Úrskurður nr. 104/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 22. mars 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 104/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16010009
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 12. janúar 2016, kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. nóvember 2015, að synja honum um hæli á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002 um útlendinga.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á þann hátt að honum verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom hingað til lands og sótti um hæli 3. október 2015 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 18. nóvember s.á. ásamt talsmanni sínum. Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. nóvember 2015, um að synja kæranda um hæli og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið, var birt honum þann 12. janúar 2016. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu. Greinargerð vegna kæru barst kærunefnd útlendingamála þann 29. janúar s.á. Kærandi kom þann 23. febrúar 2016 fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggði umsókn sína um hæli á því að hann væri í leit að betri framtíð en hann gæti átt í heimaríki sínu og vegna efnahagslegra aðstæðna sinna. Í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi greint frá því að hann gæti ekki búið heima hjá foreldrum sínum og væri því heimilislaus og að atvinnuleysi væri hans helsta vandamál. Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að í […] sé öllum þeim sem eru án atvinnu og hafa ekki önnur úrræði til framfærslu, tryggður réttur til aðstoðar með lögum. Áætlun um átak í atvinnumálum hafi farið á fullt skrið árið 2014 og nái sú áætlun til ársins 2020. Því taldi Útlendingastofnun að hann gæti leitað aðstoðar vegna bágra efnahagslegra aðstæðna í […]. Ekki var talið að kærandi væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem gæti haft áhrif á niðurstöðu í máli hans.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi fyrst og fremst verið að sækja um hæli á Íslandi vegna efnahagslegra aðstæðna. Af flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna og 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga mætti ráða að efnahagslegar aðstæður skapi ekki grundvöll fyrir alþjóðlegri vernd þannig að þeim verði veitt hæli eða dvalarleyfi af þeim sökum. Þá kæmi fram í almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til útlendingalaga að kjarni flóttamannahugtaksins felist í því að útlendingur hafi ástæðuríkan ótta við að verða ofsóttur og að ofsóknir verði raktar til kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að sérstökum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana. Þannig falli þeir utan hugtaksins sem flýja heimaland af öðrum ástæðum, svo sem vegna náttúruhamfara, hungursneyðar eða bágs efnahagsástands. Útlendingastofnun taldi að af frásögn kæranda og upplýsingum um […] væri ljóst að hann ætti ekki á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu yrði hann sendur aftur til heimalands síns. Að framangreindu virtu var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kærandi væri ekki flóttamaður og bæri því að synja honum um hæli á Íslandi sbr. ákvæði 44. gr. og 1. mgr. 46. gr. útlendingalaga.
Útlendingastofnun skoðaði í samræmi við 8. mgr. 46. gr. útlendingalaga hvort aðstæður kæranda féllu undir ákvæði 12. gr. f. Það var mat stofnunarinnar að kærandi ætti ekki rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi hafði ekki borið fyrir sig að hann hefði sérstök tengsl við Ísland og ekkert í málinu benti til þess og var honum einnig synjað um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við Ísland, skv. 12. gr. f útlendingalaga.
Ekki var talið að endursending kæranda til […] bryti gegn 45. gr. útlendingalaga. Með tilliti til atvika málsins var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kæranda skyldi vísað frá landi í samræmi við 3. mgr. 90. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Þá var niðurstaða stofnunarinnar að kæra skyldi ekki fresta réttaráhrifum með vísan til c-liðs 1. mgr. 32. gr. útlendingalaga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi hafi sótt um hæli hérlendis vegna bágra efnahagslegra aðstæðna í heimalandi sínu en að sögn kæranda hafi hann ekki með atvinnu og búið við heimilisleysi. Kærandi benti á að í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingu á útlendingalögum, komi m.a. fram í sérstökum athugasemdum að ekki sé um tæmandi talningu að ræða í 12. gr. f laganna, þar sem veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni. Miðað sé við að heildarmat fari fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Þau tilvik sem falli undir 12. gr. f geti einnig náð til óvenjulegra aðstæðna á borð við náttúruhamfarir en að jafnaði taki ákvæðið ekki til neyðar af efnahagslegum rótum, s.s. fátæktar eða húsnæðisskorts.
Kærandi bendir á að staða efnahagsmála í […] sé afar erfið. Samkvæmt upplýsingum frá Alþjóðavinnumálastofnuninni eigi einungis litið brot þeirra sem séu atvinnulausir rétt á atvinnuleysisbótum, en samkvæmt reglum í […] eigi einungis þeir rétt á slíkum bótum sem hafi innt sérstakar greiðslur af hendi í a.m.k. eitt ár áður en til atvinnuleysis kemur. Kærandi hafi greint frá því að engin félagsleg aðstoð sé í boði í sveitarfélaginu þar sem hann hafi búið í […], fyrir einstaklinga í hans sporum. Hafi hann fengið þau svör að engir fjármunir séu til þar sem hann sé ungur og hraustur og geti fundið sér vinnu.
Kærandi bendir á að samkvæmt orðanna hljóðan sé ekki útilokað að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 12. gr. f vegna efnahagslegra aðstæðna á borð við fátækt og húsnæðisskort, þó meginreglan sé að slíkt sé að jafnaði ekki gert. Að mati kæranda séu aðstæður hans í heimalandinu hins vegar svo bágbornar að gerð er krafa um að beita undantekningu þeirri sem hér er vísað til og að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða vegna efnahagslegra ástæðna.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þegar kærandi sótti um hæli á Íslandi hafi hann framvísað […] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé […] ríkisborgari.
Landaupplýsingar
[…].
Kærunefnd útlendingamála hefur skoðað skýrslur og gögn um […], m.a. eftirfarandi: […].
Í ofangreindum gögnum kemur fram að […] stjórnvöld hafa tekið mikilvæg skref til að auka vernd borgara sinna.
Ákvæði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Kærandi byggir kröfu sína á að hann sé í hættu í heimaríki sínu vegna efnahagslegra aðstæðna sinna.
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.
Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:
Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).
Kærandi hefur greint frá bágum efnahagslegum aðstæðum í heimaríki sínu. Kærandi hefur hins vegar ekki borið fyrir sig ofsóknir af hálfu […] stjórnvalda eða aðilum tengdum þeim. Kærandi hefur því ekki borið fyrir sig ofsóknir af ástæðum sem taldar eru upp í 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, þ.e. á grundvelli kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu réttarstöðu flóttamanns.
Ákvæði 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga
Í 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum teljist einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands.
Í ljósi þess sem að framan er rakið telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hans séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. og 1. mgr. 45 gr. laganna.
Ákvæði 12. gr. f útlendingalaga
Til vara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.
Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar upplýsingar um heimaland kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd á grundvelli mannúðarsjónarmiða líkt og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í […] séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga.
Jafnframt telur kærunefndin kæranda ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Eins og fram kemur í gögnum málsins hefur kærandi aðeins dvalið á Íslandi í tengslum við hælisumsókn sína og aðeins í skamman tíma.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Pétur Dam Leifsson Anna Valbjörg Ólafsdóttir