27. september 2018 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 389/2018 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 27. september 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 389/2018

í stjórnsýslumáli nr. KNU18070022

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 10. júlí 2018 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 3. júlí 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn hans til efnislegrar meðferðar hér á landi með vísan til 42. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 3. mgr. 36. gr. og 2. mgr. 36. gr. sömu laga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 26. apríl 2018. Kærandi mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 16. maí 2018, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 3. júlí 2018 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Ungverjalands. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 10. júlí 2018 og kærði kærandi ákvörðunina þann sama dag til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 19. júlí 2018 ásamt fylgigögnum.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun sinni komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd ekki til efnislegrar meðferðar með vísan til a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í málinu lægi fyrir að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd í Ungverjalandi.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar var komist að þeirri niðurstöðu að 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu kæmi ekki í veg fyrir að kærandi yrði sendur aftur til Ungverjalands. Útlendingastofnun mat aðstæður kæranda slíkar að hann væri ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Það var einnig mat stofnunarinnar að 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ætti ekki við í máli kæranda. Var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd því synjað um efnismeðferð, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda er rakið í stuttu máli það sem fram kom í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 16. maí 2018. Kærandi hafi mótmælt endursendingu til Ungverjalands en hann hafi verið niðurlægður og beittur harðræði af hálfu ungverskra yfirvalda. Hann óttist lögreglu og stjórnvöld í Ungverjalandi því þau hati flóttamenn. Í viðtalinu hafi kærandi lýst slæmum aðstæðum sem hann hafi búið við þegar mál hans hafi verið til meðferðar hjá ungverskum stjórnvöldum. Eftir að kæranda hafi verið veitt dvalarleyfi hafi honum verið komið fyrir í opnum flóttamannabúðum þar sem hann hafi dvalið í einn og hálfan mánuð eða þar til honum hafi verið afhent skilríki og sagt að yfirgefa búðirnar. Kærandi hafi fengið 20 evrur á viku á meðan hann hafi dvalið í búðunum en eftir að hann hafi yfirgefið búðirnar hafi ekkert slíkt verið í boði. Kærandi hafi þá farið til Svíþjóðar en verið endursendur til Ungverjalands. Við komuna til Ungverjalands hafi hann verið settur í varðhald og í kjölfarið verið vísað á götuna. Kærandi hafi getað séð fyrir sér fjárhagslega með aðstoð frá fjölskyldu sinni í [...] og bróður sínum í Austurríki. Erfitt sé að finna vinnu í Ungverjalandi vegna mikils atvinnuleysis en kærandi hafi unnið svart við að afhýða kartöflur. Kærandi hafi reynt að fá aðstoð frá yfirvöldum en ekki fengið og félagsmálayfirvöld hafi sagt honum að hann geti ekki fengið bætur fyrr en hann sé búinn að starfa löglega í landinu í tvö ár. Kærandi hafi ekki haft aðgang að heilbrigðisþjónustu eftir að hann hafi yfirgefið flóttamannabúðirnar. Sálfræðiþjónusta hafi ekki verið í boði, hvorki innan búðanna né utan þeirra. Kærandi hafi upplifað fordóma í Ungverjalandi. Aðspurður um andlega heilsu sína hafi kærandi kveðið að hann sé mjög brotinn andlega. Kæranda hafi ekki verið útvegaður tími hjá sálfræðingi hér á landi.

