Nr. 627/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 24. október 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 627/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU23070110
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 21. júlí 2023 barst kærunefnd útlendingamála sjálfkrafa kæra, samkvæmt 3. málsl. 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, á ákvörðun Útlendingastofnunar um að taka ekki til efnismeðferðar hér á landi umsókn [...], fd. [...], ríkisborgari Úkraínu (hér eftir kærandi), um alþjóðlega vernd og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi og að honum verði veitt staða flóttamanns hér á landi með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi krefst þess til vara að honum verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi krefst þess til þrautavara að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga og til þrautaþrautavara að stofnuninni verði gert að taka málið til nýrrar meðferðar.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi 29. janúar 2023. Með umsókn lagði kærandi fram króatískt dvalarleyfiskort. Hinn 7. febrúar 2023 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Króatíu, sbr. 1. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá króatískum yfirvöldum, dags. 7. apríl 2023, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 4. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun 20. febrúar 2023, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað 21. júlí 2023 að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda sama dag og barst kærunefnd greinargerð kæranda 29. júlí 2023.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að króatísk stjórnvöld beri ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Króatíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Króatíu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi vísar til þess að hann sé úkraínskur ríkisborgari og hafi komið hingað til lands frá heimaríki einsamall. Kærandi hafi engin tengsl við önnur lönd en heimaríki og tilgangur ferðarinnar hafi verið að sækja um alþjóðlega vernd á Íslandi. Kærandi eigi ekki afturkvæmt til heimaríkis síns sökum þess að svæðið sem hann sé frá sé undir ólöglegu hernámi Rússa. Snemma á árinu 2021 hafi kærandi haldið til Króatíu til þess að vinna. Kærandi hafi jafnframt sótt um starf á Íslandi en ekki komist til landsins vegna ferðatakmarkana vegna Covid-19 faraldursins. Kærandi hafi unnið hjá fyrirtæki í Króatíu sem hafi síðar sagt upp starfi hans og ekki greitt honum laun sem hann hafi unnið sér inn. Kærandi hafi í kjölfarið lent í fjárhagslegum vandræðum. Kærandi hafi því ríka ástæðu til að bera takmarkað traust til yfirvalda í viðtökuríki verði honum vísað aftur þangað. Kærandi byggir á því að dvalar- og atvinnuleyfi hans í Króatíu sé útrunnið og kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki af þeim sökum. Þá byggir kærandi á því að hann hafi ekki haft aðgang að heilbrigðiskerfinu þar í landi, né fengið fjárhagsaðstoð eða atvinnuleysisbætur.
Kærandi byggir á því að hann sé flóttamaður samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi byggir til vara á því að hann sé flóttamaður samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi byggir til þrautavara á því að hann eigi rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 74. gr. laga um útlendinga. Kærandi byggir til þrautaþrautavara á því að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað máls hans nægilega með því að leggja mat á einstaklingsbundnar aðstæður hans í Króatíu. Kærandi byggir jafnframt á því að taka beri mál hans til efnismeðferðar þrátt fyrir mat Útlendingastofnunar.
Kærandi vísar til dóms Mannréttindadómstólsins í máli F.G. gegn Svíþjóð frá 2016 þar sem sett séu fram skilyrði um að meta þurfi einstaklingsbundnar aðstæður þegar aðstæður í endursendingarlandi séu ekki þess eðlis að brottvísun þangað yrði sjálfkrafa brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Kærandi telur að af lestri ákvörðunar Útlendingastofnunar verði ekki séð að greinargerð hans hafi verið metin efnislega svo áðurnefnd skilyrði Mannréttindadómstólsins séu uppfyllt. Kærandi vísar til þess að eina atriðið sem minnst sé á úr greinargerð kæranda í ákvörðun Útlendingastofnunar sé kröfugerð kæranda. Annað sé ekki nefnt en vísað til greinargerðarinnar í heild sinni hvað varðar rökstuðning fyrir umsókn kæranda um alþjóðlega vernd. Kærandi byggir sérstaklega á því að það beri að taka mál hans til efnismeðferðar og veita honum hér dvalarleyfi af mannúðarástæðum eins og öðrum ríkisborgurum frá Úkraínu vegna fjöldaflótta frá landinu, sbr. 74. gr. laga um útlendinga. Umsækjandi byggir á því að skilyrði 36. gr. laga um útlendinga um sérstakar ástæður séu uppfyllt í ljósi alls framangreinds, einnig vegna þess að hann hafi tengsl við nafngreindan mann sem búsettur sé hér á landi. Stofnunin gefi sér að þau tengsl séu einungis kunningsskapur milli kæranda og nafngreinds manns, án þess þó að rannsaka það nánar. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi með þessu ekki uppfyllt 10. gr. stjórnsýslulaga og sé ákvörðunin ógildanleg af þeim sökum.
