592/2015. Úrskurður frá 1. október 2015
Úrskurður
Hinn 1. október 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 592/2015 í máli ÚNU 14070004.
Kæra og málsatvik
Með bréfi dags. 19. júlí 2014 kærði A fyrir hönd Brit Insurance Ltd., QBE Insurance (Europe) Ltd., Liberty Mutual Insurance Europe Ltd., Allianz Global Corporate & Specialty AG, Novae Syndicate 2007, Dan Re Syndicate 1400 og QBE Syndicate 1886 („kærendur“) afgreiðslu Fjármálaeftirlitsins („FME“) dags. 25. júní 2014, á beiðni um aðgang að gögnum.
Upphafleg gagnabeiðni kærenda, dags. 5. apríl 2013, var í 27 liðum. FME synjaði um aðgang að gögnum í liðum nr. 12, 13, 14, 16, 20, 23, 26 og 27, en leyst var úr kæru kærenda vegna synjunarinnar í úrskurði nefndarinnar nr. A-524/2014. FME tók ákvörðun þann 11. október 2013 að vísa beiðni kærenda um aðgang að liðum nr. 1-11 frá stofnuninni, en leyst var úr kæru kærenda vegna þeirrar afgreiðslu í úrskurði nefndarinnar nr. 551/2014. Með bréfi dags. 25. júní 2014 tók FME ákvörðun um aðgang kærenda að eftirtöldum gögnum eftir liðum nr. 15, 17-19, 22, 24 og 25 í gagnabeiðni þeirra:
„15. Drög að fundargerð fundar bankastjórnar og FME með stjórnendum bankanna þann 25. apríl 2008, líklega kl. 15:00-15:45, með tilvísunarnúmer SI 47404, sbr. kafla 7.6.2 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
17. Minnisblað FME frá nóvember 2008, sem fjallar m.a. um hvernig Landsbanki tengdi saman áhættur, sbr. 8.6.5.5.1.2 kafla í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
18. Minnisblað FME „nr. 2“, sbr. 8.6.5.5.1.1 kafla í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
19. Viðbótarpróf FME á útlánaáhættu á eiginfjárhlutföll fjármálafyrirtækja á árinu 2008, sbr. 16.4.2.2 kafla í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
22. Fundargerð vegna vettvangsathugunar FME á Landsbanka í september 2007.
24. Fundargerð fundar Seðlabanka Íslands, FME og bankastjóra Landsbanka þann 4. mars 2008.
25. Athugasemdir og fyrirspurnir FME í febrúar 2008 vegna kaupa sjóðsins „Fyrirtækjabréf Landsvaka“ á skuldabréfi útgefnu af B, í janúar 2005 að fjárhæð kr. 400 milljónir.“
Með hinni kærðu ákvörðun vísaði FME beiðni kæranda frá hvað liði 15, 18 og 24 varðaði, þar sem gögnin væru ekki fyrirliggjandi hjá stjórnvaldinu. FME synjaði kærendum um aðgang að gögnum undir liðum 17, 19 og 25. Óskað var eftir því að beiðni kærenda um gögn eftir lið 22 yrði afmörkuð betur þannig að stofnunin gæti tengt hana við tiltekna fundargerð. Kærendur krefjast þess aðallega að úrskurðarnefnd um upplýsingamál felli hina kærðu ákvörðun úr gildi hvað varðar liði nr. 15, 17, 19, 24 og 25 og heimili aðgang þeirra að öllum gögnum sem talin eru upp í þeim. Til vara er þess krafist að aðgangur kærenda verði heimilaður að svo stórum hluta gagnanna sem úrskurðarnefnd telur rétt á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að kæra kærenda tekur ekki til aðgangs að gögnum undir liðum 18 og 22 í gagnabeiðni þeirra, en að auki segir í kæru að kærendur séu ekki í aðstöðu til að gera athugasemdir við afstöðu FME hvað lið 24 varðar.
