Mál nr. 430/2020 - Úrskurður
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 430/2020
Fimmtudaginn 10. desember 2020
A
gegn
Kópavogsbæ
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 9. september 2020, kærði B ráðgjafi, f.h. A, Kópavogi, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Kópavogsbæjar, dags. 15. júní 2020, um synjun á umsókn hans um sérstakan húsnæðisstuðning.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um sérstakan húsnæðisstuðning hjá Kópavogsbæ í lok nóvember 2018 en var synjað á þeirri forsendu að slíkur stuðningur væri ekki greiddur til leigutaka í félagslegu leiguhúsnæði í eigu sveitarfélags, sbr. 1. gr. reglna Kópavogsbæjar um sérstakan húsnæðisstuðning. Kærandi bar þá ákvörðun undir úrskurðarnefnd velferðarmála sem felldi ákvörðun Kópavogsbæjar úr gildi á þeirri forsendu að skyldubundið mat hefði verið afnumið með reglu 2. mgr. 1. gr. reglna sveitarfélagsins um sérstakan húsnæðisstuðning. Mál kæranda var tekið til nýrrar meðferðar og með ákvörðun velferðarsviðs Kópavogsbæjar, dags. 24. september 2019, var umsókn hans synjað á ný. Kærandi bar þá ákvörðun undir úrskurðarnefnd velferðarmála sem felldi ákvörðun Kópavogsbæjar úr gildi á þeirri forsendu að umsóknin hefði ekki verið afgreidd í samræmi við reglur sveitarfélagsins. Mál kæranda var þá tekið til nýrrar meðferðar og synjað á ný með ákvörðun Kópavogsbæjar, dags. 15. júní 2020.
Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 9. september 2020. Með bréfi, dags. 14. september 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Kópavogsbæjar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Kópavogsbæjar barst 2. október 2020 og með bréfi, dags. 6. október 2020, var greinargerðin send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda 20. október 2020 og voru þær sendar Kópavogsbæ til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 22. október 2020. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Kópavogsbæ að samþykkja umsókn hans um sérstakan húsnæðisstuðning. Til vara krefst kærandi þess að ákvörðun Kópavogsbæjar verði felld úr gildi. Kærandi greinir frá því að kæran sé framhald af málum nr. 120/2019 og 562/2019 sem hafi komið til úrskurðar úrskurðarnefndar. Í fyrri úrskurðinum hafi Kópavogsbær verið gerður afturreka með ákvörðun sína þar sem hún hafi verið byggð á ólöglegu ákvæði í reglum bæjarins. Í seinni úrskurðinum hafi niðurstaða úrskurðarnefndar verið á þá leið að synjun Kópavogsbæjar á umsókn kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning hafi ekki verið afgreidd í samræmi við reglur sveitarfélagsins þar sem hvergi væri tekið fram að umsækjandi þyrfti lágmarksstig til að fá umsókn samþykkta. Þrátt fyrir að úrskurðarnefndin hafi tvisvar fellt synjanir Kópavogsbæjar úr gildi hafi bærinn enn þráast við og fundið enn eina ástæðuna til þess að reyna að synja kæranda um rétt sinn. Kærandi sé því nauðbeygður til þess að leita til nefndarinnar í þriðja sinn vegna umsóknar sem sé nú rétt tæplega tveggja ára gömul. Allan þann tíma hafi kærandi orðið af sérstökum húsnæðisstuðningi með samsvarandi skerðingum á heildartekjum og þar með lífsgæðum.
Í málinu reyni á lagareglur sem eigi rót sína í 65. gr. og 76. gr. stjórnarskrárinnar, lög nr. 75/2016 um húsnæðisbætur, stjórnsýslulög nr. 37/1993 og almennar grunnreglur stjórnsýsluréttar, einkum lögmætis- og réttmætisreglur. Jafnframt komi reglur Kópavogs um sérstakan húsnæðisstuðning til skoðunar. Af ákvæðum 65. og 76. gr. stjórnarskrárinnar, 11. gr. stjórnsýslulaga og dómum Hæstaréttar í málum sem varða félagsmálaréttinn megi ráða að við úthlutun félagslegra gæða verði meðal annars að gæta þess að:
- Tryggja fólki lágmarksrétt.
