Úrskurður nr. 6/2019

Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 006/2019

Fimmtudaginn 11. júlí 2019 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 16. nóvember 2018, kærði A, f.h. B, hér eftir nefnd kærandi, synjun landlæknis frá 2. október 2018 um leyfi til að starfa sem sálfræðingur á Íslandi.

I. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 22. nóvember 2018, var óskað eftir umsögn Embættis landlæknis um kæruna og öllum gögnum varðandi málið. Hinn 7. desember 2018 barst umsögn Embættis landlæknis ásamt gögnum málsins og voru þau gögn send lögmanni kæranda til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 14. desember 2018. Í tölvupósti kæranda, dags. 4. mars 2019, kom fram að kærandi kysi að koma ekki á framfæri frekari sjónarmiðum innan veitts frests.

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru er greint frá því að málsmeðferð Embættis landlæknis hafi falist í því að óska eftir umsögn Háskóla Íslands um menntun kæranda. Einnig hafi verið óskað eftir viðbótargögnum um starfsreynslu kæranda. Niðurstaða embættisins hafi verið sú með vísan til umsagnar Háskóla Íslands að hafna umsókn kæranda þar sem nám hennar hefði verið sérhæfðara en cand. psych. nám það sem boðið væri upp á við Háskóla Íslands. Kærandi telur niðurstöðu Embættis landlæknis ranga og gerir kröfu um að ráðuneytið veiti sér leyfi til þess að starfa sem sálfræðingur hér á landi.

Í kæru er á það bent að mælt sé fyrir um starfsleyfi sálfræðinga í lögum um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012. Teljist sálfræðingar til löggiltra heilbrigðisstarfstétta skv. 21. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna. Mælt sé fyrir um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis í 5. gr. laganna. Ákvæðið heimili ráðherra að setja reglugerð um nánari skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis. Gert sé ráð fyrir því að afla megi starfsleyfis með því að fullnægja tilteknum námskröfum sem útfæra megi í reglugerð en einnig að afla megi starfsleyfis með því að fullnægja þeim kröfum sem gerðar séu í öðrum EES-ríkjum. Segir þannig sérstaklega í 2. mgr. 5. gr. laganna að tekið skuli sérstakt tillit til skuldbindinga Íslands sem leiði af aðild þess að Evrópska efnahagssvæðinu. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012 segi að einnig megi veita starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins og Sviss. Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi sálfræðings sem uppfyllir skilyrði tilskipunar 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, með síðari breytingum, fari samkvæmt reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011.

Við meðferð málsins hjá Embætti landlæknis hafi verið viðurkennt að kærandi hafi fullnægt öllum kröfum samkvæmt pólskum lögum. Það ætti að teljast fullnægjandi grundvöllur starfsleyfis enda segi í 14. gr. reglugerðar nr. 461/2011 að umsækjandi eigi rétt á starfsleyfi og þar sem við á sérfræðileyfi hér á landi innan löggiltrar heilbrigðisstéttar sem meðal annars sálfræðingur, ef hann leggur fram hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi sem krafist sé í öðru EES-ríki til að geta starfað þar innan framangreindrar löggiltrar heilbrigðisstéttar. Regla þessi geri beinlínis ráð fyrir að veita beri starfsleyfi liggi fyrir fullnægjandi hæfisvottorð frá öðru EES-ríki. Framangreindur skilningur á reglugerðinni fái einnig stuðning af tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi sem tekin hafi verið upp í EES-samninginn, en skv. 3. gr. samningsins beri Íslandi að tryggja áhrifaríka framkvæmd EES-samningsins.

Telur kærandi rétt að taka það sérstaklega fram að einungis er mælt fyrir um að leita skuli umsagnar sálfræðideildar heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands þegar óskað sé eftir starfsleyfi á grundvelli 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012. Ákvæðið eigi við um starfsleyfisveitingar til þeirra sem hafa próf frá menntastofnun í ríki utan EES eða Sviss. Það eigi ekki við um kæranda svo sem fram hafi komið. Sæti málsmeðferð embættis Landlæknis því nokkurri furðu að þessu leyti.