Kærandi vísar til þess að ekkert sé fjallað í ákvörðun Útlendingastofnunar um þá staðreynd að þrátt fyrir að Króatía sé í Evrópusambandinu og heyri undir Mannréttindasáttmála Evrópu, hafi stjórnvöld engu að síður verið að meina flóttamönnum aðgang að landinu. Flóttamenn hafi verið fluttir til Bosníu Hersegóvínu og símar þeirra og fábrotnar eigur skemmdar af landamæralögreglu í Króatíu. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað nægilega vel aðstæður í Króatíu með vísan til alþjóðlegra skýrslna. Aðstæður kæranda séu af þeim sökum ekki nægjanlega upplýstar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi vísar til þess að enn séu uppi aðstæður í Úkraínu sem ættu að gera íslenskum stjórnvöldum skylt að veita honum vernd samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Þá óttist kærandi að einhverjir kynnu að líta á hann sem Rússa í stað Úkraínumanns. Kærandi vísar til þess að hann hafi ekki hlotið neina lögfræðilega aðstoð í Króatíu eða aðstoð frá hjálparsamtökum né fengið heilbrigðisþjónustu þar í landi. Þá gerir kærandi athugasemd við að ekki hafi verið fjallað um tungumálakunnáttu kæranda í ákvörðun Útlendingastofnunar og hafi stofnunin þannig ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni, sbr. fyrrgreindur dómur Mannréttindadómstólsins. Með vísan til framangreinds telur kærandi að hann eigi að njóta verndar samkvæmt ákvæði 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi karlmaður á [...] sem staddur er einsamall hér á landi. Kærandi er með dvalarleyfi í Króatíu með gildistíma til 4. nóvember 2023 og kvaðst hann hafa verið búsettur þar í landi í ellefu mánuði. Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi 29. janúar 2023. Kærandi kvaðst ekki hafa lagt fram umsókn um vernd í Króatíu og ekki hafa reynslu af móttökukerfinu þar í landi. Kærandi kvaðst ekki hafa leitað sér félagslegrar aðstoðar þar í landi eða fengið aðstoð við framfærslu, húsnæði eða heilbrigðisþjónustu. Kærandi kvaðst vera við ágæta andlega og líkamlega heilsu.
Eins og að framan greinir var af hálfu kæranda við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun óskað eftir að honum yrði veitt dvalarleyfi samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga með vísan til 44. gr. laga um útlendinga. Í hinni kærðu ákvörðun var á hinn bóginn komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun dómsmálaráðherra frá 4. mars 2022 vegna fjöldaflótta í kjölfar innrásar Rússa í Úkraínu ætti ekki við um kæranda. Ætti 44. gr. laga um útlendinga því ekki við um aðstæður kæranda. Með vísan til 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og þeirrar staðreyndar að Króatía hefði samþykkt að taka við kæranda, komst Útlendingastofnun síðan að þeirri niðurstöðu að uppfyllt væru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga til þess að synja því að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar.
Samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skal umsókn um alþjóðlega vernd samkvæmt 37. gr. tekin til efnismeðferðar nema tilteknar aðstæður séu fyrir hendi eins og Útlendingastofnun taldi að ætti við í máli kæranda. Í 37. gr. laganna koma fram skilyrði laganna fyrir því að alþjóðleg vernd skuli veitt. Verður af ákvæðum laganna ráðið að með hugtakinu efnismeðferð sé átt við mat á því hvort skilyrði alþjóðlegrar verndar séu uppfyllt. Í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um veitingu dvalarleyfa á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í ákvæðinu koma fram tiltekin skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt til að slíkt leyfi skuli veitt. Þá er mælt fyrir um að ákvæðinu skuli ekki beitt nema skorið hafi verið úr með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar. Án tillits til þessa hefur löggjafinn veitt ráðherra heimild í 44. gr. til að ákveða að veita þeim sem tilheyra hópi sem flýr tiltekið landsvæði slík dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Í 4. mgr. 44. gr. laganna er mælt fyrir um hvernig fara skuli með umsókn um alþjóðlega vernd samkvæmt 37. gr. þegar umsækjandi uppfyllir skilyrði sameiginlegrar verndar samkvæmt 44. gr. laganna. Er þá heimilt að leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar í tiltekinn tíma frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi um sameiginlega vernd. Þegar sameiginleg vernd samkvæmt 44. gr. fellur niður skal gera umsækjanda grein fyrir að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði því aðeins tekin til meðferðar að hann láti í ljós ótvíræða ósk um það.