- Að úthlutunin verði gerð á jafnréttisgrundvelli, með öðrum orðum að fólki verði ekki mismunað.
- Reglur verði ávallt að vera í samræmi við lagaákvæði.
- Stjórnvöld verði ávallt að gæta að því að sinna sínu skyldubundna mati.
Í þessu samhengi megi sjá dóm Hæstaréttar í máli nr. 125/2000, álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4747/2000 sem fjalli um hið félagslega eðli og það að ekki sé hægt að beita þrengjandi lögskýringum í almannatryggingarétti og álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2796/1999 sem segi skýrt að opinberir aðilar skuli leita leiða til að markmið laganna náist, ekki öfugt, með því til dæmis að við val á lögskýringarkostum skuli leitast við að finna þá leið sem best samræmist markmiði laganna. Einnig megi líta til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9937/2018 þar sem segi að stjórnvöld verði að líta til stjórnarskrárákvæða og mannréttindasamninga með ítarlegri hætti en nú sé gert í stjórnsýslunni á Íslandi.
Í 2. gr. laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur sé kveðið á um skýrt markmið, en þar segi: „Markmið laga þessara er að lækka húsnæðiskostnað efnaminni leigjenda með greiðslu húsnæðisbóta vegna leigu á íbúðarhúsnæði.“ Af ákvæðinu sé ljóst að markmiðið eigi að vera lækkun húsnæðiskostnaðar efnaminni leigjenda og því verði stjórnvöld að framkvæma lögin þannig að þau nái því markmiði. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 40/1991 er markmið laganna að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Það skuli meðal annars gert með því að veita aðstoð til þess að íbúar geti búið sem lengst í heimahúsum og búið við sem mest lífsgæði. Í samræmi við þetta sé kveðið á um sérstakan húsnæðisstuðning í 45. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. reglna Kópavogsbæjar um sérstakan húsnæðisstuðning sé sérstakur húsnæðisstuðningur fjárstuðningur til greiðslu á húsaleigu umfram húsnæðisbætur sem veittar séu á grundvelli laga nr. 75/2016. Niðurstaða Kópavogsbæjar sé í andstöðu við framangreind markmið og tilgang. Það sé í þriðja sinn sem sveitarfélagið komist að niðurstöðu í andstöðu við markmiðin. Á mjög svipað álitaefni hafi reynt í dómi Hæstaréttar í máli nr. 728/2015. Í honum hafi komið skýrt fram að reglur sveitarfélaga verði að samræmast lögum um húsnæðisbætur og jafnræðisreglum stjórnsýsluréttar og stjórnarskrár.
Í fyrsta máli kæranda fyrir úrskurðarnefndinni hafi reynt á reglu sem útiloki alla leigjendur félagslegs leiguhúsnæðis í Kópavogi frá því að fá sérstakan húsnæðisstuðning frá sveitarfélaginu. Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 120/2019 komi fram að sveitarfélagið hafi einfaldlega ekki getað takmarkað skyldu sína með þessum hætti, sveitarfélagið væri bundið af lagaákvæðum, orðalagi þeirra og þeirri skyldu sem í þeim felist. Í öðru máli kæranda hafi Kópavogsbær synjað kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning á grundvelli þess að hann hafi ekki uppfyllt ákveðin matsviðmið um sérstakan húsnæðisstuðning en ekki hafi verið kveðið á um slíkt skilyrði fyrir sérstökum húsnæðisstuðningi í reglum sveitarfélagsins á þeim tíma er hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Í úrskurði nr. 562/2019 komi fram að Kópavogsbær hafi ekki afgreitt umsókn kæranda í samræmi við reglur sveitarfélagsins þar sem þessi matsviðmið hafi ekki verið sett sem skilyrði fyrir sérstökum húsnæðisstuðningi í reglum sveitarfélagsins á þeim tíma er hin kærða ákvörðun hafi verið tekin.