Í umsögn Háskóla Íslands hafi verið bent á tiltekin atriði sem séu ólík í námi kæranda og námi við sálfræðideild Háskóla Íslands. Ekki verði séð að efni séu til þess að fallast á að um sé að ræða atriði sem leiði til þess að hæfni kæranda sé á einhvern hátt ábótavant. Mikilvægt sé að hafa í huga að sálfræðideild Háskóla Íslands hafi varla fundið hina einu réttu aðferð til þess að kenna sálfræði.

Kærandi bendir á að með breytingu á reglugerð nr. 1130/2012, sbr. reglugerð nr. 492/2015, hafi nýjum málslið verið bætt við 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Með breytingunni hafi verið gert ráð fyrir að tveggja ára M.Sc. nám við Háskólann í Reykjavík dygði til öflunar starfsleyfis sem sálfræðingur. Sambærileg breyting hafi svo verið gerð með reglugerð nr. 666/2018 þannig að þrenns konar íslenskar prófgráður teljast fullnægjandi til leyfisveitingar. Miðað við heimasíðu Háskólans í Reykjavík sé aðeins gert ráð fyrir 18 ECT- einingum af verklegri þjálfun sem sé umtalsvert minna en miðað sé við í cand. psych. námi við Háskóla Íslands. Virðist nám við skólana tvo að ýmsu öðru leyti ólíkt. Í þessu ljósi verði því ekki haldið fram að öll frávik frá kennsluskrá Háskóla Íslands leiði til þess að erlendar prófgráður séu ófullnægjandi. Embætti landlæknis hafi ekkert tillit tekið til þessara sjónarmiða þegar tekin hafi verið ákvörðun um synjun starfsleyfis kæranda þrátt fyrir að embættið teldi ástæðu til samanburðar við innlenda menntun.

Enn fremur verði reglugerðin ekki skilin þannig að hún geri sérstakar kröfur um að nám við erlenda skóla sé nákvæmlega eins og nám við íslenska skóla. Sé þannig engan sérstakan áskilnað að finna í reglugerð nr. 1130/2012 um efni þeirra námskeiða sem þreyta þurfi í háskólanámi við hérlenda háskóla svo námið teljist fullnægjandi grundvöllur starfsleyfis. Virðast íslenskir háskólar í reynd hafa töluvert svigrúm til þess að móta inntak og efni sálfræðináms.

Þá bendir kærandi á að sagt hafi í niðurstöðu Embættis landlæknis að sálfræðingar væru ein þeirra stétta þar sem menntun hafi ekki verið samræmd milli EES-ríkja. Ríkjunum sé því veitt full heimild til þess að bera saman innihald náms áður en umsóknir séu afgreiddar. Að mati kæranda virðist þessi heimild til þess að leggja mat á nám hafa verið ákveðin þungamiðja í rökstuðningi Embættis landlæknis. Aftur á móti verði ekki séð að þessi heimild sé fyrir hendi eða að hún geti verið með þeim hætti sem þarna hafi verið lýst. Hér skipti máli að túlka íslensku reglurnar til samræmis við þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem á Íslandi hvíli. Í því skyni skipti sérstöku máli samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, og þær reglugerðir og tilskipanir sem kærandi hafi rakið. Ætlun þeirra reglna sem um ræði sé meðal annars að tryggja frjálsa för vinnuafls um Evrópska efnahagssvæðið með gagnkvæmri viðurkenningu á starfsréttindum. Reglunum sé hins vegar ekki ætlað að gera námskrá sálfræðideildar Háskóla Íslands að einhverju sérstöku viðmiði um hvað teljist fullnægjandi menntun svo öðlast megi rétt til þess að starfa sem sálfræðingur á Íslandi. Væri það í ósamræmi við nefndar reglur og auk þess í andstöðu við þær íslensku reglur sem innleitt hafi nefnt regluverk.

Þá hafi hvergi verið tekið fram í viðkomandi réttarheimildum að heimilt sé að leggja mat á það nám sem um sé að ræða. Segir í kærunni að þvert á móti segi aðeins í reglugerð nr. 461/2011 að umsækjendur eigi rétt á starfsleyfi hafi þeir lagt fram fullnægjandi hæfnisvottorð frá öðru EES-ríki. Reglugerð nr. 1130/2012 vísi beint til framangreindrar reglugerðar um starfsleyfi þeirra sem hafa menntun frá öðru ríki innan EES.

