593/2015. Úrskurður frá 1. október 2015

Úrskurður

Hinn 1. október 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 593/2015 í máli ÚNU 14100007.

Kæra og málsatvik

Með erindi þann 13. október 2014 kærði A ákvörðun Samgöngustofu um að synja honum um aðgang að gögnum varðandi atvinnuleyfi til leigubílstjóra. Í kæru kemur fram að þann 2. september 2014 hafi kærandi óskað eftir aðgangi að eftirfarandi upplýsingum frá Samgöngustofu:

1. Afrit af lista yfir útgefin atvinnuleyfi samkvæmt lögum nr. 134/2001, til leigubílstjóra annars vegar og forfallabílstjóra hins vegar.
2. Afrit af verklagsreglum, reglum eða öðrum leiðbeiningum sem leigubifreiðastöðvum ber að fylgja þegar þær taka ákvarðanir um veitingu undanþága frá akstri eigin bifreiðar.
3. Afrit af skýrslum, samantektum eða listum hvers kyns sem innihalda tölulegar upplýsingar um veitingu undanþága frá akstri eigin bifreiðar árin 2012 og 2013.

Kærandi segir Samgöngustofu hafa synjað beiðninni þann 9. september 2014. Kærandi hafi óskað eftir því að ákvörðunin yrði endurskoðuð og þann 17. september hafi stjórnvaldið afhent tvo nafnalista með nöfnum leyfishafa samkvæmt fyrsta lið gagnabeiðni kæranda. Hvað annan lið beiðninnar varðaði hafi Samgöngustofa vísað til þess að einu fyrirliggjandi gögnin af þessu tagi væru lög og reglugerðir, en engin gögn væru tiltæk sem svöruðu til þriðja liðsins.

Í kjölfarið kveðst kærandi hafa óskað eftir nákvæmari gögnum en nafnalistarnir höfðu að geyma, þ.e. lista úr gagnagrunni Samgöngustofu um nafn, kennitölu, heimilisfang, bifreiðastöð og kallnúmer leigubifreiðastjóra. Stofnuninni beri að skrá slíkar upplýsingar í gagnagrunn samkvæmt 11. gr. reglugerðar um leigubifreiðar nr. 397/2003. Þann 30. september 2014 hafi kæranda verið synjað um gögnin án nokkurs rökstuðnings. Kærandi segist því hafa farið fram á rökstuðning, sem hafi borist þann 13. október 2014. Kærandi mótmælir því að 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 komi í veg fyrir aðgang að umbeðnum gögnum, þar sem einkahagsmunir umræddra einstaklinga séu ekki í húfi. Þá telur kærandi það ekki stríða gegn lögum nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga að veita aðgang að kennitölum leyfishafa, enda sé það málefnalegt og nauðsynlegt að nýta kennitölu til að aðgreina leyfishafa frá öðrum samnefndum einstaklingum. Þannig sé örugg persónugreining tryggð, sbr. 1. gr. laga nr. 77/2000. Loks telur kærandi að jafnvel þótt ekki verði fallist á rétt til aðgangs að kennitölum eigi engu að síður að veita aðgang að heimilisföngum leyfishafa.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Samgöngustofu með bréfi dags. 14. október 2014 og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að í trúnaði. Umsögn Samgöngustofu barst þann 15. desember 2014.

Þar kemur í upphafi fram að gagnasöfnun Samgöngustofu á grundvelli 11. gr. reglugerðar nr. 397/2003 fari fram í eftirlitstilgangi en ekki til upplýsinga fyrir utanaðkomandi aðila. Stofnunin safni persónulegum upplýsingum um atvinnuleyfishafa og forfallabílstjóra til að veita þeim eftirlit og styðja við útgáfu atvinnuleyfa. Samgöngustofa telur hins vegar óheimilt samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 að veita almenningi aðgang að slíkum upplýsingum á grundvelli 5. gr. laganna. Samgöngustofa telur upplýsingar um kennitölu, heimilisfang, bifreiðastöð og kallnúmer leigubifreiðastjóra og forfallabílstjóra falla undir hugtakið persónuupplýsingar samkvæmt ákvæðum laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í 10. gr. laganna sé að finna ákvæði um kennitölur, en þar segi að notkun kennitölu sé heimil eigi hún sér málefnalegan tilgang og sé nauðsynleg til að tryggja örugga persónugreiningu. Samgöngustofa vísar til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-525/2014, þar sem sé að finna skýra afstöðu gagnvart framlagningu upplýsinga um kennitölur einstaklinga. Þar komi fram að þótt upplýsingar um kennitölur séu ekki viðkvæmar eigi þær ekki erindi við þá sem ekki þurfa á þeim að halda. Kærandi hafi ekki sýnt fram á að kennitölur umræddra einstaklinga séu honum nauðsynlegar og ekki tekið fram í hvaða tilgangi gagnabeiðni hans var sett fram.