Þann 12. júní 2020 hafi kæranda enn verið synjað um sérstakan húsnæðisstuðning hjá Kópavogsbæ. Í þetta sinn hafi sveitarfélagið borið því við að það hefði framkvæmt heildarmat á umsókn kæranda. Í þriðja sinn hafi Kópavogsbær enn og aftur beitt þeim rökum að sveitarfélagið niðurgreiði félagslegt leiguhúsnæði og þar af leiðandi eigi kærandi ekki rétt á sérstökum húsnæðisstuðningi. Úrskurðarnefnd velferðarmála hafi þó þegar hafnað þessu sjónarmiði sveitarfélagsins í fyrri úrskurðum. Kópavogsbær haldi því fram, samkvæmt greiningu sveitarfélagsins sjálfs, að leiga á almennum markaði sé um 80% hærri en leiguverð félagslegra íbúða hjá sveitarfélaginu, óháð stærð íbúða. Sveitarfélagið telji því áfram að það sé málefnalegur grunnur að meta íþyngjandi húsnæðiskostnað, það er raunverulega stöðu og þörf einstaklinga, út frá því hvernig markaðsaðstæður séu. Kópavogsbær vísi ekki til neinna gagna til stuðnings þeirri fullyrðingu um leiguverð. Reglum um sérstakan húsnæðisstuðning sé ætlað að svara þörfinni sem skapist þegar einstaklingar búi við íþyngjandi húsnæðiskostnað. Matið byggi á raunverulegri þörf einstaklings og eigi að beinast að honum en ekki almennum atriðum. Greiðsla sérstaks húsnæðisstuðnings komi til vegna húsnæðiskostnaðar tiltekins einstaklings en engu máli skipti hvort sveitarfélag hafi almennt hækkað leigu sína eða ekki. Slíkt leiði ekki eitt og sér til þess að húsnæðiskostnaður sé ekki íþyngjandi hjá einstaklingum sem þurfi aðstoð. Hópur fólks þurfi aðstoð, enda sé húsnæðiskostnaður þeirra íþyngjandi, alveg óháð öðrum atriðum. Sérstakur húsnæðisstuðningur sé félagslegar greiðslur og eigi ekki að vera takmarkaðar nema með skýrum heimildum og skýrum leiðum.
Kópavogsbær vísi til þess að húsnæðiskostnaður sé 22% af skattskyldum tekjum en ekki sé tekið tillit til þess hversu lágar tekjurnar séu. Þá sé ekki fjallað um það hvað sveitarfélagið telji ásættanlegt hlutfall og önnur atriði sem skipti máli fyrir raunverulega stöðu kæranda. Þannig sé til dæmis ekki vísað til neysluviðmiða eða annars. Hlutfall húsnæðiskostnaðar af tekjum eitt og sér segi ekkert um þörf einstaklings til aðstoðar. Kópavogsbær haldi því einnig fram að kærandi glími ekki við alvarleg eða langvinn veikindi sem gætu haft veruleg áhrif á fjárhags- eða húsnæðisstöðu hans. Ekki sé að sjá á hverju slíkt byggi þar sem kærandi sé örorkulífeyrisþegi og einungis með tekjur frá Tryggingastofnun. Hann búi einfaldlega við langvarandi veikindi sem valdi stöðu hans. Því sé einnig haldið fram að kærandi glími ekki við félagslegan vanda, þó kemur enn ekkert fram á hverju slíkt mat byggi og engin gögn séu lögð fram í því samhengi og því síður verði ráðið að það byggi á sérstöku mati. Þetta sé brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Varðandi þörf fyrir félagslega stuðning sé ljóst að sveitarfélagið sjálft hafi veitt kæranda slíkan stuðning og þar með komist að þeirri ákvörðun að þörf sé á slíku. Þá geti verið félagsleg vandamál án þess að einstaklingur leiti með þau til sveitarfélags síns.