Í greinargerð kæranda er því haldið fram að rannsókn og rökstuðningi í hinni kærðu ákvörðun hafi að mörgu leyti verið áfátt. Í fyrsta lagi eru gerðar athugasemdir við trúverðugleikamat Útlendingastofnunar. Í hinni kærðu ákvörðun komi fram að við úrlausn málsins verði byggt á því að kærandi njóti í öllum megindráttum sömu réttinda og ungverskir ríkisborgarar. Frásögn kæranda og ítarlegar heimildir um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna í Ungverjalandi gefi þó glöggt til kynna að þessi hópur verði fyrir alvarlegri mismunun. Þá segir í ákvörðun Útlendingastofnunar að frásögn kæranda beri með sér að hann hafi getað unnið og framfleytt sér í landinu og að ekki sé hægt að slá því föstu að kærandi hafi ekki notið aðstoðar ungverskra yfirvalda. Kærandi hafi þó m.a. greint frá því að hann hafi þurft að reiða sig á fjárhagslegan stuðning frá fjölskyldu sinni og hafi ekki fengið aðstoð frá félagsmálayfirvöldum. Þá komi fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að ekkert bendi til þess að gerður sé greinarmunur á útlendingum og ungverskum ríkisborgurum á húsaleigumarkaði í Ungverjalandi. Hins vegar komi fram í skýrslu AIDA frá mars 2018 að frjáls félagasamtök og félagsráðgjafar hafi lýst yfir miklum áhyggjum af stöðu flóttafólks þar sem það standi frammi fyrir gríðarlega erfiðum aðstæðum á húsnæðismarkaði.

Í öðru lagi eru gerðar athugasemdir við að kærandi hafi ekki verið metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Af hálfu kæranda er bent á að mat á því hvort kærandi sé haldinn alvarlegum veikindum eða gangist undir meðferð við þeim sem sé óforsvaranlegt að rjúfa hafi ekkert með mat á því hvort einstaklingur sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu að gera. Sé um alvarlega rangtúlkun á lögum um útlendinga að ræða af hálfu Útlendingastofnunar. Af gögnum málsins sé ljóst að kærandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi laga um útlendinga. Kærandi hafi m.a. greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að andleg líðan hans sé slæm. Kærandi hafi skorað 29 stig á skimunarlista yfir heilsufarsástand flóttamanna en talið sé að andlegri heilsu flóttamanna sé ógnað telji stigin yfir 11. Kærandi hafi fengið uppáskrifað geðdeyfðarlyfið [...] hér á landi. Þá hafi kæranda ekki verið útvegaður tími hjá sálfræðingi en samkvæmt svari frá Göngudeild sóttvarna sé það vegna þess að stöðluð meðferð við þunglyndi sé lyf og sálfræðiviðtöl komi ekki til með að hjálpa kæranda. Í læknabréfi frá sálfræðingi í Þýskalandi komi fram að kærandi hafi [...]. Þá komi fram í bréfinu að kærandi hafi verið metinn með alvarlegt þunglyndi og að grunur sé um að hann þjáist af áfallastreituröskun. Í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar sé hvergi vísað til skimunarlistans sem stofnunin hafi lagt fyrir kæranda. Þá komi þar fram að þýska læknabréfið sé frá árinu 2015 og því sé vandséð að það gefi mynd af ástandi kæranda í dag. Þrátt fyrir gagnrýni á aldur gagnanna taldi stofnunin enga ástæðu til að kanna ástand hans að nýju. Í þessu samhengi vísar kærandi til 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.

Þá er í þriðja lagi gerð athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda. Mat Útlendingastofnunar á aðstæðum flóttamanna í Ungverjalandi og opinberar upplýsingar um sama atriði stangist á og sé það vísbending um að stofnunin hafi ekki kannað aðstæður í Ungverjalandi með viðhlítandi hætti og metið þær út frá einstaklingsbundinni stöðu kæranda. Þá virðist athugasemd um að kærandi hafi framvísað evrópsku sjúkratryggingakorti við komu sína til Íslands vera tekin úr ákvörðun í öðru og ótengdu máli.