Samgöngustofa segir í umsögn sinni að fallast megi á með kæranda að hann eigi rétt til aðgangs að skráðum heimilisföngum, enda sé um að ræða upplýsingar sem séu almennar og aðgengilegar, til dæmis í símaskrá. Stofnunin tekur þó fram að gagnagrunnur hennar sé ekki stöðugt samkeyrður við þjóðskrá. Upplýsingar um starfsstöð atvinnuleyfishafa og forfallabílstjóra falli hins vegar undir 9. gr. laga nr. 77/2000, enda sé um persónulegar upplýsingar að ræða sem ekki sé sanngjarnt að miðlað sé frá stjórnsýslustofnun sem nýtir upplýsingarnar til eftirlits og útgáfu atvinnuleyfa. Stofnunin telur það ekki samræmast tilgangi gagnasöfnunarinnar eða réttlætanlegt að stofnunin miðli upplýsingum um hvar atvinnuleyfishafar eða forfallabílstjórar starfa, enda starfi þeir hjá einkafyrirtækjum sem ætla má að eigi að hafa val um hvort og hvaða upplýsingar séu veittar um starfsmenn þeirra.

Umsögn Samgöngustofu var send kæranda til frekari athugasemda með bréfi dags. 15. desember 2014. Þær bárust þann 9. janúar 2015. Kærandi tekur fram að gagnabeiðni hans hafi ekki verið lögð fram í gamni, heldur hafi hún tiltekinn tilgang. Kærandi óskaði eftir upplýsingunum til að geta persónugreint handhafa atvinnuleyfa með öruggum hætti. Leigubifreiðaakstur sé samkeppnismarkaður en lúti þó ýmsum samkeppnishamlandi reglum á borð við fjöldatakmarkanir. Ein af reglunum sé að lágmarksfjöldi leyfishafa sem þurfi til að stofna leigubifreiðastöð sé 10. Ætla megi að tvær stærstu stöðvarnar á markaði séu með nærri 90% markaðshlutdeild hvað varði þá þjónustu sem þær veita. Því sé ljóst að mikilvægt sé fyrir samkeppni á markaðnum að hægt sé með vissu að persónugreina leyfishafa.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum um leyfishafa samkvæmt lögum um leigubifreiðar nr. 134/2001. Eins og kæra er sett fram verður að telja að ágreiningur sé um rétt kæranda til aðgangs að þrenns konar upplýsingum um leyfishafa, í fyrsta lagi kennitölur þeirra, í öðru lagi heimilisföng þeirra og í þriðja lagi starfsstöð þeirra. Enda þótt Samgöngustofa hafi ekki afhent úrskurðarnefndinni afrit af umbeðnum gögnum í trúnaði þykir nægjanlega í ljós leitt hvers eðlis þau eru til að skera megi úr um rétt kæranda til aðgangs að þeim.