Í reglum Kópavogsbæjar um sérstakan húsnæðisstuðning komi ekkert fram um að veiting umfangsmikils stuðnings velferðarsviðs sé skilyrði, enda verði ekki séð að það sjónarmið tengist húsnæðisstuðningi. Annað hvort sé einstaklingur í þörf fyrir aðstoð eða ekki vegna tekna og útgjalda. Félagslegar aðstæður hvorki bæti né skerði aðstöðuna að því leyti. Þá verði að minna á að eitt af markmiðum laga nr. 40/1991 sé að „grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir félagsleg vandamál“. Því sé bærinn enn og aftur í andstöðu við markmið laganna þegar hann geri það að skilyrði að félagsleg vandamál séu til staðar. Sveitarfélagið eigi að koma í veg fyrir að slík vandamál skapist. Samkvæmt höfnunarbréfi hafi Kópavogsbær framkvæmt heildarmat á kæranda. Ekki sé að sjá í reglum sveitarfélagsins að slíkt mat þurfi til grundvallar ákvörðun um að veita kæranda sérstakan húsnæðisstuðning. Engar upplýsingar fylgi um hvernig matið hafi farið fram, hvenær það hafi verið framkvæmt eða hvaða gögn hafi legið til grundvallar. Engar upplýsingar séu heldur um hversu vel eða illa kærandi hafi komið út úr þessu mati, þ.e. hver niðurstaða matsins hafi verið. Ekki sé fjallað um nein viðmið og raunar byggi matið ekki á einstaklingsbundinni aðstöðu kæranda heldur almennum upplýsingum. Fyrst og fremst sé þó með ólíkindum að Kópavogsbær byggi á framangreindu „mati“, enda hafi úrskurðarnefndin þegar talið það ólögmætt í úrskurði nr. 562/2019. Þá sé óljóst af ákvörðun Kópavogsbæjar hvort miðað sé við stöðu kæranda þegar umsókn hafi verið móttekin 29. nóvember 2018 eða stöðuna þegar ákvörðunin sé kveðin upp. Ljóst sé að staða kæranda hafi breyst, enda hafi hann haft afnot af félagslegu húsnæði til 31. mars 2020.
Kærandi ítreki að umsókn hans hafi verið lögð fram í nóvember 2018 og Kópavogsbær hafi nú synjað umsókninni í þriðja sinn. Tvær fyrri synjanir bæjarins hafi verið ógiltar af úrskurðarnefndinni. Því miður beri málið með sér að Kópavogsbær ætli sér alls ekki að fallast á umsókn kæranda. Engu virðist skipta þótt tvær fyrri synjanir hafi verið úrskurðaðar ólögmætar, bærinn haldi áfram að synja umsókninni. Af framangreindri ástæðu telji kærandi nauðsynlegt að úrskurðarnefndin gangi lengra en að ógilda ákvörðun bæjarins. Aðalkrafa kæranda lúti þannig að því að nefndin taki fram fyrir hendur bæjarins og komi því til leiðar að umsóknin verði samþykkt. Það sé óforsvaranlegt að einstaklingur í bágri stöðu sé látinn bíða árum saman eftir rétti sínum á meðan sveitarfélagið hundsi niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar. Nefndin hafi heimild til þess að breyta ákvörðun og taka efnislega nýja ákvörðun samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar um málskot til æðra stjórnvalds.
Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Kópavogsbæjar kemur meðal annars fram að sveitarfélagið ætli enn og aftur að byggja synjun á því að kærandi eigi ekki rétt á sérstökum húsnæðisstuðningi með þeim rökum að Kópavogsbær niðurgreiði félagslegt leiguhúsnæði. Í grundvallaratriðum sé enn einu sinni um að ræða höfnun á grundvelli sömu forsendna og úrskurðarnefndin hafi þegar hafnað sem ólögmætum. Eina viðbót Kópavogsbæjar við fyrri mál séu fullyrðingar um meintar aðstæður kæranda og að framkvæmt hafi verið heildarmat á stöðu hans. Þegar betur sé að gáð komi þó í ljós að fullyrðingar Kópavogsbæjar um aðstæður kæranda séu rangar. Það segi allt um það hversu illa sé staðið að ákvörðun Kópavogsbæjar. Hún sé ekki rannsökuð heldur byggð á röngum forsendum. Kópavogsbær haldi því fram að kærandi glími ekki við alvarleg eða langvinn veikindi sem haft geti veruleg áhrif á fjárhags- eða húsnæðisstöðu hans. Það sé rangt þar sem kærandi búi við langvarandi veikindi sem valdi stöðu hans og kærandi fá einungis tekjur frá Tryggingastofnun. Kópavogsbær haldi því einnig fram að „það liggi fyrir að allir þeir sem fengið hafa úthlutað félagslegu leiguhúsnæði hjá Kópavogsbæ hafa undirgengist félagslegt mat sem byggir m.a. á stigatöflu þar sem umsækjanda eru gefin stig fyrir þær aðstæður sem eiga við um viðkomandi.“ Hvergi í reglum Kópavogsbæjar um sérstakan húsnæðisstuðning sé tekið fram að það mat sem einstaklingur gangist undir þegar sótt sé um félagslegt leiguhúsnæði sé einnig notað í þeim tilgangi að ákvarða um sérstakan húsnæðisstuðning. Kópavogsbær virðist byggja á því að kærandi hafi ekki félagslegt mat hjá bænum. Það sé rangt, enda fái kærandi félagslega liðveislu frá bænum. Þá leiði það auk þess af því að kærandi sé með 75% örorkumat frá Tryggingastofnun og því í öllu falli ólögmætt að gera kröfu um sérstakt mat hjá bænum þegar slíkt liggi fyrir.
