afgreiðslu embættis landlæknis á gagnabeiðni sinni. Í kæru kemur fram að kærandi telji að einungis hafi lítill hluti umbeðinna gagna verið afhentur, auk þess sem embættið hafi breytt þeim skrám sem afhentar voru. Kærandi vísar sérstaklega til þess að í tölvupósti sínum til landlæknis, dags. 11. febrúar 2013, komi fram að öll gögn sem hún vistaði um málið sé að finna í tiltekinni möppu. Því fer kærandi fram á að fá öll gögn um málið afhent til og með dagsetningu tölvupóstsins á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, og eftir þann tíma á grundvelli 14. gr. laganna.

Hvað viðkvæmar persónuupplýsingar varðar telur kærandi hugsanlegt að í tölvupóstsamskiptunum sé að finna upplýsingar um veikindi starfsmanns embættis landlæknis. Kærandi kveðst hins vegar vita til þess að viðkomandi einstaklingur hafi sent embættinu staðfestingu þess efnis að afhenda megi öll tölvupóstsamskipti á milli hans og kæranda.

Málsmeðferð

Með bréfi dags. 17. nóvember 2014 kynnti úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæruna fyrir embætti landlæknis og veitti kost á að koma á framfæri athugasemdum. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að í trúnaði. Umsögn embættisins barst þann 5. desember 2014. Þar kemur fram að mappan „Lyfjamál“ hafi verið búin til fyrir lyfjateymi landlæknis á H-drifi þann 10. ágúst 2011. Tilgangur hennar hafi verið að tryggja öryggi viðkvæmra gagna sem unnið hafi verið með í eftirliti með ávísunum ávanabindandi lyfja. Því hafi mappan verið staðsett á tilteknu öryggissvæði í tölvukerfi embættisins. Mappan hafi verið aðgangsstýrð og aðeins þeir starfsmenn sem starfi við lyfjaeftirlit hafi haft aðgang að henni. Undirmappan „Gæðavandamál“ hafi verið búin til þann 22. ágúst 2012 og undir henni séu tvær möppur. Annars vegar sé um að ræða möppuna „Utpostur-villur“ og hins vegar „Innpostur-villur“. Kærandi hafi útbúið þessar möppur sem þáverandi starfsmaður lyfjateymis embættisins, án vitneskju annarra starfsmanna. Á þessu svæði hafi fundist gögn sem innihalda viðkvæmar upplýsingar sem aðeins séu ætluð starfsmönnum lyfjateymis. Landlæknir kveður kæranda hafa látið af störfum áramótin 2012-2013.

Embætti landlæknis segir að þann 21. október 2014 hafi kæranda verið afhent tiltekin gögn úr málaskrárkerfi embættisins. Gerð sé nánari grein fyrir gögnunum í bréfi embættisins til kæranda dags. 7. nóvember 2014. Nú fari kærandi fram á að fá afrit af gögnum undir áðurnefndum möppum. Efni þeirra séu hlutar af tölvupóstum ásamt viðhengjum sem kærandi fékk og sendi sem starfsmaður embættisins. Landlæknir kveður tölvupóst sjaldan vistaðan á H-drifi. Tölvupóstar sem varði tiltekin mál séu vistaðir í málaskrárkerfi embættisins undir hverju máli fyrir sig. Annar tölvupóstur sé vistaður í póstforriti. Landlæknir segir að 235 tölvupóstar í möppunum tveimur séu einnig í málaskrárkerfinu. Kærandi hafi þegar fengið afrit af 189 af þessum 235 tölvupóstum.

Embætti landlæknis kveðst nú hafa tekið afrit af tölvupóstum og öðrum skjölum úr möppunum tveimur, þ.e. þeim sem kærandi hafi ekki verið búin að fá aðgang að. Afritin sé að finna á geisladiski sem úrskurðarnefndinni barst með umsögn landlæknis. Að sögn embættisins eru útprentuð gögn mörg þúsund blaðsíður að umfangi. Landlæknir ítrekar þau sjónarmið sem fram komu í bréfi til kæranda dags. 7. nóvember 2014, einkum um 8. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Jafnframt telji embættið að umbeðin gögn varði ekki tiltekið mál eða tiltekin mál hjá embættinu.