Eins og fram kemur í almennum athugasemdum með því frumvarpi sem varð að lögum nr. 140/2012 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum almennt ekki til gagnagrunna eða skráa sem fyrir liggja hjá stjórnvöldum, þótt í 2. mgr. 13. gr. segi að stjórnvöld skuli vinna markvisst að því að gera skrár yfir mál, lista yfir málsgögn og gögnin sjálf jafnóðum aðgengileg með rafrænum hætti. Þetta á við um gagnagrunna og skrár, enda gangi birtingin ekki gegn einka- eða almannahagsmunum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að synjun Samgöngustofu í máli þessu er ekki byggð á umræddu ákvæði, né heldur því að umbeðin gögn hafi ekki verið fyrirliggjandi, heldur því að þær upplýsingar sem um er beðið teljist viðkvæmar persónuupplýsingar í skilningi laga nr. 77/2000 og skuli fara leynt skv. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í 5. gr. upplýsingalaga segir m.a. að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að meginregla 5. gr. laganna gildir óháð því hvort sá sem biður um gögn sýni fram á tengsl við gögnin eða að hann hafi af því sérstaka hagsmuni að fá þau. Verður því ekki talið að það hafi áhrif á rétt kæranda þótt hann hafi ekki sagt beiðnina vera setta fram til annars en til að kynna sér hverjir hafi fengið leyfi samkvæmt lögum nr. 134/2001. Sá réttur sætir hins vegar takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Ef þær takmarkanir eiga aðeins við um hluta gagns skal veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr.

Í 9. gr. segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem eigi í hlut. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir í athugasemdum við 9. gr.:

„Undir 9. gr. geta fallið upplýsingar um hvort tiltekið mál er snertir ákveðinn einstakling sé eða hafi verið til meðferðar. Dæmi um slík tilvik væru t.d. upplýsingar um það hvort tiltekinn einstaklingur hafi lagt fram umsókn um leyfi til að ættleiða barn, umsókn um fjárhagsaðstoð frá félagsmálastofnun eða umsókn um fóstureyðingu.“

Leyfisumsóknirnar sem þarna eru taldar upp í dæmaskyni eiga það sameiginlegt að taka til afar persónulegra málefna umsækjandans. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál geta sömu sjónarmið ekki átt við um opinbera leyfisveitingu til að starfa sem leigubílstjóri. Í umsögn Samgöngustofu kemur fram það mat stofnunarinnar að umbeðnar upplýsingar teljist til persónuupplýsinga samkvæmt ákvæðum laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst á það. Hins vegar má skipta persónuupplýsingum í tvo flokka, annars vegar viðkvæmar persónuupplýsingar og hins vegar almennar. Í 8. tölul. 2. gr. laganna er afmarkað hvaða upplýsingar teljast viðkvæmar og út frá því má gagnálykta um hvaða persónuupplýsingar eru almennar. Þótt umbeðnar upplýsingar um leyfishafa samkvæmt lögum nr. 134/2001 hafi að geyma almennar persónuupplýsingar, í skilningi laga nr. 77/2000, eru þær ekki viðkvæmar persónuupplýsingar í skilningi þeirra laga, og verða ekki af þeirri ástæðu taldar falla undir 6.–10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í 10. gr. laga nr. 77/2000 er hins vegar sérregla um notkun á kennitölum. Segir að hún sé háð því að hún eigi sér málefnalegan tilgang og sé nauðsynleg til að tryggja örugga persónugreiningu. Að baki býr sú hugsun að þótt upplýsingar um kennitölur séu ekki viðkvæmar eigi þær ekki erindi við þá sem ekki þurfi á þeim að halda. Í athugasemdum við 9. gr., í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 140/2012, segir m.a.:

„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“

Enda þótt kennitölur teljist ekki til viðkvæmra persónuupplýsingar í skilningi laga nr. 77/2000 gildir um þær sérregla 10. gr. þeirra laga og verða kennitölur af þeirri ástæðu taldar falla undir 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að synjun Samgöngustofu á beiðni kæranda um upplýsingar um leyfishafa samkvæmt lögum nr. 134/2001 hafi ekki verið lögmæt. Því beri stofnuninni að afhenda kæranda umbeðnar upplýsingar að undanskildum upplýsingum um kennitölur viðkomandi einstaklinga.

Úrskurðarorð:

Samgöngustofu ber að verða við beiðni A um að fá aðgang að upplýsingum um heimilisföng, starfsstöðvar og kallnúmer atvinnuleyfishafa og forfallabílstjóra samkvæmt lögum nr. 134/2001.

Staðfest er synjun Samgöngustofu á beiðni kæranda um að fá aðgang að upplýsingum um kennitölur atvinnuleyfishafa og forfallabílstjóra samkvæmt lögum nr. 134/2001.

Hafsteinn Þór Hauksson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Símon Sigvaldason