Af 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga leiðir að umsókn útlendings um alþjóðlega vernd sem uppfyllir skilyrði sameiginlegrar verndar verður ekki tekin til efnismeðferðar á grundvelli 37. gr. laganna á meðan viðkomandi hefur dvalarleyfi samvkæmt 74. gr. þeirra. Með vísan til þessa ber, við meðferð umsóknar einstaklings sem ástæða er til að ætla eða telur sig tilheyra fjöldaflótta sem fellur undir 44. gr. laga um útlendinga, að taka afstöðu til þess hvort viðkomandi uppfylli skilyrði þess ákvæðis og þeirra stjórnvaldsfyrirmæla sem ráðherra kann að setja með heimild í 1. mgr. 44. gr. laganna áður en tekin er afstaða til þess hvort 1. mgr. 36. gr. standi því í vegi að umsókn sé tekin til efnismeðferðar vegna skilyrða 37. gr. laganna. Verður því að taka afstöðu til þess hvort kærandi uppfylli skilyrði 44. gr. laga um útlendinga fyrir veitingu dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða.
Hinn 4. mars 2022 birti dómsmálaráðuneytið tilkynningu á vef ráðuneytisins um að dómsmálaráðherra hefði ákveðið að virkja ákvæði 44. gr. laga um útlendinga um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta. Ákvörðunin væri í samræmi við þá ákvörðun Evrópusambandsins að virkja samskonar úrræði með tilskipun nr. 2001/55/EB um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta. Móttaka flóttamanna á Íslandi muni ná til sömu skilgreindu hópa og þeirra sem Evrópusambandið hafi ákvarðað. Þessari aðferð væri fyrst og fremst beitt til að geta veitt þeim sem flýja Úkraínu skjóta og skilvirka aðstoð, nánar tiltekið tímabundna vernd, án þess að móttakan og aðstoðin yrði verndarkerfi Íslands ofviða.
Umrædd tilskipun um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta mælir fyrir um sambærilegar reglur og fram koma í 44. gr. laga um útlendinga. Sama dag og framangreind tilkynning um ákvörðun dómsmálaráðherra birtist á heimasíðu ráðuneytisins hafði Ráðherraráð Evrópusambandsins tekið ákvörðun nr. 2022/382 um fólksflótta frá Úkraínu í skilningi tilskipunar nr. 2001/55/EB. Í ákvörðuninni var skilgreint hvaða hópar manna skyldu fá tímabundna vernd innan Evrópusambandsins vegna innrásar Rússa í Úkraínu. Hinn 21. mars 2023 gaf framkvæmdastjórnin út leiðbeiningar um innleiðingu á ákvörðun nr. 2022/382. Hvorki tilskipun nr. 2001/55/EB né ákvörðun nr. 2022/382 eru hluti af þeim þjóðréttarskuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist.
Degi áður en framangreind tilkynning dómsmálaráðherra var birt 4. mars 2022 var útbúið minnisblað í dómsmálaráðuneytinu um hvort virkja ætti 44. gr. laga um útlendinga vegna stöðunnar í Úkraínu og fólksflótta þaðan vegna innrásar Rússlands. Þá gerði ráðuneytið leiðbeiningar um framkvæmd ákvörðunarinnar, dags. 11. mars 2023, þar sem skilgreint var nánar gildissvið ákvörðunarinnar og tiltekið hvaða einstaklingar heyri þar undir. Leiðbeiningarnar voru uppfærðar með erindi ráðuneytisins, dags. 29. júní 2023. Framangreint minnisblað og leiðbeiningar voru á hinn bóginn ekki birt opinberlega.
Eins og að framan er rakið mælir 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga fyrir um að ráðherra geti ákveðið að beita skuli ákvæðum greinarinnar þegar um er að ræða fólksflótta. Þar sem slík ákvörðun felur í sér fyrirmæli stjórnvalds sem ekki beinist að tilteknum aðilum stjórnsýslumála verður að líta svo á að hún teljist til stjórnvaldsfyrirmæla. Af 1. mgr. 1. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað nr. 15/2005 leiðir að birta ber stjórnvaldsfyrirmæli í Stjórnartíðindum og að slíkum fyrirmælum skuli ekki beitt fyrr en birting hafi farið fram. Í síðarnefnda ákvæðinu er þó mælt fyrir um að óbirt fyrirmæli bindi stjórnvöld frá gildistöku þeirra. Eftir því sem næst verður komist hefur ákvörðun ráðherra um beitingu 44. gr. laga um útlendinga vegna innrásar Rússa í Úkraínu ekki verið birt í samræmi við ákvæði laga nr. 15/2005. Með slíkri ákvörðun er mælt fyrir um veitingu réttinda til handa útlendingum sem sækjast eftir vernd hér á landi og bindur hún því hendur Útlendingastofnunar frá gildistöku hennar þrátt fyrir að farist hafi fyrir að birta hana.