Fram kemur í greinargerð kæranda að krafa hans um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar sé í fyrsta lagi byggð á því að endursending hans til Ungverjalands feli í sér brot gegn 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. laganna um bann við endursendingum fólks þangað sem líf þess eða frelsi sé í hættu. Í öðru lagi sé krafan byggð á því að stjórnvöldum sé skylt að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar vegna ákvæða 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga um sérstakar ástæður. Vísað er til greinargerðar kæranda til Útlendingastofnunar, dags. 1. júní 2018, varðandi umfjöllun um aðstæður og réttindi einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Ungverjalandi. Þá er vísað til nýrra laga sem hafi tekið gildi í Ungverjalandi þann 1. júlí 2018. Lögin geri alla aðstoð til umsækjenda um alþjóðlega vernd refsiverða og liggi fangelsisrefsing við brotum á lögunum. Þá bendi allt til þess að hin nýja löggjöf muni ekki síður bitna á þeim sem hlotið hafi alþjóðlega vernd, ekki síst vegna þess ótta sem hafi skapast meðal mannúðarsamtaka um að vera sökuð um refsivert athæfi. Þá hafi á sama tíma verið gerðar breytingar á stjórnarskrá Ungverjalands og skattalögum, en sérstakur skattur hafi verið lagður á innflytjendamál í landinu.

Þá er í greinargerð kæranda áréttað að það séu ekki einungis umsækjendur um alþjóðlega vernd sem séu sérstaklega viðkvæmur þjóðfélagshópur vegna stöðu sinnar heldur séu einstaklingar með alþjóðlega vernd það mjög oft einnig. Greinarmunur á því hvort um umsækjanda um alþjóðlega vernd eða einstakling með alþjóðlega vernd ræðir sé þ.a.l. ekki það sem mestu skipti, heldur skuli horft á hvort viðkomandi einstaklingur sé í hættu á illri meðferð, m.a. í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Til stuðnings kröfu sinni um efnismeðferð vísar kærandi til grundvallarreglunnar um non-refoulement, sbr. 42. gr. laga um útlendinga, 3. mgr. 36. gr. sömu laga, 33. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Byggir kærandi á því að aðstæður hans í Ungverjalandi hafi verið svo slæmar að endursending hans þangað fæli í sér ómannúðlega og vanvirðandi meðferð.

Kærandi byggir einnig á því að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi fjallar m.a. um lögskýringargögn að baki ákvæðinu, hvernig það skuli túlkað, t.d. með hliðsjón af hugtakinu sérstaklega viðkvæm staða, og vísar m.a. til og reifar fyrri úrskurði kærunefndar í málum nr. 550/2017 og 552/2017. Vakin er sérstök athygli á því að kærendur í framangreindum málum hafi ekki verið í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Þá sé nýjasta framkvæmd Útlendingastofnunar sú að taka mál umsækjenda með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi til efnismeðferðar á grundvelli 36. gr. laga um útlendinga, og vísar kærandi í því sambandi til ákvarðana stofnunarinnar í málum nr. 2017-10208 og 2017-07902. Mál kæranda sé sambærilegt framangreindum málum og því eigi það að hljóta sambærilega úrlausn, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kæranda veitt alþjóðleg vernd Í Ungverjalandi þann 10. maí 2013. Eru því skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Í 32. gr. a-b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í 32. gr. a kemur m.a. fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá er m.a. nefnt í dæmaskyni ef umsækjandi mun eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, ef umsækjandi af sömu ástæðu getur vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki og ef umsækjandi glímir við mikil og alvarleg veikindi sem meðferð við er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi einstakling sem nýtur alþjóðlegrar verndar aftur til ríkisins sem hefur veitt honum slíka vernd, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem kveðið er á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Verður kærunefnd því að leggja mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við ákvæði 3. gr. mannréttindasáttmálans. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar. Þá þarf að líta til stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Meta verði fyrirsjáanlegar afleiðingar af því að vísa einstaklingi til móttökuríkis í ljósi almennra aðstæðna í ríkinu og persónulegra aðstæðna viðkomandi einstaklings.