Með hliðsjón af því sem hér hafi verið rakið er það afstaða kæranda að veita beri henni starfsleyfi sem sálfræðingur hér á landi enda hafi kærandi fullnægjandi menntun til þess að sinna þeirri þjónustu sem almennt sé veitt af sálfræðingum hér á landi. Sú krafa er ítrekuð að ráðuneytið veiti kæranda leyfi til þess að starfa sem sálfræðingur.

III. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.

Í umsögn Embættis landlæknis, dags. 7. desember 2018, var vísað til þess sem fram kom í ákvörðun embættisins frá 2. október 2018.

Í ákvörðun Embættis landlæknis segi meðal annars að óskað hafi verið eftir umsögn sálfræðideildar Heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands til mats á því hvort kærandi uppfyllti skilyrði fyrir starfsleyfi. Í umsögn sálfræðideildarinnar, dags. 30. ágúst 2017, hafi meðal annars sagt að íslenskt cand. psych. próf geri kröfu um hagnýt og kenningarleg námskeið, þ.m.t. námskeið í mati og greiningu, starfsþjálfun og fræðilegt rannsóknar- eða lokaverkefni, ásamt námskeiði í aðferðafræði rannsókna. Samanburður á námi kæranda við íslenskt nám hafi verið erfiður vegna þess að námskeiðslýsingar hafi vantað í gögn málsins. Þó hafi verið ljóst að umfang starfsþjálfunar, að frádregnum 5 ECTS-einingum miðað við það sem fram hafi komið í gögnunum, hafi verið langt frá því sem kveðið sé á um í íslensku háskólanámi sem leiði til starfrétttinda (allt að 25–30 ECTS-einingar).

Vegna þess hafi Embætti landlæknis óskað eftir frekari gögnum frá kæranda og í kjölfar þeirra verið óskað eftir nýrri umsögn sálfræðideildarinnar sem dagsett sé 29. júní 2018. Umsagnarnefnd hafi borið viðbótargögn saman við cand. psych. próf eins og reglugerð um starfsleyfi sálfræðinga nr. 1130/2012 áskilji. Uppbygging náms kæranda sé önnur en uppbygging náms hér á landi sem skiptist í þriggja ára grunnnám sem ljúki með BS-gráðu í sálfræði og tveggja ára framhaldsnám sem ljúki með cand. psych. prófi. Yfirlit yfir nám kæranda hafi sýnt skiptingu námskeiða á tíu annir. Við samanburðinn hafi því sérstaklega verið litið til þeirra námskeiða sem kærandi hafi tekið á síðustu fjórum önnum í námi sínu. Litið hafi verið sérstaklega til þess að íslenskt cand. psych. próf geri kröfu um hagnýt og kenningarleg námskeið, þ.m.t. námskeið í mati/greiningu og sálmeinafræði barna/unglinga og fullorðinna, starfsþjálfun og fræðilegt rannsóknar- eða lokaverkefni ásamt námskeiði í aðferðafræði rannsókna.

Niðurstaða umsagnarnefndarinnar hafi verið þríþætt. Í fyrsta lagi hafi áhersla í kenningarlegum námskeiðum á seinni misserum námsins virst fyrst og fremst vera á sviði réttarsálfræði og þá mest kynferðisbrotafræði frekar en almenna sálmeinafræði barna/unglinga og fullorðinna og á kenningar um geðraskanir hjá börnum og fullorðnum, sem sé mikilvægur undirbúningur fyrir starf sálfræðings sem felist í vinnu með skjólstæðinga með fjölbreyttan geðrænan vanda. Í öðru lagi hafi það sama átt við um námskeið um próffræði, greiningu og mat, en í íslensku cand. psych. námi fái nemendur kennslu um og þjálfun í notkun og túlkun greindarprófa, geðgreiningarviðtala og annarra matstækja sem koma að gagni við mat á vitsmunafærni og geðhag skjólstæðinga. Í þriðja og síðasta lagi hafi starfsþjálfun verið of lítil í námi kæranda, eða 5 ECTS-einingar samkvæmt gögnunum. Augljóst sé að starfsþjálfun er mikilvægur hluti undirbúnings fyrir starf sálfræðings þar sem nemendur fá þjálfun í að nota þekkingu sína úr náminu öllu í daglegum störfum með skjólstæðingum. Umfang starfsþjálfunar í íslensku cand. psych. námi endurspegli mikilvægi þessa þáttar í þjálfun verðandi sálfræðinga og sé hún um 30 ECTS-einingar að umfangi og taki til mats/greiningar og meðferðar á fjölbreyttum vanda.