Af hinni kærðu ákvörðun og greinargerð Kópavogsbæjar sé ljóst að sveitarfélagið byggi á sömu ólögmætu sjónarmiðunum sem úrskurðarnefndin hafi þegar úrskurðað að hafi ekki stoð í lögum og séu ólögmætar. Að fenginni þeirri niðurstöðu geti Kópavogsbær ekki byggt á sömu sjónarmiðum og sagt að þau hafi stoð í markmiði og tilgangi laganna. Í fyrsta lagi sé það ekki fullnægjandi lagastoð fyrir þeim sjónarmiðum sem Kópavogsbær vilji byggja á, enda hefði það þá verið samþykkt í fyrri úrskurðum. Í öðru lagi sé rangt farið með markmið og tilgang laganna í málatilbúnaði Kópavogsbæjar. Í þriðja lagi þurfi alltaf skýra stoð fyrir íþyngjandi reglum. Markmið og tilgangur laganna sé að aðstoða fólk en ekki finna til „reglur“ sem útiloki fólk frá aðstoð sveitarfélagsins. Kópavogsbær geti þannig ekki fengið lagastoð fyrir íþyngjandi lagastoð með því að byggja á markmiði og tilgangi laganna. Kærandi ítreki að hann glími við alvarleg og langvinn veikindi sem valdi stöðu hans og hann sé einungis með tekjur frá Tryggingastofnun. Einnig sé kærandi í þörf fyrir töluverðan félagslegan stuðning sem sveitarfélagið sjálft veiti honum.
III. Sjónarmið Kópavogsbæjar
Í greinargerð Kópavogsbæjar er vísað til þess að afstaða bæjarins og rökstuðningur fyrir synjun á umsókn kæranda um sérstakan húsnæðisstuðning sé nokkuð ítarleg í bréfi frá 15. júní 2020. Þar sé meðal annars farið yfir þau lögskýringarsjónarmið sem Kópavogsbær telji að eigi við í málinu. Að mati Kópavogsbæjar hafi synjunin verið reist á lögmætum og málefnalegum grunni. Tvívegis hafi verið úrskurðað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála í máli kæranda vegna umsóknar hans um félagslegan húsnæðisstuðning. Í fyrri úrskurði (mál nr. 120/2019) hafi málinu verið vísað til nýrrar meðferðar þar sem ekki hefði farið fram einstaklingsbundið mat á aðstæðum kæranda að mati úrskurðarnefndarinnar. Þó liggi fyrir að allir þeir sem hafi fengið úthlutað félagslegu leiguhúsnæði hjá Kópavogsbæ hafi undirgengist félagslegt mat sem byggi meðal annars á stigatöflu þar sem umsækjanda séu gefin stig fyrir þær aðstæður sem eigi við um viðkomandi. Þá hafi einnig verið sýnt fram á að allir þeir sem uppfylli skilyrði um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis sé tryggt öruggt húsnæði og að leigan sé niðurgreidd af bæjarsjóði. Í niðurstöðu úrskurðarins segi að ekki sé unnt að fallast á sjónarmið sveitarfélagsins um að heimilt hafi verið að afnema matið á grundvelli þess að húsaleiga á almennum íbúðum sé að meðaltali hærri en á félagslegum íbúðum. Hins vegar gæti umrætt sjónarmið verið einn liður í því sem lagt sé til grundvallar við heildstætt mat á aðstæðum kæranda.