Greining á hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] karlmaður. Í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 16. maí 2018, kvaðst kærandi vera við góða líkamlega heilsu en hann sé brotinn andlega og fái martraðir. Í málinu hafa verið lagðar fram komunótur frá Göngudeild sóttvarna, dags. 4. maí til 20. júní 2018, auk læknabréfs frá Þýskalandi dags. 22. apríl 2015. Í þýska læknabréfinu kemur fram að kærandi hafi verið metinn með alvarlegt þunglyndi og mögulega áfallastreituröskun auk þess sem hann hafi [...]. Af komunótunum má ráða að þann 28. maí 2018 hafi verið lagt fyrir kæranda sálfræðilegt próf og niðurstaða þess hafi bent til þunglyndis. Kærandi fékk ekki uppáskrifuð lyf við þunglyndi þann dag en bókaður var fyrir hann endurkomutími á göngudeildinni, m.a. til að meta þörf kæranda fyrir þunglyndislyf. Þá var kærandi greindur með svefnröskun og fékk hann lyf við því. Af gögnum frá göngudeildinni dags. 1. júní 2018 má ráða að mat sérfræðinga hafi verið að kærandi hafi ekki þörf fyrir sálfræðiviðtöl að svo stöddu. Þann 19. júní 2018 fékk kærandi uppáskrifuð geðdeyfðarlyf, sbr. komunóta göngudeildar.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að hann sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð í Ungverjalandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Ungverjalandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Migration and Asylum: Commission takes further steps in infringement procedures against Hungary (European Commission, 19. júlí 2018);
ECRI conclusions on the implementation of the recommendations in respect of Hungary subject to interim follow-up (European Commission against Racism and Intolerance, 15. maí 2018);
2017 Country Reports on Human Rights Practices - Hungary (U.S. Department of State, 20. apríl 2018);
Freedom in the World 2018 – Hungary (Freedom House, 1. mars 2018);
Asylum Information Database National Country Report: Hungary (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2018);
Amnesty International Report 2017/18 – Hungary (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
Hungary‘s Government Strengthens its Anti-NGO Smear Campaign (Human Rights Watch, 20. janúar 2018);
World Report 2018 – European Union (Human Rights Watch, 18. janúar 2018);
Integration of Refugees in Greece, Hungary and Italy: Comparative Analysis (European Parliament, desember 2017);
Hungary: Definition of hate crime according to Hungarian law; recourse available to victims (2015-March 2017) (Immigration and Refugee Board of Canada, 29. mars 2017);
Asylum in Hungary: Damaged Beyond Repair? ECRE‘s call for states to end transfers to Hungary under Dublin and bilateral arrangements (European Council on Refugees and Exiles, 2017);
Hungary: Legal amendments to detain all asylum-seekers a deliberate new attack on the rights of refugees and migrants (Amnesty International, 9. mars 2017);
Ungarn: Situasjonen for personer med beskyttelse (Landinfo, 30. ágúst 2016);
Hungary as a country of asylum: Observations on restrictive measures and subsequent practice implemented between July 2015 and March 2016 (UNHCR, maí 2016);
Hungary Immigration Detention Profile (Global Detention Project, september 2016);
Progress Report mid-2016. Beyond Detention: A Global Strategy to support governments to end the detention of asylum-seekers and refugees, 2014-2019 (UN High Commissioner for Refugees, ágúst 2016);
Hungary: Locked Up for Seeking Asylum (Human Rights Watch, 1. desember 2015);
ECRI Report on Hungary (European Commission against Racism and Intolerance, 9. júní 2015);
Description of the Hungarian Asylum System (European Asylum Support Office, 18. maí 2015);
Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council of Europe Following his Visit to Hungary from 1 to 4 July 2014 (Council of Europe, 16. desember 2014) og
Frétt af vefsíðu Sameinuðu þjóðanna (https://news.un.org/en/story/2018/06/1012722).