Umsagnarnefnd hafi því ekki talið ástæðu til að breyta fyrri umsögn sinni um að mæla ekki með veitingu starfsleyfis fyrir kæranda að svo stöddu.

Embætti landlæknis hafi sent umsögn sálfræðideildar kæranda til kynningar með bréfi, dags. 3. júlí 2018. Embætti landlæknis hafi borist bréf lögmanns kæranda, dags. 17. ágúst 2018, sem hafi verið kynnt Háskóla Íslands og kannað hvort efni þess breytti umsögn deildarinnar á einhvern hátt, en ekki hafi verið talið að það bréf breytti efni umsagnarinnar. Þá hafi lögmanni kæranda verið sendur tölvupóstur þar sem gefinn var kostur á að leggja fram gögn um starfsreynslu kæranda að námi loknu, svo sem talað er um í bréfi hans, dags. 17. ágúst 2018. Upplýsingar bárust frá lögmanninum í tölvupósti, dags. 1. október 2018. Þar komi fram upplýsingar um að kærandi hafi unnið sem sjálfboðaliði í þrjú ár fyrir útskrift og veitt einstaklingum sálrænan stuðning og fræðslu. Þetta starf hafi verið unnið án þess að vera í starfi á opinberri stofnun. Einnig hafi verið tilgreint að kærandi hafi meðan hún hafi dvalið á Íslandi lært um „Coherent Therapy“, hlotið þjálfun í „EMDR Therapy“ og fengið viðurkenningu til að starfa við það, jafnframt sé kærandi meðlimur í EMDR-samtökunum. Þessar upplýsingar hafi ekki breytt fyrri umsögnum umsagnaraðila.

Embætti landlæknis bendir á að samkvæmt lögum um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, sé það hlutverk landlæknis að veita starfsleyfi til einstaklinga sem uppfylla skilyrði laga og reglna til notkunar starfsheita löggiltra heilbrigðisstétta.

Samkvæmt 6. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, veitir landlæknir umsækjendum leyfi til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi að uppfylltum skilyrðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og samkvæmt þeim alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að.

Um menntun, réttindi og skyldur sálfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi gildir reglugerð nr. 1130/2012. Í 3. gr. sé fjallað um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis. Þar segir í 1. og 2. mgr.:

„Leyfi skv. 2. gr. má veita þeim sem lokið hafa BS-prófi í sálfræði frá sálfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands, BSc-prófi í sálfræði frá Háskólanum í Reykjavík eða BA-prófi frá félagsvísindadeild Háskólans á Akureyri, auk þess að ljúka tveggja ára framhaldsnámi (cand. psych. námi) frá sálfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands eða tveggja ára MSc námi í klínískri sálfræði frá Háskólanum í Reykjavík.

Einnig má veita starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins (EES) og Sviss. Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi sálfræðings sem uppfyllir skilyrði tilskipunar 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, með síðari breytingum, fer samkvæmt reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, eða samkvæmt Norðurlandasamningi um sameiginlegan norrænan vinnumarkað fyrir ákveðnar heilbrigðisstéttir og dýralækna, nr. 36/1993, sbr. breytingu nr. 6/2001.“

Þar sem nám kæranda í sálfræði hafi farið fram utan Íslands beri að beita ákvæðum laga um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012, reglugerðar nr. 1130/2012 og reglugerðar um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, sem innleiðir tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, sem sett er með stoð í lögum nr. 26/2010.