Umsögn landlæknis var kynnt kæranda með bréfi dags. 15. desember 2014 og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust þann 9. janúar 2015. Þar kemur fram að kærandi hafi skilið það sem svo að mappan „Lyfjamál“ hafi verið ætluð fyrir gögn sem lyfjaávísanaeftirlitsteymið vann með óháð því hversu viðkvæm eða rýniþolin þau væru. Kærandi kveðst hafa vistað gögnin í möppunni þar sem málaskráin hafi átt það til að valda vandræðum.

Varðandi afhendingu 189 tölvupósta af 235 segir kærandi að embætti landlæknis hafi afhent Word-skjal sem sagt hafi verið innihalda þá. Þá hafi kærandi fengið Excel-skrár sem embættið segi hafa fylgt tölvupóstunum. Hins vegar sé hver einasta Excel-skrá með breytingadagsetningu á árinu 2014. Kærandi sjái ekki nauðsyn þess að embættið breyti skrám til að koma þeim á færri síður á útprenti og það bjóði heim hættu á því að skrár taki breytingum. Hvað tölvupóstana varðar hafi kærandi þegar bent á að í einn þeirra vanti mynd. Þá hafi kærandi tekið eftir fleiri breytingum á Excel-skránum án þess að þær verði raktar frekar.

Niðurstaða

1.

Mál þetta fjallar um aðgang að gögnum hjá embætti landlæknis. Í bréfi embættisins dags. 7. nóvember 2014, þar sem gerð er grein fyrir hinni kærðu ákvörðun, er gagnabeiðni kæranda afmörkuð með þeim hætti að óskað sé aðgangs að gögnum í þremur liðum. Þessari afmörkun hefur ekki verið andmælt af hálfu kæranda og verður fjallað um rétt kæranda til aðgangs að gögnum undir hverjum tölulið fyrir sig í sömu röð og í ákvörðun landlæknis dags. 7. nóvember 2014.

2.

Embætti landlæknis afmarkaði beiðni kæranda þannig að í fyrsta lagi væri óskað aðgangs að „gögnum sem eru 300 MB að umfangi og um er að ræða tölvupóstsamskipti á milli stofnana sem sýsla með lyfjatölfræði (100 MB útpóstur og 198 MB innpóstur) og eru vistuð á H-drifi undir Lyfjamál, og þar í undirmöppu um gæðavandamál.“

Líkt og áður greinir var fjallað um aðgang kæranda að tölvupóstsamskiptunum í fyrri úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. A-493/2013 frá 16. ágúst 2013. Lagt var til grundvallar að úrskurðarnefndin hefði ekki forsendur til að leggja mat á hvort embætti landlæknis væri skylt að veita kæranda aðgang að þeim, þar sem virtist hafa farið fram mat á efni þeirra gagna sem kærandi óskaði eftir aðgangi að. Einkum og sér í lagi var litið til þess að embætti landlæknis synjaði kæranda um aðgang á þeirri forsendu að um vinnugögn væri að ræða, án þess að þau væru metin með hliðsjón af skilyrðum 5. tl. 6. gr., sbr. 8. gr., upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í kjölfar úrskurðarins afhenti embætti landlæknis kæranda geisladisk sem það kvað innihalda 189 tölvupósta, sem safnað hefði verið saman í Word-skjal og 85 viðhengi. Embættið sagði að gögnin hefðu verið afrituð úr málaskrárkerfi embættisins, en ekki beint úr póstforritinu Outlook. Ekki væri heldur hægt að afrita tölvupósta beint úr málaskrárkerfinu nema að fá til þess þjónustuaðila. Slíkt hefði haft í för með sér kostnað sem kærandi hefði þurft að bera. Við vinnsluna fjarlægði embættið myndir, þar sem það taldi ekki þörf á að senda hverja mynd oftar en einu sinni. Þá hafi einhver viðhengi verið löguð til svo þau kæmu betur út á prenti til að fækka blaðsíðum.

Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skal veita aðgang að gögnum á því formi eða sniði sem þau eru varðveitt eftir því sem við verður komist. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur embætti landlæknis ekki fært fullnægjandi rök fyrir þeim breytingum á rafrænu sniði umbeðinna tölvupósta sem áttu sér stað við meðferð beiðni kæranda. Landlæknir hefur enga grein gert fyrir því hvers vegna ekki var unnt að afrita umbeðin tölvupóstsamskipti úr möppunum sem kærandi tilgreindi í beiðni sinni, í stað þess að sækja þau í málaskrárkerfi embættisins og sameina í eitt skjal. Embættið hafði fyrrnefnda háttinn á við afhendingu tölvupóstsamskiptanna til úrskurðarnefndarinnar og því ljóst að tæknilegir örðugleikar standa ekki í vegi fyrir afhendingu á því formi sem þau eru varðveitt á.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál samræmdist málsmeðferð embættis landlæknis við töku hinnar kærðu ákvörðunar að þessu leyti ekki 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá athugast að landlæknir kvað kostnað koma í veg fyrir beina afritun tölvupósta úr málaskrárkerfinu, sem kærandi hefði þurft að bera. Að mati nefndarinnar bar landlækni að upplýsa kæranda um þetta og veita honum færi á að bera kostnaðinn sem af hefði hlotist, sbr. 2. mgr. 18. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

3.

Í kæru er einnig fundið að rökstuðningi embættis landlæknis fyrir hinni kærðu ákvörðun. Þrátt fyrir að synjun beiðni um aðgang að gögnum skuli rökstudd „stuttlega“ samkvæmt ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 verður að gera ríkari kröfur til rökstuðnings í ákveðnum tilvikum. Þetta á sér í lagi við þegar fyrri ákvörðun um sama efni hefur verið felld úr gildi og vísað aftur til lögmætrar meðferðar stjórnvaldsins, á þeirri forsendu að ekki hafi farið fram mat á efni umbeðinna gagna. Um skyldu til rökstuðnings verður einnig vísað til 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við mat, að því marki sem ákvörðun byggist á mati. Eftir 2. mgr. skal rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins þar sem ástæða er til.

Ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur að geyma almenna reglu stjórnsýsluréttar um stjórnsýslukæru en þar segir í 1. mgr. að aðila máls sé „heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju“. Þá er í 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sérregla um kærur vegna synjunar upplýsingabeiðna en þar kemur fram að heimilt sé að bera þær synjanir „undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem [úrskurði] um ágreininginn“. Meginmarkmiðið með framangreindum kæruheimildum er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið að öðrum kosti ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.

Í eftirfarandi rökstuðningi embættis landlæknis fyrir hinni kærðu ákvörðun, dags. 7. nóvember 2014, segir í upphafi að embættið hafi haldið eftir gögnum sem skilgreind væru sem vinnugögn. Í umfjöllun um tölvupóstsamskiptin segir að farið hafi fram „viðamikil greining“ á þeim 242 tölvupóstum sem féllu undir gagnabeiðni kæranda. Eftir stutta lýsingu á efni ákvæða 8. og 9. gr. upplýsingalaga segir einfaldlega að kæranda hafi verið afhentir tölvupóstar sem ekki falla undir ákvæðin. Í umsögn embættis landlæknis um athugasemdir kæranda er látið duga að vísa til framangreindrar umfjöllunar í rökstuðningi stjórnvaldsins dags. 7. nóvember 2014.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er þessi rökstuðningur ófullnægjandi, og hin kærða ákvörðun sama marki brennd og sú fyrri. Við skoðun úrskurðarnefndarinnar kom í ljós að stór hluti tölvupóstsamskiptanna hefur augljóslega ekki að geyma vinnugögn í skilningi upplýsingalaga, þ.e. þau geta ekki talist rituð eða útbúin við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Á hinn bóginn getur úrskurðarnefndin sem fyrr ekki útilokað að hluti samskiptanna hafi að geyma vinnugögn eða upplýsingar um einkamálefni annarra í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Hér skiptir miklu að umbeðin gögn, bæði tölvupóstsamskiptin sjálf og viðhengin sem fylgja, eru að stórum hluta torskilin öðrum en þeim sem hafa menntun og reynslu á sviði lyfja- og læknisfræði. Því er nauðsynlegt að beiðni kæranda hljóti vandaða efnislega umfjöllun hjá embætti landlæknis, sem býr yfir sérfræðiþekkingu á þessu sviði. Af ákvörðun landlæknis hefði þurft að vera ljóst hvaða mælikvörðum var beitt til að ákvarða hvaða hlutar tölvupóstanna fælu í sér vinnugögn eða upplýsingar um einkamálefni annarra. Embætti landlæknis hefur hins vegar enga grein gert fyrir muninum á þeim hluta tölvupóstsamskiptanna sem kærandi fékk aðgang að í kjölfar fyrri úrskurðarins og þeim sem haldið var eftir. Í þessu skyni hefði dugað að lýsa þeirri greiningu sem embættið kvað hafa farið fram á efni tölvupóstsamskiptanna með hliðsjón af skilyrðum 8. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Að mati úrskurðarnefndarinnar samræmist málsmeðferð embættis landlæknis við töku hinnar kærðu ákvörðunar því ekki ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga og 22. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til framangreinds verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir landlækni að taka málið til nýrrar meðferðar að þessu leyti.