Samkvæmt ofangreindum skýrslum og gögnum fá einstaklingar með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi ekki útgefin dvalarleyfi heldur ungversk skilríki. Þá sætir alþjóðleg vernd kerfisbundinni endurskoðun á þriggja ára fresti. Útgáfa framangreindra skilríkja tekur a.m.k. einn mánuð frá því að ákvörðun um veitingu verndar hefur verið tekin. Flóttamenn mega dvelja í móttökumiðstöðvum í 30 daga eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Séu þeir skilríkjalausir reynist þeim erfitt að afla atvinnu og húsnæðis. Öflun ótímabundins dvalarleyfis og ríkisborgararéttar í Ungverjalandi er erfiðleikum bundin fyrir flóttamenn m.a. vegna skilyrða á borð við framvísun gilds vegabréfs og ungverskukunnáttu. Flóttamenn fá útgefin ferðaskilríki og njóta ferðafrelsis í Ungverjalandi en frjáls félagasamtök og kirkjur halda úti gistiskýlum í Búdapest. Því dvelja flestir flóttamenn í höfuðborginni. Í skýrslu gagnagrunns Evrópuráðsins um flóttamenn og landflótta einstaklinga, Asylum Information Database, kemur m.a. fram að árið 2016 hafi ungversk stjórnvöld ákveðið að binda enda á úrræði á borð við húsnæði og uppihald sem ætlað var að styðja við aðlögun flóttamanna að ungversku samfélagi. Sem fyrr segir hafa flóttamenn þó haft aðgang að endurgjaldslausri gistingu á vegum félagasamtaka og kirkna. Í samanburðargreiningu á vegum Evrópuþingsins um aðlögun flóttamanna í Grikklandi, Ungverjalandi og á Ítalíu (e. Integration of refugees in Greece, Hungary and Italy: Comparative Analysis) frá desember 2017 kemur m.a. fram að öfugt við grísk og ítölsk yfirvöld hafi ungversk yfirvöld lagt kapp á að takmarka aðgerðir og stuðning til handa flóttamönnum. Því séu frjáls félagasamtök í landinu afar mikilvæg þessum hópi. Þá kemur fram í framangreindum gögnum að í júní sl. hafi ungverska þingið samþykkt löggjöf sem geri það að verkum að lögmenn, ráðgjafar, sjálfboðaliðar og aðrir sem aðstoði m.a. umsækjendur um alþjóðlega vernd geti átt yfir höfði sér fangelsisrefsingu. Þá hafi ungverskum skattalögum verið breytt á þá leið að 25% skattur skuli lagður á starfsemi frjálsra félagasamtaka sem snúi að stuðningi við innflytjendur.

Flóttamenn í Ungverjalandi hafa aðgang að vinnumarkaðnum en glíma þó við ýmsar hindranir m.a. vegna tungumálaörðugleika. Því standa margir flóttamenn í reynd frammi fyrir atvinnuleysi og heimilisskorti í Ungverjalandi. Þá geta þeir átt yfir höfði sér refsingu fyrir að hafast við á götunni. Flóttamenn í Ungverjalandi hafa, að sex mánuðum liðnum frá veitingu verndar, aðgang að heilbrigðisþjónustu til jafns við ungverska ríkisborgara en fram að því njóta þeir sömu réttinda og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Þeir glíma þó við fjölda hindrana við nýtingu þjónustunnar m.a. vegna tungumálaörðugleika, þekkingarleysis á ungverskum lögum og stjórnsýslu og mismununar af hálfu opinberra starfsmanna, þ.m.t. lækna og annars heilbrigðisstarfsfólks. Þá sé afgreiðsla sjúkratryggingaskírteina hæg.