Í ákvörðunarbréfi Embættis landlæknis kemur einnig fram að fyrir liggi að kærandi hafi lokið meistaraprófi í sálfræði frá háskóla í Varsjá í Póllandi og útskrifast með gráðu á sviði „Psychology, psychotherapy og sex therapy“. Kærandi hafi lagt fram bréf, dags. 22. júní 2017, frá bæru yfirvaldi í Póllandi sem er Ministerstwo Rodziny, Pracy I Polityki Spolecznej (í þýðingu vottorðs Ministry of Family, Labour and Social Policy) þess efnis að sá sem hafi útskriftarskírteini frá sálfræðideild við viðurkenndan háskóla hafi lokið menntun sem uppfyllir skilyrði 11. gr. (e) tilskipunar EES 2005/36/EC.

Þá segir í ákvörðun embættisins að sálfræðingar séu ein þeirra stétta þar sem menntun hafi ekki verið samræmd milli EES-ríkja. Ríkjunum sé því veitt full heimild til að bera saman innihald náms áður en umsóknir séu afgreiddar. Á Íslandi sé besta og yfirgripsmesta þekkingin til slíks samanburðar hjá viðkomandi menntastofnunum. Þá sé það einnig í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Það hafi því verið full ástæða til að óska umsagnar Háskóla Íslands um það hvort inntak og lengd námsgráðu í sálfræði í öðru landi svari til námsgráðu á Íslandi sem sé skilyrði starfsleyfis á Íslandi.

Fyrri umsögn Háskóla Íslands sé dagsett 30. ágúst 2017 og síðari umsögn sé dagsett 29. júní 2018. Þar hafi verið gerður ítarlegur samanburður á námi í sálfræði við Háskóla Íslands og námi kæranda. Sálfræðideildin hafi talið að áhersla í kenningarlegum námskeiðum á seinni misserum námsins hafi fyrst og fremst verið á sviði réttarsálfræði og þá mest kynferðisbrotafræði frekar en á sviði almennrar sálmeinafræði og kenninga um geðraskanir hjá börnum og fullorðnum, sem sé mikilvægur undirbúningur fyrir starf sálfræðings sem felist í vinnu með skjólstæðinga með fjölbreyttan geðrænan vanda. Það sama eigi við um námskeið í próffræði, greiningu og mati. Loks sé starfsþjálfun of lítil. Sálfræðideildin hafi ekki mælt með að kæranda verði veitt starfsleyfi sem sálfræðingur á Íslandi.

Í III. kafla reglugerðar nr. 461/2011 sé fjallað um uppbótarráðstafanir, sem séu allt að þriggja ára aðlögunartími eða hæfnispróf ef námið sem umsækjandi hefur stundað sé að inntaki verulega frábrugðið inntaki þess náms sem krafist sé hér á landi. Að mati landlæknis verði ekki séð að uppbótarráðstafanirnar geti átt við í tilviki kæranda þar sem menntun hennar sé of ólík þeirri menntun sálfræðinga sem viðurkennd sé hér á landi. Ekki verði séð að slík vinna sé í boði hér á landi sem gæti bætt upp það sem vantar í nám, þar sem nám kæranda sé svo ólíkt almennu námi sálfræðinga.

Að lokum kemur fram í ákvörðun Embættis landlæknis að kandídatsnám við Háskóla Íslands sé almennt nám sem feli í sér breidd, en ekki sérhæfingu. Starfsleyfi sem sálfræðingur veitir viðkomandi rétt til að starfa við almenn sálfræðistörf, en ekki á tilteknu sérsviði. Meistaranám kæranda í Póllandi sé sérhæfðara en cand. psych. nám á Íslandi, svo sem ítarlega hafi verið gerð grein fyrir í umsögn sálfræðideildar Háskóla Íslands. Þungamiðja náms kæranda sé ekki á sviði klínískrar sálfræði og innihaldi því ekki kennslu og þjálfun í því sem starf sálfræðings hér á landi mun krefjast. Auk þess sé umfang starfsþjálfunar mjög lítið. Námið víki því í mikilvægum atriðum frá námi hér á landi. Það sé mat landlæknis að mikilvægt sé að skjólstæðingar sem leita eftir þjónustu sálfræðinga geti treyst því að sálfræðingar með útgefið starfsleyfi hafi hlotið þá menntun og þjálfun sem fjölbreytt verkefni þeirra kalla á.