4.

Beiðni kæranda, eins og hún var afmörkuð af embætti landlæknis, tók í öðru lagi til „lýsinga á því hvernig fylgst var með gæðum gagna í grunninum áður en villurnar fundust, og einnig á hvernig fylgst er með gæðunum nú, ef slíkar lýsingar eru til.“ Í þriðja lagi óskaði kærandi eftir „fundargerð frá fundi heilbrigðisupplýsingasviðs og sviðs eftirlits og gæða, sem og aðrar fundargerðir varðandi þessi villumál, sem og af fundum með Sjúkratryggingum Íslands og öðrum systurstofnunum sem sýsla með lyfjatölfræði, ef við á.“

Af hálfu embættisins hefur komið fram að lýsingar eða verkferlar af því tagi sem kærandi krafðist aðgangs að séu ekki fyrirliggjandi hjá embættinu. Sama gildir um aðrar fundargerðir en þá sem kærandi vísaði sérstaklega til. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki ástæðu til að draga staðhæfingar embættis landlæknis í efa. Því liggur ekki fyrir synjun stjórnvaldsins á afhendingu gagna í skilningi 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Verður því ekki hjá því komist að vísa þessum hluta kærunnar frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál. 

Hvað varðar þá fundargerð sem kærandi tiltók sérstaklega, þ.e. fundargerð frá fundi heilbrigðisupplýsingasviðs og sviðs eftirlits og gæða, vísaði embætti landlæknis til þess að hún fjallaði ekki um villumál í lyfjagagnagrunni. Fundargerðin fjallaði að sögn landlæknis almennt um samstarf sviðanna tveggja, verkferla og þess háttar. Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að ekki er unnt að skilja gagnabeiðni kæranda á þann hátt að hún taki einungis til upplýsinga um villumál í lyfjagagnagrunni embættis landlæknis. Sú staðreynd að umbeðið gagn tengist ekki öðrum upplýsingum sem kærandi óskar aðgangs að getur ekki komið í veg fyrir aðgang að því. Beiðni kæranda hefur ekki hlotið efnislega meðferð að þessu leyti og ber því einnig að vísa henni á ný til löglegrar meðferðar hjá landlækni.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun embættis landlæknis um að synja A um aðgang að tölvupóstsamskiptum, sem vistuð eru á H-drifi embættisins undir möppunni „Lyfjamál“, og þar í undirmöppu um „Gæðavandamál“ (100 MB útpóstur og 198 MB innpóstur), er felld úr gildi og lagt fyrir embættið að taka málið til nýrrar meðferðar.

Ákvörðun embættis landlæknis um að synja kæranda um aðgang að fundargerð frá fundi heilbrigðisupplýsingasviðs og sviðs eftirlits og gæða um samstarf sviðanna, verkferla og annað er felld úr gildi og lagt fyrir embættið að taka málið til nýrrar meðferðar.

Kærunni er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                     Friðgeir Björnsson