Í kæru kemur fram að gagnabeiðni kærenda byggi á því að Landsbankinn hefði höfðað tiltekin dómsmál á hendur þeim fyrir héraðsdómi. Bankinn teldi sig eiga kröfu á hendur kærendum á grundvelli svonefndar stjórnendatryggingar sem bankinn hefði keypt í byrjun árs 2008. Vátryggingartímabili tryggingarinnar hafi verið ætlað að vera frá 1. febrúar 2008 til 1. febrúar 2009. Landsbankinn hafi krafist greiðslu úr tryggingunni á þeim grundvelli að hún eigi að bæta tjón sem bankinn teldi sig hafa orðið fyrir vegna meintrar saknæmrar háttsemi fyrrverandi stjórnenda hans. Kærendur kveðjast hins vegar hafna greiðsluskyldu vegna þess að þeir hafi ekki verið upplýstir um misferli og margvísleg brot af hálfu Landsbanka og starfsmanna hans. Öll slík atriði skipti miklu máli við mat vátryggjenda á áhættu. Þá hafi skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis og umfjöllun fjölmiðla leitt í ljós gríðarlegar misfellur og lögbrot í rekstri bankans, auk þess sem bankinn hafi sjálfur viðurkennt slík brot. Kærendur vinni því að gagnaöflun í tengslum við framangreind dómsmál sem Landsbanki Íslands hf. hafi höfðað á hendur þeim til heimtu greiðslu úr stjórnendatryggingunni.
Til stuðnings gagnabeiðni kærenda vísa þeir til 5. og 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál ef eftir því er óskað. Fram komi í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögunum að eldri upplýsingalög nr. 50/1996 hafi verið endurskoðuð með það að markmiði að auka upplýsingarétt almennings. Kærendur telja að undantekningar frá upplýsingarétti almennings, sem fram koma í 6.-10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, eigi ekki við í málinu og túlka beri þær þröngt með hliðsjón af meginreglu laganna um aukinn aðgang almennings að gögnum, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna. Sönnunarbyrðin um að undantekningarákvæðin eigi við hvíli á stjórnvöldum, í þessu tilviki FME, og vafi þar að lútandi skýrður kærendum í hag.
Þá vísa kærendur til laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998 og benda á að lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til að veita FME upplýsingar og aðgang að gögnum, sbr. 3. mgr. 9. gr. laganna, þeirri ályktun til stuðnings að FME hafi umrædd gögn undir höndum. Þá eru kærendur ósammála þeim rökstuðningi FME að ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 standi því í vegi að FME sé skylt að afhenda stóran hluta þeirra gagna sem kærendur óskuðu eftir. Kærendur telja að ákvæði 1. mgr. 13. gr. verði að teljast almennt þagnarskylduákvæði miðað við þá lýsingu sem fram kemur í greinargerð með upplýsingalögunum, enda séu ekki sérgreindar í ákvæðinu þær upplýsingar sem þagnarskylda gildir um. Þá komi fram í athugasemdum við 12. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 87/1998 að greinin hafi að geyma almennt þagnarskylduákvæði. Jafnvel þótt ákvæðið yrði talið sérákvæði um þagnarskyldu telja kærendur að það eigi ekki við í málinu. Landsbankinn sé bæði gjaldþrota og í þvinguðum slitum í skilningi 5. gr. 13. gr. laga nr. 87/1998 og því sé heimilt við rekstur þeirra einkamála sem rekin séu á hendur kærendum að upplýsa um atriði sem þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. myndi annars gilda um.
Kærendur telja einsýnt að bankinn hafi verið gjaldþrota þar sem hann gat ekki staðið í skilum við lánardrottna sína þegar kröfur þeirra féllu í gjalddaga og ekki var sennilegt að greiðsluörðugleikar myndu líða hjá innan skamms. Að mati kærenda breytir engu í þessu samhengi þótt bankinn verði ekki tekinn til svokallaðrar gjaldþrotameðferðar, heldur slitameðferðar. Að mati kærenda er vandséð hvernig FME gæti haldið því fram að Landsbanki væri gjaldfær. Þessu til stuðnings vísa kærendur til dóma Hæstaréttar Íslands frá 16. janúar 2014 í málum nr. 191/2013, 356/2013, 359/2013, 412/2013 og 413/2013. Þá mótmæla kærendur þeirri afstöðu FME að skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 séu ekki uppfyllt þar sem ekki sé farið fram á að upplýsingar verði veittar við rekstur einkamála. Kærendur segja óumdeilt að einkamál séu rekin á hendur þeim fyrir héraðsdómi. Kærendur hafi óskað aðgangs að umbeðnum gögnum til að styðja málsástæður sínar í málunum. Ef skilningur FME væri lagður til grundvallar væri vandséð hvenær skilyrðið teldist uppfyllt, og engan áskilnað af þessu tagi sé að finna í ákvæðinu eða greinargerð með lögum nr. 11/2000, sem færði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 í núverandi mynd. Ákvæðið eigi ekki við um fjármálafyrirtæki í hefðbundnum rekstri, heldur aðeins þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða í þvinguðum slitum. Ekki verði séð hvers vegna gjaldþrota fjármálafyrirtæki þurfi sérstaka vernd þegar óskað er upplýsinga í tengslum við einkamál, en ekki þegar óskað er eftir skýrslum fyrir dómi. Lögskýring FME er að mati kærenda órökrétt að þessu leyti.