Málið hafi verið tekið til meðferðar á ný og með hliðsjón af þeim leiðbeiningum sem úrskurðarnefnd hafi gefið í forsendum úrskurðarins hafi aðstæður kæranda verið metnar heildstætt af teymisfundi rekstrardeildar sem hafi það hlutverk samkvæmt 16. gr. reglna Kópavogsbæjar um sérstakan húsnæðisstuðning að meta hvort heimilt sé að veita undanþágur frá reglum bæjarins. Niðurstaða teymisfundar hafi verið sú að aðstæður kæranda kölluðu ekki á að undanþága yrði veitt. Sú niðurstaða hafi verið kærð (mál nr. 562/2019) og málinu vísað aftur til meðferðar þar sem úrskurðarnefnd taldi þau matsviðmið sem teymisfundur hafi stuðst við ekki vera að finna í reglum sveitarfélagsins. Málið hafi því verið tekið aftur til meðferðar og umsókn kæranda synjað með bréfi, dags. 15. júní 2020.
Það sé rétt að í reglum Kópavogsbæjar sé ekki að finna matsviðmið um félagslegar aðstæður umsækjenda. Í reglunum hafi leigjendur félagslegra leiguíbúða einnig verið útilokaðir frá umsókn. Því verði að afgreiða umsóknir sem reglurnar taki ekki til í samræmi við markmið og tilgang þeirra laga sem reglurnar séu byggðar á. Niðurstaða geti ekki átt að leiða til annars en að fullnægja því markmiði að umsækjandi búi við húsnæðisöryggi og lágan húsnæðiskostnað, að fjárhagslegt og félagslegt öryggi hans sé tryggt. Þannig verði þjónusta sem veitt sé á grundvelli laganna að vera veitt á grundvelli mats á þörf viðkomandi fyrir þjónustuna. Í tilviki kæranda sé það metið með hliðsjón af fjárhagslegum og félagslegum aðstæðum hans, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 40/1991. Ótvírætt sé, á grundvelli laga nr. 40/1991 annars vegar og skilgreiningar- og markmiðsákvæðis í reglum Kópavogsbæjar um sérstakan húsnæðisstuðning hins vegar, að ákvörðun um sérstakan húsnæðisstuðning verði að byggja á heildarmati á aðstæðum umsækjanda en ekki eingöngu hlutlægum tekju- og eignaviðmiðum. Slík lögskýring sé í fullu samræmi við inngangsorð leiðbeinandi reglna ráðherra um sérstakan húsnæðisstuðning sem hafi verið settar á grundvelli 2. og 4. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991. Undanþágutilvik séu metin á grundvelli matsviðmiða sem teljist vera eðlileg, sanngjörn, málefnaleg og hliðstæð þeim viðmiðum sem finna megi í leiðbeinandi reglum ráðherra. Þá verði ekki litið fram hjá því að kærandi njóti annarra stuðningsúrræða frá sveitarfélaginu, sbr. fyrrgreint niðurgreitt leiguhúsnæði. Um frekari málsástæður og rökstuðning vísi Kópavogsbær í hina kærðu ákvörðun frá 15. júní 2020.
V. Niðurstaða
Í máli þessu er ágreiningur um synjun Kópavogsbæjar á umsókn kæranda frá 29. nóvember 2018 um sérstakan húsnæðisstuðning. Umsókninni var synjað á þeirri forsendu að kærandi hafi ekki verið í þörf fyrir slíkan stuðning á þeim tíma er umsóknin var móttekin.
Markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna skal þess gætt við framkvæmd félagsþjónustunnar að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar. Í IV. kafla laga nr. 40/1991 er að finna almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga. Þar segir í 12. gr. að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Aðstoð og þjónusta skal jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf, sbr. 2. mgr. 12. gr. Í athugasemdum með ákvæði 12. gr. í frumvarpi til laga nr. 40/1991 kemur fram að skyldur sveitarfélaga miðist annars vegar við að veita þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og hins vegar að tryggja að íbúar geti séð fyrir sér og fjölskyldum sínum.
Með félagsþjónustu er átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf, meðal annars í tengslum við húsnæðismál, sbr. 1. mgr. 2. gr. Samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991 skulu sveitarfélög veita sérstakan húsnæðisstuðning í samræmi við nánari reglur sem sveitarstjórn setur og samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins skal ráðherra, að höfðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, gefa út leiðbeinandi reglur til sveitarstjórna um framkvæmd stuðnings samkvæmt 2. og 3. mgr. ásamt viðmiðunarfjárhæðum. Í leiðbeinandi reglum ráðherra kemur fram að markmiðið með útgáfu reglnanna sé að auka samræmi í opinberum húsnæðisstuðningi. Leiðbeiningum sé ætlað að vera sveitarstjórnum og fastanefndum þeirra til aðstoðar við undirbúning að setningu reglna. Jafnframt þjóna leiðbeinandi reglur þeim tilgangi að vera til fyllingar reglum einstakra sveitarfélaga og til hliðsjónar við skýringu þeirra. Þá segir að ákvæði reglnanna þar á eftir séu því ekki bindandi fyrir hlutaðeigandi sveitarfélag, enda hafi það birt efnislega aðrar reglur. Sé það ákvörðun sveitarstjórnar að víkja frá einhverjum þeirra ákvæða sem að neðan greinir er rétt að rökstuðningur sé tekinn saman fyrir fráviki þannig að skýra megi út forsendur þess fyrir umsækjendum.
Kópavogsbær hefur sett reglur um sérstakan húsnæðisstuðning í samræmi við 2. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991 til útfærslu á þeirri þjónustu sem sveitarfélögum er skylt að veita samkvæmt 45. gr. laganna. Reglurnar tóku gildi 1. janúar 2017 en hafa sætt breytingum sex sinnum frá gildistöku þeirra. Í 1. gr. reglnanna kemur fram að sérstakur húsnæðisstuðningur sé fjárstuðningur til greiðslu á húsaleigu umfram húsnæðisbætur sem veittar eru á grundvelli laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur. Þá segir að markmið sérstaks húsnæðisstuðnings sé að bæta húsnæðisöryggi og lækka húsnæðiskostnað tekju- og eignaminni leigjenda. Kópavogsbær hefur vísað til þess að hið sama hafi verið leitt af efnisákvæðum þágildandi reglna sveitarfélagsins er umsókn kæranda hafi verið móttekin.
Í 3. gr. reglnanna er kveðið á um skilyrði fyrir samþykki umsóknar en þar segir að umsækjandi skuli uppfylla öll eftirfarandi skilyrði til að umsókn verði samþykkt og verði skilyrðin að vera uppfyllt á meðan umsækjandi fái greiddan sérstakan húsnæðisstuðning:
- Réttur umsækjanda til húsnæðisbóta á grundvelli laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur skal hafa verið staðreyndur.
- Umsækjandi skal vera orðinn 18 ára á umsóknardegi og eiga lögheimili í því leiguhúsnæði í Kópavogi sem sótt er um.
- Leiguhúsnæði skal vera í Kópavogi nema um sé að ræða húsnæði fyrir 15-17 ára börn, sbr. 7. gr. reglnanna.
Af hálfu Kópavogsbæjar hefur komið fram að í reglunum sé ekki að finna matsviðmið um félagslegar aðstæður umsækjenda. Því verði að afgreiða umsóknir sem reglurnar taki ekki til í samræmi við markmið og tilgang þeirra laga sem reglurnar séu byggðar á. Fullnægja verði því markmiði að umsækjandi búi við húsnæðisöryggi, lágan húsnæðiskostnað og að fjárhagslegt og félagslegt öryggi hans sé tryggt. Þannig verði þjónusta sem veitt sé á grundvelli laganna að vera veitt á grundvelli mats á þörf viðkomandi fyrir þjónustuna.