Það hafi því verið niðurstaða landlæknis að kærandi uppfylli því miður ekki skilyrði þess að fá starfsleyfi sem sálfræðingur og hafi því umsókn kæranda, dags. 6. apríl 2017, verið synjað.

IV. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að ákvörðun Embættis landlæknis frá 2. október 2018 þar sem kæranda var synjað um starfsleyfi sem sálfræðingur hér á landi. Kærandi fer fram á að henni verði veitt starfsleyfi sem sálfræðingur hér á landi, enda telji hún sig hafa fullnægjandi menntun til að sinna þeirri þjónustu sem almennt er veitt af sálfræðingum hér á landi. Embætti landlæknis telur að nám kæranda víki í mikilvægum atriðum frá námi hér á landi og segir í niðurstöðu ákvörðunarbréfs embættisins að kærandi uppfylli ekki skilyrði til að fá starfsleyfi sem sálfræðingur.

Í 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, er kveðið á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis til heilbrigðisstarfsmanna. Á grundvelli ákvæðisins hafa verið settar reglugerðir um hvaða skilyrði þarf að uppfylla til að hljóta starfsleyfi. Um sálfræðinga gildir reglugerð um menntun, réttindi og skyldur sálfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, nr. 1130/2012. Í máli þessu gildir reglugerðin ásamt þeirri breytingu sem hafði tekið gildi þegar kærandi sótti upphaflega um starfsleyfi, en hún sótti um 6. apríl 2017. Þá hafði tekið gildi reglugerð nr. 492/2015 um (1.) breytingu á reglugerð nr. 1130/2012. Þær breytingar sem gerðar hafa verið eftir að umsókn kæranda barst Embætti landlæknis með reglugerðum nr. 516/2017 og nr. 666/2018 eiga því ekki við í máli þessu.

Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi gilda lög nr. 26/2010 en þau fela í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB frá 7. september 2005 um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, sbr. 10. gr. laganna. Á grundvelli laganna hafa verið settar tvær reglugerðir, annars vegar reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi, nr. 879/2010, sem tekur til allra lögverndaðra starfa og hins vegar reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, en hún tekur til allra löggiltra heilbrigðisstétta.

Í kæru er gerð athugasemd við það að Embætti landlæknis hafi ekki tekið tillit til þeirra sjónarmiða að nám í sálfræði við Háskóla Íslands og Háskólann í Reykjavík virðist gera ráð fyrir mismunandi fjölda ECTS-eininga í tengslum við starfsþjálfun eða verklega þjálfun.

Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi lokið 5 ECTS-einingum í verklegri þjálfun. Ráðuneytið er sammála Embætti landlæknis að sá einingafjöldi nægir ekki til að uppfylla þau skilyrði sem gerð eru til íslensks cand. psych. prófs eða M.Sc. prófs í klínískri sálfræði frá Háskólanum í Reykjavík. Samkvæmt umsögn sálfræðideildar Háskóla Íslands er gerð krafa um allt að 25–30 ECTS-einingar í starfsþjálfun. Í kæru er á það bent, eins og virðist koma fram í námskrá Háskólans í Reykjavík á vef skólans, að þar sé skylda að taka 18 ECTS-einingar í verklegri þjálfun í sálfræði. Þegar slíkur munur er á einingafjölda skólanna þarf að ganga úr skugga um að umsækjandi hafi uppfyllt skilyrði 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar að hafa lokið tólf mánaða verklegri þjálfun og þar með tilskildum og nánar tilgreindum einingafjölda sem uppfyllir það skilyrði, enda er unnt að veita sálfræðingum starfsleyfi sem lokið hafa námi hvorutveggja skólanna.

Þannig ber að leiðbeina kæranda skv. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og gera henni grein fyrir því hver er lágmarksfjöldi ECTS-eininga til að framangreint skilyrði sé uppfyllt, að teknu tilliti til þeirrar starfsþjálfunar sem kærandi hefur þegar hlotið, og tilgreina með nákvæmum hætti hversu margar ECTS-einingar hana skortir til að uppfylla það skilyrði að hafa lokið lágmarksfjölda eininga í verklegri þjálfun.