Skyldan um birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla þjónar ekki aðeins því markmiði að tryggt sé að borgararnir eigi þess kost að kynna sér þær reglur sem um háttsemi þeirra gilda. Slík skylda stuðlar einnig að því að lagareglur séu nægjanlega skýrar og fyrirsjáanlegar til að stjórnvöld, sem ætlað er að sjá um framkvæmd þeirra, geti tekið ákvarðanir á grundvelli reglnanna í einstökum málum. Hvað svo sem líður áskilnaði laga nr. 15/2005 um birtingu stjórnvaldsfyrirmæla og þeirri staðreynd að ákvörðun ráðherra frá 4. mars 2022 var ekki birt í Stjórnartíðindum er til þess að líta að ókleift hefur reynst að fá aðgang að ákvörðuninni sjálfri. Er inntak ákvörðunar ráðherra því óljóst. Ekki er unnt að líta svo á að ákvörðun ráðherra hafi sjálf komið fram í tilkynningu á vef dómsmálaráðuneytisins frá 4. mars 2022, enda er þar ekki tilgreint til hvaða hóps fólks ákvörðunin tekur. Er þar aðeins tilgreint að ákvörðun ráðherra hafi verið tekin vegna fjöldaflótta í kjölfar innrásar Rússlands í Úkraínu og að hún taki til sömu skilgreindu hópa og þeirra sem Evrópusambandið hafi ákveðið. Er í því samhengi vísað til tilskipunar 2001/55/EB en ekki getið ákvörðunar Ráðsins nr. 2022/382. Verður ekki ráðið af tilkynningunni með vissu hvort ákvörðun ráðherra hafi einungis tekið til þeirra sem umrædd ákvörðun tók til eða víðari hóps einstaklinga og þá hverra. Er tilkynningin því óskýr um efnislegt innihald ákvörðunar ráðherra. Þrátt fyrir að önnur gögn sem fyrir liggja um ákvörðun ráðherra varpi nokkru ljósi á efnislegt inntak hennar að þessu leyti verður ekki séð að með þeim sé fyllilega skýrt til hvaða hóps einstaklinga ákvörðunin tekur. Á þetta við um þær leiðbeiningar dómsmálaráðuneytisins sem vísað er til í ákvörðun Útlendingastofnunar og minnisblaðs sem tekið var saman fyrir ráðherra áður en hann tók ákvörðun sína. Þá hafa umrædd gögn ekki verið birt opinberlega. Engu að síður er ljóst að ríkisborgurum Úkraínu hefur verið veitt tímabundin vernd hér á landi á grundvelli ákvörðunar ráðherra og að Útlendingastofnun hafi litið svo á að hún hafi gildi.
Með vísan til alls framangreinds verður ekki hjá því komist að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til ákvörðunar ráðherra frá 4. mars 2022. Við það mat verður ákvörðun ráðherra ekki ljáð þrengra efnislegt inntak en leiðir af tilkynningu þeirri er birtist á heimasíðu ráðuneytisins þann sama dag. Kærandi er úkraínskur ríkisborgari sem hafði leyfi til dvalar í Króatíu við upphaf stríðsins. Með vísan til þess sem að framan greinir um óskýrt efnislegt inntak ákvörðunar ráðherra er ekki hægt að leggja mat á það hvaða áhrif umrædd dvöl í Króatíu hafi á það hvort kærandi teljist til þess hóps Úkraínumanna sem lagt hafi á flótta vegna stríðsins. Verður því að líta svo á að hann geti talist til hóps Úkraínumanna sem lögðu á flótta vegna innrásar Rússa í Úkraínu. Með vísan til þessa verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi og lagt fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. sbr. 44. gr. laga um útlendinga.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi með vísan til 74. gr., sbr. 44. gr. laga um útlendinga.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to issue the applicant a residence permit according to article 74, with regard to article 44, of the Act of Foreigners.
Þorsteinn Gunnarsson
Bjarnveig Eiríksdóttir Gunnar Páll Baldvinsson