Af framangreindum gögnum má ráða að á síðustu árum hafi umsóknum um alþjóðlega vernd í Ungverjalandi fjölgað verulega en í kjölfarið hefur orðið vart við óþol og hatursorðræðu gagnvart þessum hópi, svo og flóttamönnum og innflytjendum. Hatursglæpir (e. violence against a community) og hatursorðræða eru refsiverð skv. ungverskum hegningarlögum en eftirfylgni með löggjöfinni skortir. Í skjóli þess refsileysis sem viðgengst í málaflokknum hefur hatursorðræða rutt sér til rúms á opinberum vettvangi og ofbeldi gegn innflytjendum, umsækjendum um alþjóðlega vernd og flóttamönnum hefur aukist til muna.

Ráða má af framangreindum skýrslum að ungversk yfirvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja við móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd og hefur hæliskerfið í Ungverjalandi verið harðlega gagnrýnt, þ. á m. óhófleg beiting varðhalds gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur lagst gegn endursendingum umsækjenda til Ungverjalands en ekki endursendingum þeirra sem þegar hafa hlotið vernd í landinu.

Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er bann við meðferð sem fer gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fortakslaust en meðferð verður þó að fullnægja lágmarkskröfu um alvarleika til að teljast brot gegn 3. gr. sáttmálans. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lagt til grundvallar að þó svo að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki sáttmálans sé slíkt eitt og sér ekki fullnægjandi til að uppfylla grundvallarkröfu um þann alvarleika sem 3. gr. sáttmálans geri kröfu um, þ.e. þar sem ekki sé um að ræða sérstaklega sannfærandi mannúðaraðstæður sem mæli gegn flutningi einstaklings, sbr. ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Aðstæður kæranda hafa þegar verið raktar. Kærandi kveður m.a. að viðhorf Ungverja í garð flóttamanna sé slæmt og að hann hafi orðið fyrir mismunun og ofbeldi vegna stöðu sinnar og uppruna, m.a. af hálfu lögreglunnar. Þá hafi hann ekki fengið nokkra aðstoð frá ungverskum yfirvöldum eftir að hann hafi yfirgefið flóttamannabúðirnar og erfitt sé að fá vinnu. Hann hafi náð að afla einhverra tekna með því að vinna svart en hafi auk þess þurft að reiða sig á fjárhagslegan stuðning frá fjölskyldu sinni. Kærandi hefur þá greint frá því að hann sé ekki með sjúkratryggingakort og hafi þar af leiðandi ekki haft aðgang að heilbrigðiskerfinu í Ungverjalandi. Kemur frásögn kæranda að þessu leyti heim og saman við heimildir um aðstæður einstaklinga með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi sem kærunefnd hefur kynnt sér.

Í 32. gr. a reglugerð um útlendinga er fjallað um mat á því hvort taka eigi umsókn til efnislegrar meðferðar hér á landi vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, og eru ákveðin viðmið þar nefnd í dæmaskyni. Er þar m.a. átt við þau tilvik þegar umsækjandi mun eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, s.s. ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Þá er jafnframt vísað til þess ef umsækjandi glímir við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki.

Aðstæður einstaklinga sem hafa hlotið alþjóðlega vernd í Ungverjalandi hafa verið raktar. Eins og þar kemur fram hafa einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd að mestu sambærileg réttindi að lögum og ungverskir ríkisborgarar. Aftur á móti liggur fyrir að ýmsar hindranir eru á því að þeir geti sótt þessi réttindi. Gögn málsins bera með sér að yfirvöld í Ungverjalandi hafi ekki gripið til aðgerða til að reyna að draga úr þessum hindrunum heldur þvert á móti unnið að því að takmarka möguleika umsækjenda um alþjóðlega vernd til aðlögunar. Lýsa þessar takmarkanir sér m.a. í aðgerðum sem er ætlað að draga úr möguleikum frjálsra félagasamtaka til að aðstoða einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd til að njóta nauðsynlegrar heilbrigðis- og félagsþjónustu. Að mati kærunefndar leiða þessir samverkandi þættir til þess að líta verði svo á staða einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd, sem eru af öðrum kynþætti en almenningur í Ungverjalandi og hafa ekki aðlagast þar, sé verulega síðri en staða almennings þar í landi.