Í kæru er byggt á því að þagnarskylduákvæði 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 taki einungis til gagna eða upplýsinga sem varða viðskiptahagsmuni viðskiptavina fjármálafyrirtækis, en ekki fjármálafyrirtækisins sjálfs, sem sé auk þess gjaldþrota. Þá geti 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 ekki komið í veg fyrir aðgang kærenda að umbeðnum gögnum þar sem Landsbanki hafi enga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni af því að þau fari leynt. Sönnunarbyrðin um það efni hvíli á FME. Loks telja kærendur að jafnvel þótt þagnarskylda hafi ríkt um einhver umbeðin gögn, sé svo ekki lengur þar sem fjölmiðlar og rannsóknarnefnd Alþingis hafi fjallað um þau opinberlega. Loks telja kærendur að FME hafi brotið rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem stjórnvaldið hafi ekki rannsakað hvort og með hvaða hætti umbeðin gögn voru gerð opinber í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
Um lið 15 í gagnabeiðni sinni segja kærendur að óskað hafi verið eftir aðgangi að drögum að fundargerð með tilvísunarnúmerið SI 47404. FME hafi hins vegar vísað til tilvísunarnúmersins SI 474404, og kunni það að vera skýring þess að gagnið fannst ekki. Um lið 17 vísa kærendur til fyrrgreindra röksemda um þýðingu 1. og 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002 en að auki telja þeir að 8. gr. upplýsingalaga geti ekki átt við. Gögn teljist ekki lengur til vinnugagna eftir að þau hafi verið afhent öðrum. Ljóst sé af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis að nefndin hafði minnisblaðið undir höndum og því hafi það verið afhent öðrum. Um liði 19 og 25 vísa kærendur til þeirra röksemda sem áður var gerð grein fyrir.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 28. júlí 2014 var kæran kynnt FME og stjórnvaldinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði í trúnaði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Í umsögn FME, dags. 21. ágúst 2014, segir að stofnunin telji sig hafa afhent kærendum öll þau gögn sem heimilt er samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002 sbr. 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sem og 1. mgr. 8. og 9. gr. sömu laga. FME fer því fram á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafni kröfum kærenda og staðfesti ákvörðun stofnunarinnar.
FME segir óumdeilt að 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 teljist sérstakt þagnarskylduákvæði sem sé víðtækari, þ.e. gangi lengra, en þær takmarkanir sem kveðið er á um í 9. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin hafi staðfest það m.a. í úrskurðum nr. A-524/2014, A-544/2014 og A-547/2014. Þá hafi Hæstiréttur Íslands kveðið á um að 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands, sem er sams konar ákvæði og 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, teljist sérstakt þagnarskylduákvæði sem gangi framar reglum um upplýsingarétt, sbr. dóm réttarins í máli nr. 329/2014.
Í umsögn FME kemur fram að ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sé undantekning frá hinni sérstöku þagnarskyldu sem hvíli á starfsmönnum þess, skv. 1. mgr. 13. gr., og beri því að skýra það þröngt. Að mati FME getur Landsbankinn (LBI hf.) ekki talist gjaldþrota í skilningi 5. mgr., þar sem félagið sé í slitameðferð og hafi því ekki verið tekið til gjaldþrotaskipta. Þessu til stuðnings hafi LBI hf. enn heimild til að stunda leyfisskylda starfsemi samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laga nr. 161/2002 og sé enn undir sérstöku eftirliti FME samkvæmt 101. gr. a. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 87/1998. Hvað tilvísun kærenda til dóma Hæstaréttar Íslands varðar bendir FME á að þar hafi rétturinn einungis fjallað um stöðu og hlutverk skilanefndar LBI hf. á tímabilinu 7. október 2008 til 22. apríl 2009, þegar lög nr. 44/2009 tóku gildi og mæltu fyrir um skipan slitastjórna.