Þá var í kæru bent á að hvergi væri í viðkomandi réttarheimildum tekið fram að heimilt væri að leggja mat á það nám sem um ræðir og jafnframt gerð athugasemd við það að Embætti landlæknis hefði óskað umsagnar sálfræðideildar Háskóla Íslands og talið að það ætti eingöngu við umsækjendur með menntun frá löndum utan Evrópska efnahagssvæðisins og Sviss, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012. Ráðuneytið bendir á að skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar er landlækni heimilt að leita umsagnar annarra aðila eftir þörfum. Í þeim tilgangi að meta inntak náms er því unnt að nýta þá heimild sem kveðið er á um í ákvæðinu.

Embætti landlæknis vísaði í ákvörðun sinni til III. kafla reglugerðar nr. 461/2011 varðandi inntak náms og er í kaflanum fjallað um almennt kerfi til viðurkenningar á vitnisburði um nám, útgáfu starfsleyfa og sérfræðileyfa þegar lágmarkskröfur um menntun eru ekki samræmdar. Í 16. gr. reglugerðarinnar er fjallað um uppbótarráðstafanir. Samkvæmt b-lið ákvæðisins er landlækni heimilt að krefjast þess að umsækjandi ljúki annaðhvort allt að þriggja ára aðlögunartíma undir handleiðslu eða taki hæfnispróf ef námið sem hann hefur stundað er að inntaki verulega frábrugðið inntaki þess náms sem krafist er hér á landi. Að því er varðar beitingu b-liðar er átt við námsefni sem hefur grundvallarþýðingu í starfsgrein og að verulegur munur sé á inntaki og lengd náms umsækjanda og því námi sem krafist er hér á landi.

Að mati ráðuneytisins hefur Embætti landlæknis sýnt fram á að nokkru leyti að verulegur munur sé á inntaki náms kæranda og því cand. psych. eða M.Sc. námi sem krafist er hér á landi svo unnt sé að veita sálfræðingum starfsleyfi, enda er kunnugt að nám í sálfræði er mjög mismunandi innan Evrópska efnahagssvæðisins. Ísland hefur tilkynnt framkvæmdastjórn Evrópusambandsins að það muni skoða prófskírteini allra stétta sem falla undir hið svokallaða almenna kerfi, þ.e. innihald og lengd náms, og bera saman við námskröfur sem gerðar eru hér á landi, sbr. 4. gr. tilskipunarinnar.

Að auki bendir ráðuneytið á að í 2. gr. reglugerðar nr. 461/2011 þar sem kveðið er á um gildissvið hennar að reglugerðin gildi um rétt til að bera starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar hér á landi, fyrir umsækjendur frá EES-ríki, sem hafa aflað sér fullnægjandi faglegrar menntunar og hæfis í öðru EES-ríki og sem vilja starfa sem slíkir hér á landi samkvæmt lögum um heilbrigðisstarfsmenn, lögum um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi og reglugerðum settum með stoð í þeim lögum. Þar koma fram kröfur um menntun hér á landi sem heimilt er að leggja til grundvallar samanburði á innihaldi og lengd náms.

Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi lokið 307 ECTS-eininga námi í sálfræði með sérhæfingu í sálfræði- og kynlífsmeðferð. Í umsögn umsagnanefndar sálfræðideildar Háskóla Íslands, dags. 30. ágúst 2017, kemur fram að ekki hafi í innsendum göngum legið fyrir námskeiðslýsingar og hafi því samanburður á námi kæranda við íslenskt cand. psych. próf verið erfiður. Vottorð frá Atvinnu- og félagsmálaráðuneyti í Póllandi staðfesti að kærandi uppfylli þær menntunar- og þjálfunarkröfur sem gerðar eru samkvæmt pólskum lögum. Í bréfi ráðuneytisins komi fram að vottunarkerfi stjórnvalda fyrir einstaka umsækjendur sé ómótað og óljóst. Nám kæranda uppfylli skilyrði e-liðar 11. gr. tilskipunar 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, en samkvæmt vottorðinu hefur kærandi þrátt fyrir það ekki starfsleyfi sem sálfræðingur í Póllandi.