Þessi afstaða sveitarfélagsins á sér stoð í leiðbeinandi reglum ráðherra en þar segir að með því að færa ákvæði um sérstakan húsnæðisstuðning í lög nr. 40/1991 beri að túlka þau með hliðsjón af markmiði og tilgangi laganna sem sé meðal annars að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa, sbr. 2. mgr. 12. gr. laganna. Þannig þurfi ákvörðun um sérstakan húsnæðisstuðning að byggjast á heildarmati á aðstæðum umsækjanda en ekki bara hlutlægum tekju- og eignaviðmiðum. Einnig þurfi að meta hvort um sé að ræða sérstaklega þunga framfærslubyrði eða aðrar félagslegar aðstæður sem leitt geti til þess að þörf fyrir stuðning sé meiri eða minni en hlutlæg viðmið gefi til kynna. Ef þessir þættir væru ekki metnir yrði vandséð að sveitarfélag hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni við töku ákvörðunar um sérstakan húsnæðisstuðning.
Í 1. gr. leiðbeinandi reglnanna er kveðið á um markmið sérstaks húsnæðisstuðnings. Þar segir að sérstökum húsnæðisstuðningi sveitarfélaga sé ætlað að lækka greiðslubyrði vegna húsnæðiskostnaðar hjá þeim sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði eða eru með íþyngjandi húsnæðiskostnað sökum lágra tekna/lítilla eigna, þungrar framfærslubyrðar og félagslegra aðstæðna. Í 5. gr. leiðbeinandi reglnanna segir að setja megi skilyrði fyrir því að umsókn um sérstakan húsnæðisstuðning teljist gild og verði tekin til meðferðar og tekin dæmi um slík skilyrði. Jafnframt segir að skilyrðin geti ekki verið fortakslaus, enda eigi ákvörðun að byggjast á heildarmati á aðstæðum umsækjenda. Þá segir í 6. gr. að mat á félagslegum aðstæðum umsækjenda fari að meginstefnu eftir sömu sjónarmiðum og þegar önnur aðstoð sé veitt á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Æskilegt sé að fylgja skráðum matsviðmiðum sem kvarði tiltekin atriði í matinu með stigum.
Líkt og að framan greinir er ekki að finna nein matsviðmið í reglum Kópavogsbæjar um sérstakan húsnæðisstuðning. Kemur því til skoðunar hvort heildarmat á aðstæðum kæranda hafi réttilega leitt í ljós að hann væri ekki í þörf fyrir sérstakan húsnæðisstuðning á þeim tíma sem umsókn var lögð fram.
Í hinni kærðu ákvörðun frá 15. júní 2020 kemur fram að húsnæðiskostnaður kæranda hafi numið 73.268 kr. í desember 2018, eða 22,3% af skattskyldum tekjum sem Kópavogsbær mat ekki verulega íþyngjandi. Einnig mat sveitarfélagið það svo að kærandi hefði ekki verið í þörf fyrir veitingu sérstaks húsnæðisstuðnings með vísan til tekju- og eignastöðu hans á þeim tíma og framfærslubyrðar að öðru leyti. Varðandi félagslegar aðstæður kæranda leit Kópavogsbær til þess að kærandi væri örorkulífeyrisþegi með öruggt húsnæði, hann glímdi ekki við félagslegan vanda sem kallaði á umfangsmikinn stuðning velferðarsviðs Kópavogsbæjar og að hann hefði hvorki börn á framfæri né glímdi við alvarleg eða langvinn veikindi sem gætu haft veruleg áhrif á fjárhags- og húsnæðisstöðu hans.
Að framangreindu virtu verður ekki annað ráðið en að Kópavogsbær hafi lagt málefnaleg sjónarmið til grundvallar við mat sitt. Aðstæður kæranda voru rannsakaðar með fullnægjandi hætti og lagt einstaklingsbundið og heildstætt mat á þær. Með vísan til þess er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Kópavogsbæjar, dags. 15. júní 2020, um að synja umsókn A um sérstakan húsnæðisstuðning, er staðfest.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Kári Gunndórsson