Þá telur Fjármálaeftirlitið að ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 heimili aðeins þeim, sem þagnarskylda 1. mgr. gildir um, að upplýsa fyrir dómi um atriði sem háð eru þagnarskyldu og varða eftirlitsskyldan aðila sem er gjaldþrota eða í þvinguðum slitum. Ákvæðið geti ekki tekið til almennra upplýsingabeiðna til Fjármálaeftirlitsins, jafnvel þó að sá sem lagði beiðnina fram sé aðili að einkamáli fyrir dómi. Í þessu tilviki geti kærendur skorað á LBI hf. að leggja fram gögn samkvæmt ákvæðum laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Fjármálaeftirlitið telur jafnframt að 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 feli í sér heimild, en ekki skyldu. Ákvæðið leggi það því í hendur Fjármálaeftirlitsins að meta í sérhverju tilviki hvort tilefni sé til að víkja frá sérstöku þagnarskyldu 1. mgr. 13. gr. laganna.
Varðandi 58. gr. laga nr. 161/2002 telur Fjármálaeftirlitið óumdeilt að ákvæðið teljist sérstakt þagnarskylduákvæði sem gangi lengra en takmarkanir 9. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu færist á FME vegna upplýsinga sem stofnunin hefur tekið við. FME áréttar að réttur almennings til aðgangs að upplýsingum um viðskiptamenn fjármálafyrirtækis sé metinn með hliðsjón af 58. gr. laga nr. 161/2002, en kærendum hafi ekki verið synjað um aðgang að gögnum um viðskipti og rekstur LBI hf. á grundvelli ákvæðisins. Þá geti hvorki afhending gagna til rannsóknarnefndar Alþingis né birting upplýsinga í skýrslu sömu nefndar aflétt hinni sérstöku þagnarskyldu starfsmanna Fjármálaeftirlitsins samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998, bankaleynd samkvæmt 58. gr. laga nr. 161/2002 og þeim takmörkunum sem upplýsingalög gera ráð fyrir. Hvað varðar lið 15 í gagnabeiðni kærenda segir FME að tilvísunarnúmer umbeðinnar fundargerðar hafi verið ranglega tilgreint í ákvörðun stofnunarinnar. Framkvæmd hafi verið ítarleg leit í málaskrá stofnunarinnar með réttu tilvísunarnúmeri.
Umsögn FME var kynnt kærendum með bréfi dags. 25. ágúst 2014 og þeim veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust þann 12. september 2014. Þar kemur meðal annars fram að þvert á fullyrðingu FME sé umdeilt hvort 13. gr. laga nr. 87/1998 teljist sérstakt þagnarskylduákvæði. Sama gildir um ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002. Þá er því mótmælt að dómur Hæstaréttar frá 2. júní 2014 í máli nr. 329/2014 hafi fordæmisgildi í þessu máli. Þagnarskylduákvæði laga um Seðlabanka Íslands sé ekki sambærilegt ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Kærendur mótmæla því að 5. mgr. 13. gr. sé undantekning frá reglu 1. mgr. Þvert á móti sé ákvæði 1. mgr. undantekning frá meginreglu um upplýsingarétt almennings samkvæmt upplýsingalögum.
Kærendur telja ekki standast að 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sé heimildarákvæði, svo sem FME heldur fram. FME sé skylt að veita aðgang að gögnum að tilteknum skilyrðum uppfylltum samkvæmt upplýsingalögum. Ekki sé hægt að fallast á þann skilning að þar sem orðið „heimilt“ komi fyrir í ákvæðinu geti FME sjálft ákveðið hvenær það sinni skyldu sinni samkvæmt upplýsingalögum. Kærendur telja að ekki skipti máli þótt tilteknir dómar Hæstaréttar fjalli um stöðu LBI hf. á tilteknu tímabili. Hafi staða bankans verið slík að henni mátti jafna til gjaldþrotaskipta á tímabilinu sé ljóst að hún hafi ekki batnað þegar lög nr. 44/2009 tóku gildi. Loks hafna kærendur því að það geti haft áhrif að LBI hf. hafi enn takmarkað leyfi frá FME til að stunda starfsemi. Slík leyfi geti gjaldþrota bankar einnig fengið.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni kærenda í sjö liðum um aðgang að gögnum í fórum FME um Landsbanka Íslands hf. Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, segir orðrétt:
„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 teljist sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þá hefur orðasambandið „óviðkomandi aðilum“ verið skýrt með þeim hætti að átt sé við aðila sem ekki er gert ráð fyrir í lögum að FME miðli upplýsingum til. Ljóst er að kærendur teljast til óviðkomandi aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, en hins vegar er deilt um hvort ákvæði 5. mgr. 13. gr. laganna á við í málinu.
Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr., þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram. Þagnarskyldan gildi þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að leggja til grundvallar að LBI hf. (áður Landsbanki Íslands hf.) sé gjaldþrota í skilningi ákvæðisins. Í þessu samhengi getur engu breytt sú staðreynd að upphafleg krafa um slitameðferð hafi stafað frá skilanefnd og slitastjórn LBI hf., líkt og haldið er fram af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Sama gildir um fullyrðingar stofnunarinnar er lúta að því að LBI hf. hafi ekki verið tekið til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum. Í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er ekki gerður slíkur áskilnaður, enda verða bú fjármálafyrirtækja ekki tekin til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum samkvæmt 1. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002. Þann 7. október 2008 tók Fjármálaeftirlitið yfir vald hluthafafundar í LBI hf. og vék stjórn hans frá. Um leið voru öll málefni hans sett undir skilanefnd, sem skipuð var í skjóli opinbers valds og var ætlað að leggja drög að aðgerðum til skuldaskila bankans. Verður að líta svo á að upp frá því hafi LBI hf. verið í aðstöðu sem leggja má að jöfnu við að hafin væru gjaldþrotaskipti á búi hans, og bankinn því í þvinguðum slitum í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Það er skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 að upplýst sé um atriði, sem þagnarskylda 1. mgr. gildir um, við rekstur einkamála. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að skýra þennan áskilnað svo að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Beiðni um afhendingu gagna, sem beint er til stjórnvalds á grundvelli ákvæða upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum, verður ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi. Ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 ber að skýra með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga, og getur í þessu samhengi engu breytt þó kærendur hyggist leggja gögnin fyrir dóm í einkamálum sem þeir eru aðilar að. Öndverð skýring myndi leiða til þess að réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 væri fyrir borð borin, þar sem almenningi væri í lófa lagið að krefjast aðgangs að gögnum sem þagnarskylda ákvæðisins ríkir um í þeim yfirlýsta tilgangi að leggja þau fyrir dóm í einkamáli. Samkvæmt framansögðu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að eins og á stendur þurfi að meta hvort umbeðin gögn séu háð þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, án tillits til þeirrar heimildar sem 5. mgr. ákvæðisins mælir fyrir um.
Þá hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig lagt til grundvallar að ákvæði 1. og 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu færist yfir á FME vegna upplýsinga sem það hefur tekið við.
2.
Líkt og áður greinir vísaði FME beiðni kærenda um gögn samkvæmt liðum 15, 18 og 24 í gagnabeiðni þeirra frá stofnuninni þar sem þau væru ekki fyrirliggjandi. Í kæru kemur fram að ekki sé ástæða til að kæra ákvörðun FME um lið 18, en jafnframt að kærendur hafi ekki forsendur til að gera athugasemdir við afgreiðslu stofnunarinnar á beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lið 24. Þá er ekki kærð sú afgreiðsla FME á beiðninni að stofnunin óskaði nánari afmörkunar á lið 22. Eftir stendur að kærendur telja sennilegt að fundargerð undir lið 15 hafi ekki fundist hjá FME þar sem ranglega hafi verið farið með tilvísunarnúmer hennar við leitina. Að mati úrskurðarnefndarinnar hafa komið fram nægilegar skýringar af hálfu FME á þessu misræmi og ekki ástæða til að draga í efa þá fullyrðingu að fundargerðin sé ekki fyrirliggjandi hjá stofnuninni. Sama niðurstaða á við um afgreiðslu FME á beiðni kærenda eftir lið 24. Verður því staðfest sú ákvörðun FME að vísa beiðni kærenda um gögn undir liðum 15 og 24 í gagnabeiðni kærenda frá stofnuninni með vísan til 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna.
3.
Umsögn FME um kæru kærenda fylgdu afrit af umbeðnum gögnum undir liðum 17, 19 og 25 í gagnabeiðninni. Verður skorið úr rétti kærenda til aðgangs að þeim í sömu röð hér á eftir.
Undir lið 17 í gagnabeiðni óskuðu kærendur aðgangs að minnisblaði vegna mótunar meginreglna/túlkunar um tengingu viðskiptamanna fjármálafyrirtækja vegna stórra áhættuskuldbindinga. Um er að ræða sama gagn og skorið var úr um rétt almennings til aðgangs að í fyrri úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 573/2015 frá 2. mars 2015. Með vísan til þess rökstuðnings sem þar kemur fram verður fallist á að kærendur eigi rétt til aðgangs að fyrstu fjórum blaðsíðum minnisblaðsins, en synjun FME á aðgangi kærenda að viðauka þess staðfest.
Liður 19 í gagnabeiðni kærenda tók til viðbótarprófs FME á útlánaáhættu á eiginfjárhlutföll fjármálafyrirtækja á árinu 2008. Skjalið er ein blaðsíða, dagsett í júní 2008 og á ensku. Þar koma fram eiginfjárhlutföll bankanna Kaupþings, Landsbanka, Glitnis og Straums og aðrar upplýsingar sem tengjast hlutföllunum. Úrskurðarnefndin hefur áður komist að þeirri niðurstöðu að tölulegar upplýsingar um eiginfjárstöðu fjármálafyrirtækis á tilteknum tímapunkti teljist til viðkvæmra upplýsinga um viðskipti og rekstur þess, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. A-544/2014. Verður því fallist á með FME að skjalið hafi að geyma upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og ákvörðun stofnunarinnar um að synja kærendum um aðgang að því staðfest.
Loks beiddust kærendur undir lið 25 í gagnabeiðni sinni aðgangs að athugasemdum og fyrirspurnum FME í febrúar 2008, vegna kaupa sjóðsins „Fyrirtækjabréf Landsvaka“ á skuldabréfi útgefnu af B, í janúar 2005 að fjárhæð kr. 400 milljónir.“ FME hefur afmarkað beiðnina við fjögur gögn, bréf FME til Landsvaka hf. dags. 25. febrúar 2008, svarbréf Landsvaka hf. dags. 14. mars 2008, tölvupóstsamskipti á milli FME og Landsbankans þann 1. apríl 2008 og bréf FME til Landsvaka hf. dags. 8. apríl 2008. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið framangreind gögn og telur þau öll háð þeirri sérstöku þagnarskyldu sem 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 mælir fyrir um, þar sem þau fjalla öll um starfsemi FME, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og tengdra aðila sem eðlilegt er að fari leynt. Þá er jafnframt að finna í þeim upplýsingar um viðskipta- og einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækja í merkingu 1. mgr., sbr. 2. mgr., 58. gr. laga nr. 161/2002.
4.
Kærendur hafa haldið því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum og vísar til þeirra, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu FME á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem er háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, þurfi þeir að gefa skýrslu fyrir dómi, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014. Þá getur hugsanleg umfjöllun fjölmiðla um málið ekki aflétt þeirri þagnarskyldu sem hvílir á FME samkvæmt framangreindum þagnarskylduákvæðum upplýsingalaga, laga nr. 87/1998 og 161/2002. Getur úrskurðarnefndin því ekki fallist á það með kærendum að FME hafi vanrækt rannsóknarskyldur sínar í því sambandi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Úrskurðarorð:
Fjármálaeftirlitinu ber að veita Brit Insurance Ltd., QBE Insurance (Europe) Ltd., Liberty Mutual Insurance Europe Ltd., Allianz Global Corporate & Specialty AG, Novae Syndicate 2007, Dan Re Syndicate 1400 og QBE Syndicate 1886 aðgang að minnisblaði stofnunarinnar frá nóvember 2008 er ber titilinn: „Minnisblað vegna mótunar meginreglna/túlkunar um tengingu viðskiptamanna fjármálafyrirtækja vegna stórra áhættuskuldbindinga.“ Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins á beiðni kærenda um aðgang að viðauka við minnisblaðið.
Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins á beiðni kærenda um aðgang að viðbótarprófi FME á útlánaáhættu á eiginfjárhlutföll fjármálafyrirtækja á árinu 2008 og athugasemdum og fyrirspurnum FME í febrúar 2008, vegna kaupa sjóðsins „Fyrirtækjabréf Landsvaka“ á skuldabréfi útgefnu af B, í janúar 2005 að fjárhæð kr. 400 milljónir.“
Staðfest er sú ákvörðun Fjármálaeftirlitsins að vísa frá beiðni kærenda um drög að fundargerð fundar bankastjórnar og FME með stjórnendum bankanna þann 25. apríl 2008 og fundargerð fundar Seðlabanka Íslands, FME og bankastjóra Landsbanka þann 4. mars 2008.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Símon Sigvaldason