Í bréfi Embættis landlæknis, dags. 18. janúar 2018, til kæranda kemur fram að gögn málsins séu ófullnægjandi og að samanburður á námi geti ekki farið fram nema ítarlegri gögn um innihald náms kæranda liggi fyrir. Var kæranda gefinn þriggja mánaða frestur til að leggja fram frekari gögn.

Í umsögn umsagnanefndar sálfræðideildar, dags. 29. júní 2018, vegna viðbótargagna, m.a. námskeiðalýsingar frá kæranda, kemur fram að þungamiðja náms kæranda sé ekki á sviði klínískrar sálfræði og innihaldi ekki kennslu og þjálfun í því sem starf hér á landi krefjist. Við samanburð kom fram að kærandi hafi lokið BS-gráðu í sálfræði auk tveggja ára framhaldsnámi sem lauk með cand. psych. prófi. Við samanburðinn var litið til þeirra námskeiða sem kærandi tók síðustu fjórar annirnar. Íslenskt cand. psych. próf gerir kröfu um a) hagnýt og kenningarleg námskeið, þ.m.t. námskeið í mati/greiningu og sálmeinafræði barna/ungmenna og fullorðinna, b) starfsþjálfun og c) fræðilegt rannsóknar- eða lokaverkefni ásamt námskeiði í aðferðafræði rannsókna. Áhersla í kenningarlegum námskeiðum kæranda virðist fyrst og fremst vera á sviði réttarsálfræði og þá mest kynferðisbrotafræði. Það sama eigi við um námskeið í próffræði, greiningu og mati, en í íslensku cand. psych. námi fái nemendur kennslu um og þjálfun í notkun og túlkun greinarprófa, geðgreiningarviðtala og annarra matstækja sem koma að gagni við mat á vitsmunafærni og geðhag skjólstæðinga. Þá sé starfsþjálfun og lítil í námi kæranda. Taldi umsagnarnefndin ekki ástæðu til að breyta fyrri umsögn sinni.

Á Íslandi er gerð krafa um að loknu BS- eða BSc-prófi í sálfræði sé lokið cand. psych. námi frá Háskóla Íslands (HÍ) eða MSc-námi frá Háskólanum í Reykjavík (HR) til að hljóta starfsleyfi sem heilbrigðisstarfsmaður. Námið í HR er í hagnýtri sálfræði, með kjörsvið klínísk sálfræði og er þetta nám sambærilegt við cand. psych. nám í HÍ.

Að mati ráðuneytisins er cand. psych. nám kæranda frábrugðið því námi sem krafist er til starfsleyfis hér á landi sem heilbrigðisstarfsmaður, en áhersla í kenningarlegum námskeiðum virðist fyrst og fremst vera á sviði réttarsálfræði og þá mest kynferðisbrotafræði og því um sérhæfðara nám að ræða sem uppfyllir ekki skilyrði til að hljóta starfsleyfi sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi.

Vegna þess verulega munar sem um er að ræða á inntaki cand. psych. námsins og einingafjölda verklegrar þjálfunar er því óhjákvæmilegt að fallast á með Embætti landlæknis að ekki sé unnt að veita kæranda starfsleyfi sem sálfræðingur. Þrátt fyrir það er nauðsynlegt með vísan til 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga að kæranda sé leiðbeint með ítarlegum hætti hvert innihald þess náms þurfi að vera sem upp á vanti og hversu margar ECTS-einingar skortir í verklegri þjálfun, enda kemur hvorugt fram um það í umsögnum sálfræðideildar Háskóla Íslands eða ákvörðun Embættis landlæknis svo hún uppfylli skilyrði til að hljóta starfsleyfi, eða til að eiga þess kost að ljúka aðlögunartíma eða taka hæfnispróf skv. 1. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem orðið hafa við uppkvaðningu þessa úrskurðar, en ástæður þeirra eru aðallega annir í ráðuneytinu og umfang þessa máls.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Embættis landlæknis frá 2. október 2018, um að synja kæranda um starfsleyfi sem sálfræðingur er staðfest.

Aftur á móti er lagt fyrir Embætti landlæknis að leiðbeina kæranda með vísan til 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga um hvaða úrbætur hún geti gripið til svo henni sé unnt að sækja á ný um starfsleyfi sem sálfræðingur.