Með tilliti til uppruna kæranda og með hliðsjón af upplýsingum um þær aðstæður sem bíða hans í Ungverjalandi er það mat kærunefndar að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar á grundvelli kynþáttar og hann geti vænst þess að staða hans verði verulega síðri en almennings í viðtökuríki, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í ljósi framangreinds er það mat kærunefndar að í máli kæranda séu fyrir hendi sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þrátt fyrir að fyrir liggi að ungversk stjórnvöld hafi þegar veitt kæranda alþjóðlega vernd er það mat kærunefndar að rétt sé að taka umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi. Niðurstaða kærunefndar er byggð á heildstæðu mati á aðstæðum kæranda og fyrirliggjandi gögnum um stöðu einstaklinga sem hafa hlotið alþjóðlega vernd í Ungverjalandi.

Athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar

Líkt og fram hefur komið í málinu gerir kærandi ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hans, þ. á m. eru gerðar athugasemdir við trúverðugleikamat stofnunarinnar sem og mat á stöðu kæranda. Þá er gerð athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga auk þess sem byggt er á því að reglum stjórnsýsluréttar um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana og andmælarétt hafi ekki verið fylgt.

Í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar vísar hann m.a. til úrskurðar kærunefndar í máli nr. 552/2017 frá 10. október 2017, er varðaði einstakling með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi. Var það niðurstaða kærunefndar í málinu, í ljósi uppruna kæranda og með hliðsjón af upplýsingum um þær aðstæður sem biðu hans í Ungverjalandi, að kærandi myndi eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki sökum mismununar vegna kynþáttar og aðstæðna hans sem einstaklings með alþjóðlega vernd þar. Um framkvæmd kærunefndar í málum einstaklinga með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi vísast einnig til úrskurða nefndarinnar frá 24. október 2017 í málum nr. 581/2017, 583/2017 og 586/2017.

Af stöðu og hlutverki kærunefndar útlendingamála gagnvart Útlendingastofnun leiðir að úrskurðir nefndarinnar eru bindandi sem fordæmi fyrir stofnunina. Á grundvelli jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga eiga aðilar mála hjá Útlendingastofnun jafnframt rétt á því að mál þeirra fái sambærilega úrlausn og meðferð og sambærileg mál sem hafa fengið úrlausn kærunefndar útlendingamála, þ.m.t. að matskenndum lagaheimildum sé beitt með sama hætti við úrlausn sambærilegra mála. Í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga segir að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati skal í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Samkvæmt 2. mgr. 22. gr. skal einnig, þar sem ástæða er til, rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Þá leiðir af 22. gr. stjórnsýslulaga að stjórnvaldi ber að svara þeim meginmálsástæðum sem aðili færir fram í málinu.

Í ljósi ofangreindrar framkvæmdar kærunefndar í málum einstaklinga með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi, sem lá fyrir við ákvörðunartöku Útlendingastofnunar í máli kæranda og hann tefldi fram til stuðnings einni meginmálsástæðu sinni í greinargerð til stofnunarinnar, er að mati kærunefndar ekki í samræmi við framangreindar reglur að í ákvörðun stofnunarinnar sé hvergi rökstutt af hverju Útlendingastofnun taldi framangreinda úrskurði ekki hafa fordæmisgildi í málinu.

Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Það er þó mat kærunefndar að endurtekin málsmeðferð, þar sem að nýju yrði lagt mat á það hvort rétt sé að synja umsókn kæranda um efnismeðferð á grundvelli 36. gr. laga um útlendinga, kæmi til með að vera mjög íþyngjandi fyrir kæranda.

Líkt og áður greinir er það því niðurstaða nefndarinnar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar hér á landi á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant for asylum in Iceland.

Anna Tryggvadóttir

Árni Helgason Erna Kristín Blöndal

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála