A-121/2001 Úrskurður frá 31. júlí 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 31. júlí 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-121/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 4. júlí sl., kærði [A], til heimilis að […], synjun Flugmálastjórnar, dagsetta 2. júlí sl., um að láta honum í té endurrit af athugasemdum stofnunarinnar við drög að skýrslu rannsóknarnefndar flugslysa vegna flugslyss þess sem varð í [B] [dags.].
Með bréfi, dagsettu 6. júlí sl., var kæran kynnt Flugmálastjórn og stofnuninni veittur frestur til að lýsa viðhorfi sínu til hennar til kl. 16.00 hinn 16. júlí sl. Ennfremur var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Greinargerð kæranda, dagsett 7. júlí sl., sem barst nefndinni 12. júlí sl., var send Flugmálastjórn með bréfi, dagsettu 13. júlí sl. Jafnframt var frestur stofnunarinnar til að lýsa viðhorfi sínu og láta í té gögn framlengdur til kl. 16.00 hinn 23. júlí sl. Umsögn hennar, dagsett 19. júlí sl., barst innan þess frests ásamt afriti af hinum umbeðnu gögnum.
Málsatvik
Einn þeirra, sem lést af völdum flugslyssins í [B] [dags.], var sonur kæranda. Hann var ókvæntur og barnlaus. Lokaskýrsla rannsóknarnefndar flugslysa um slysið er dagsett 23. mars sl. Í samræmi við 15. gr. laga nr. 59/1996 um rannsókn flugslysa höfðu drög að skýrslunni áður verið send til umsagnar aðila máls og Flugmálastjórnar, en skv. 2. gr. reglugerðar nr. 852/1999 eru aðilar máls í skilningi laganna þeir, sem rannsókn leiðir í ljós að geti hafa átt þátt í því að flugslys varð, að mati rannsóknarnefndarinnar.
Með bréfi til Flugmálastjórnar, dagsettu 11. júní sl., óskaði kærandi, með vísun til upplýsingalaga nr. 50/1996, eftir "endurritum af öllum þeim athugasemdum sem Flugmálastjórn lét af hendi við Rannsóknarnefnd flugslysa vegna skýrslugerðar RNF um flugslysið í [B] [dags.]." Sér í lagi óskaði kærandi "endurrita af athugasemdum vegna bæði skýrsludraganna frá 29. desember 2000 og vegna "milliskýrslunnar" sem dagsett er 12. mars 2001."
Flugmálastjórn synjaði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 2. júlí sl. Í bréfinu er tekið fram að skv. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gildi lögin ekki ef á annan veg er mælt í þjóðréttarsamningum sem Ísland er aðili að. Bent er á að Ísland sé aðili að Chicago samningnum frá 1944 eða Samþykkt um alþjóðaflugmál, sbr. auglýsingu nr. 45/1947 í A-deild Stjórnartíðinda. Í viðauka 13 við samþykktina, sem fjalli um flugslysarannsóknir, sé tekið fram að ekki skuli að jafnaði veittur aðgangur að tilteknum gögnum varðandi slíkar rannsóknir, þ. á m. álitsgerðum sem látnar séu í té til að greina upplýsingar um slys. Falli þær athugasemdir, sem óskað sé eftir aðgangi að, undir síðastgreint ákvæði.
Ennfremur er tekið fram í bréfi Flugmálastjórnar að rannsóknarnefnd flugslysa starfi sjálfstætt og óháð öðrum stjórnvöldum og öðrum rannsóknaraðilum, ákæruvaldi og dómstólum. Rannsóknir nefndarinnar gegni mikilvægu flugöryggislegu hlutverki þar sem aðalmarkmið rannsóknar hverju sinni er að komast að orsökum slyss til þess að koma í veg fyrir slíka atburði. Það að Flugmálastjórn og nefndin geti skipst á skoðunum og athugasemdum í trúnaði, án umfjöllunar fjölmiðla eða annarra, verði að teljast frumforsenda þess að slík rannsókn geti farið fram.
Í greinargerð kæranda, dagsettri 7. júlí sl., eru færð rök fyrir því að veita beri honum aðgang að hinum umbeðnu gögnum. Bent er á að íslensk flugmálayfirvöld hafi tilkynnt Alþjóðaflugmálastofnuninni um frávik frá því ákvæði í viðauka 13, sem vitnað hafi verið til af hálfu Flugmálastjórnar, þar sem tekið sé fram að ekki sé unnt að ábyrgjast að ekki verði veittur aðgangur að þeim gögnum sem ákvæðið vísi til. Þá lítur kærandi svo á að ákvæðið eigi einungis við um rannsóknaraðila flugslyss, þ.e. þá sem vinna að greiningu upplýsinga. Flugmálastjórn komi hins vegar hvergi að greiningu upplýsinga vegna rannsóknar á flugslysi og því eigi ákvæðið ekki við, að hans mati.
Í greinargerðinni kemst kærandi svo að orði um lokaskýrslu rannsóknarnefndar flugslysa um umrætt slys, dagsetta 23. mars 2001, að hún sé "gríðarlega frábrugðin skýrslu þeirri, er send var málsaðilum til umsagnar." Sérstaklega eigi þetta við um þátt Flugmálastjórnar. Athugasemdirnar hljóti "því að vera órjúfanlegur hluti hinnar útgefnu lokaskýrslu." Nokkru síðar segir orðrétt í greinargerðinni: "Sú röksemdafærsla Flugmálastjórnar "að Flugmálastjórn og rannsóknarnefnd verði að geta skipst á skoðunum og athugasemdum í trúnaði, án umfjöllunar fjölmiðla eða annarra" er með öllu óviðeigandi og er í raun frekar til þess fallin að draga úr flugöryggi og trausti hins fljúgandi almennings." Greinargerðinni fylgdi bréf frá rannsóknarnefnd flugslysa til kæranda, dagsett 25. apríl sl., þar sem ósk hans um þýðingu á skýrslu nefndarinnar um umrætt flugslys var synjað. Í bréfinu er m.a. svo að orði komist: "Eins og fram kemur í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 59/1996 um rannsókn flugslysa, má gera rannsóknarskýrslu á ensku ef málsaðili er útlendur. Þar sem allir skilgreindir aðilar málsins voru íslenskir var skýrslan gerð á íslensku og mun Rannsóknarnefnd flugslysa því ekki þýða eða láta þýða hana á ensku."
Flugmálastjórn vekur í fyrsta lagi athygli á því í umsögn sinni, dagsettri 19. júlí sl., að tilkynning sú um frávik, sem kærandi vísar til, hafi verið nauðsynleg "þar sem þáverandi og núverandi landslög banna ekki beinum orðum slíka upplýsingagjöf." Alþjóðaflugmálastofnuninni hafi jafnframt verið tjáð að reynt yrði að takmarka upplýsingagjöf, eins og hægt væri. Þannig hafi ekki verið gerður fyrirvari um gildi umrædds ákvæðis hér á landi af hálfu íslenskra stjórnvalda og sé það því í fullu gildi. Í öðru lagi er vísað til þess að gert sé ráð fyrir samstarfi rannsóknarnefndar flugslysa og Flugmálastjórnar í lögum um rannsókn flugslysa og reglugerð um rannsóknarnefnd flugslysa, þar sem Flugmálastjórn skuli veita nefndinni upplýsingar og afhenda henni gögn. Stofnunin hafi oft og tíðum, í tilefni af því að henni hafi borist skýrsludrög frá nefndinni, lagt út í sjálfstæðar athuganir á einstökum atriðum og farið út í frekari öflun gagna til að styðja við rannsókn nefndarinnar. Í umsögninni segir ennfremur að sú staðhæfing kæranda, að athugasemdir aðila séu órjúfanlegur hluti hinnar útgefnu lokaskýrslu rannsóknarnefndar flugslysa, sé "gjörsamlega úr lausu lofti gripin enda er það lokaskýrsla nefndarinnar sem geymir endanlegar niðurstöður og álit nefndarinnar á orsökum flugslyss".
Þau gögn, sem Flugmálastjórn hefur látið úrskurðarnefnd í té, eru ljósrit af bréfi stofnunarinnar til rannsóknarnefndar flugslysa, dagsettu 5. febrúar sl., ásamt viðauka, sem því fylgdi, auðkenndur "viðauki 1". Bréfinu fylgdu og athugasemdir og ábendingar stofnunarinnar í tilefni af drögum nefndarinnar að skýrslu um umrætt flugslys og voru þær færðar inn í sjálf drögin, "fyrst og fremst til að auðvelda skilning á því við hvað þær eiga", eins og komist er að orði í bréfinu. Þá hefur stofnunin ennfremur látið nefndinni í té ljósrit af bréfi hennar til rannsóknarnefndarinnar, dagsettu 16. mars sl.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Samkvæmt upplýsingalögum er gerður greinarmunur á aðgangi aðila máls að upplýsingum um hann sjálfan, sbr. III. kafla laganna, og almennum aðgangi að upplýsingum, sbr. II. kafla þeirra. Einn af þeim, sem lést af völdum flugslyssins í [B] [dags.] var sonur kæranda. Sem lögerfingi hans skv. 2. mgr. 3. gr. erfðalaga nr. 8/1962 á kærandi hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum. Hann telst því aðili máls í skilningi III. kafla upplýsingalaga og ber þar af leiðandi að leysa úr beiðni hans á grundvelli þessa kafla laganna.
Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum, sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan." Orðalagið "upplýsingar um hann sjálfan" hefur verið skýrt þannig að það taki til upplýsinga, sem varða aðila máls sérstaklega, sbr. dóm Hæstaréttar 19. október 2000 í máli nr. 330/2000.
Í niðurlagi 3. mgr. 2. gr. laganna er sérstaklega tekið fram: "Almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarka ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögum þessum." Með því að gagnálykta frá þessu ákvæði liggur á hinn bóginn ljóst fyrir að lagaákvæði, sem hafa að geyma sérstök fyrirmæli um þagnaskyldu, geta staðið því í vegi að veittur sé aðgangur að gögnum samkvæmt upplýsingalögum, hvort sem um er að ræða aðgang á grundvelli II. eða III. kafla þeirra.
Í lokamálslið 2. mgr. 2. gr. laganna, sbr. 1. gr. laga nr. 83/2000, segir ennfremur orðrétt: "Þá gilda lögin heldur ekki ef á annan veg er mælt í þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga á sínum tíma, var gerð svofelld grein fyrir þessu síðastnefnda ákvæði: "Þá kann Ísland að hafa gengist undir skuldbindingar gagnvart öðrum ríkjum í þjóðréttarsamningum þess efnis að tilteknum gögnum verði haldið leyndum umfram það sem gert er ráð fyrir í þessum lögum. Vegna slíkra skuldbindinga að þjóðarétti þykir nauðsynlegt að taka af skarið um það að lögin gildi ekki ef öðru vísi er fyrir mælt í þjóðréttarsamningum sem íslenska ríkið á aðild að. Sem dæmi um slíka þjóðréttarskuldbindingu má nefna 2. mgr. 31. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og 122. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993."
2.
Flugmálastjórn starfar á grundvelli laga nr. 60/1998 um loftferðir. Í 1. mgr. 6. gr. þeirra laga segir orðrétt: "Flugmálastjórn Íslands er sérstök stofnun undir stjórn flugmálastjóra sem fer með framkvæmdarvald samkvæmt lögum þessum og öðrum lögum og stjórnvaldsreglum sem settar eru á sviði loftferða." Samkvæmt þessu fellur stofnunin almennt undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna.
Í 1. mgr. 2. gr. laga um rannsókn flugslysa segir orðrétt: "Rannsóknarnefnd flugslysa annast rannsókn allra flugslysa samkvæmt lögum þessum og alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að." Svohljóðandi ákvæði um hlutverk og starfsemi nefndarinnar er að finna í 6. gr. laganna: "Rannsóknarnefnd flugslysa starfar sjálfstætt og óháð stjórnvöldum og öðrum rannsóknaraðilum, ákæruvaldi og dómstólum. Hún ákveður sjálf hvenær efni eru til rannsóknar flugslyss. – Nefndin getur krafið Flugmálastjórn um aðgang að hvers konar gögnum sem nauðsynleg eru við rannsókn máls. – Flugmálastjórn, Rannsóknarlögreglu og lögreglu er skylt að veita nefndinni nauðsynlegar upplýsingar og aðstoð við rannsókn máls."
Í almennum athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laga um rannsókn flugslysa, er m.a. komist svo að orði: "Mikilvægasta breyting á rannsóknum flugslysa, sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir, er að rannsóknarheimildir- og skyldur Flugmálastjórnar eru alfarið felldar niður og rannsókn lögð í hendur eins sjálfstæðs og óháðs aðila, rannsóknarnefndar flugslysa. Í stjórnsýslukerfinu telst nefndin sjálfstæð stjórnsýslu-stofnun en heyrir stjórnsýslulega beint undir samgönguráðherra eins og flugslysanefnd samkvæmt núgildandi loftferðalögum. Þessi breyting er óhjákvæmileg vegna þeirra alþjóðlegu skuldbindinga sem Ísland hefur gengist undir þar sem ætlast er til að sjálfstæðir og óháðir aðilar annist slíka rannsókn …."
Í lögunum er að finna ákvæði um það, hvernig rannsóknarnefnd flugslysa skuli standa að rannsókn slíkra slysa og hvaða heimildir nefndin hafi í því skyni, með það að markmiði "að koma í veg fyrir að flugslys endurtaki sig og að öryggi í flugi megi aukast", sbr. 3. mgr. 1. gr. laganna. Í 11. gr. er t.d. kveðið svo á: " Rannsóknarnefnd flugslysa og starfsmönnum hennar er heimilt að krefjast framlagningar á bókum, öðrum skjölum og upptökum er varða loftfarið og áhöfn þess, taka skýrslur af eiganda, notanda eða umráðanda loftfarsins, áhöfn þess og hverjum öðrum sem ætla má að kunni að geta veitt vitneskju er stuðli að því að leiða í ljós orsök slyssins. – Nefndin getur leitað aðstoðar rannsóknastofnana, innlendra eða erlendra, eftir því sem nauðsynlegt er við rannsókn flugslyss. Innlendum aðilum er skylt að veita nefndinni þessa aðstoð. – Rannsóknarnefnd flugslysa er heimilt að kalla til starfa með nefndinni sérfræðinga á tilteknum sviðum telji hún það nauðsynlegt."
Að lokinni rannsókn skal rannsóknarnefnd flugslysa semja sérstaka skýrslu um niðurstöðu rannsóknarinnar. Í 14. gr. laga um rannsókn flugslysa segir þannig orðrétt: "Þegar rannsókn er lokið skal rannsóknarnefnd flugslysa svo fljótt sem verða má semja skýrslu um niðurstöðu rannsóknarinnar. Rannsóknarskýrslu má gera á ensku ef málsaðili er útlendur. Í skýrslunni skal gerð grein fyrir orsök eða sennilegri orsök slyssins auk þess sem þar skulu gerðar tillögur um þær varúðarráðstafanir sem gera má til þess að afstýra frekari slysum af sömu eða líkum orsökum, sbr. 7. gr. – Skýrslum rannsóknarnefndar flugslysa skal ekki beitt sem sönnunargögnum í opinberum málum, sbr. 4. mgr. 1. gr., enda er markmið flugslysarannsókna samkvæmt lögum þessum að greina orsakaþætti flugslysa í því skyni einu að koma í veg fyrir frekari flugslys. Tilgangurinn er ekki að skipta sök eða ábyrgð. Skal þessa getið á forsíðu hverrar lokaskýrslu sem rannsóknarnefnd flugslysa sendir frá sér. – Í þeim tilvikum sem flugslys verða tilefni rannsóknar að hætti laga um meðferð opinberra mála skal rannsóknarnefnd flugslysa veita Rannsóknarlögreglu upplýsingar og gögn sem varða vettvang og úrlausn tæknilegra álitaefna. Ekki skal afhenda gögn sem geyma framburð aðila og vitna fyrir nefndinni." Í 15. gr. segir ennfremur: "Aðili máls, eigandi eða flugrekandi viðkomandi loftfars, svo og Flugmálastjórn, skal eiga þess kost, með þeim hætti sem rannsóknarnefnd flugslysa ákveður hverju sinni, að tjá sig um drög að lokaskýrslu nefndarinnar innan tilskilins frests áður en endanlega er gengið frá skýrslunni, sbr. 14. gr., enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða þeirra og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft." Loks er svo fyrir mælt í 1. mgr. 17. gr. laganna: "Rannsóknarnefnd flugslysa skal senda aðilum máls lokaskýrslu rannsóknar og hæfilegan eintakafjölda til Flugmálastjórnar sem afhendir þau þeim er þess óska."
Í lögum um loftferðir er ekki að finna sérstök fyrirmæli um þagnarskyldu starfsmanna Flugmálastjórnar. Í lögum um rannsókn flugslysa er heldur ekki að finna slík fyrirmæli um þagnarskyldu nefndarmanna eða starfsmanna rannsóknarnefndar flugslysa. Í 4. gr. reglugerðar nr. 852/1999 er hins vegar að finna almennt ákvæði um þagnarskyldu nefndarmanna, starfsmanna og ráðgjafa nefndarinnar. Þótt ekki sé kveðið berum orðum á um þagnarskyldu í lögum um rannsókn flugslysa verður að líta svo á að í niðurlagi 3. mgr. 14. gr. laganna, þar sem svo er fyrir mælt að ekki skuli afhenda lögreglu gögn sem geyma framburð aðila og vitna fyrir nefndinni, felist fyrirmæli um sérstaka þagnarskyldu nefndarmanna og starfsmanna nefndarinnar. Að þessu atriði er vikið í almennum athugasemdum með frumvarpi til laganna, þar sem m.a. er svo að orði komist: "Í frumvarpinu er kveðið á um að sönnun í opinberum málum verði ekki byggð á skýrslum rannsóknarnefndar flugslysa. Ástæða þessa er ekki síst sú að trúnaður megi haldast milli rannsakanda og þeirra sem rannsóknin beinist að. Þetta er í samræmi við alþjóðareglur, enda er þess getið á forsíðu hverrar rannsóknarskýrslu. Önnur ástæða er tillit til réttaröryggis þeirra sem skýrslur gefa. Framburður þeirra fyrir rannsóknarnefnd flugslysa er gefinn við aðrar aðstæður en hjá þeim sem rannsaka mál að hætti opinberra mála. Þannig er Rannsóknarlögreglu skylt að greina hlutaðeigandi frá því hvort hann er yfirheyrður sem grunaður eða vitni og grunaðir menn njóta réttar við skýrslugjöf hjá Rannsóknarlögreglu sem ekki er gefinn gaumur að þegar þeir gefa rannsóknarnefnd flugslysa skýrslu. Það samræmist þess vegna ekki þeim kröfum sem gerðar eru til réttaröryggis og varða réttarstöðu sakaðra og grunaðra að framburður aðila, gefinn fyrir þeim sem rannsakar flugslys samkvæmt þeirri sérstöku meðferð sem kveðið er á um í frumvarpi þessu, verði notaður sem sönnunargagn í sakamáli."
Ísland er aðili að svonefndum Chicago- eða ICAO-sáttmála um alþjóðaflugmál frá árinu 1944. Sáttmálinn var fullgiltur af Íslands hálfu 21. mars 1946 og var hann síðan birtur í A-deild Stjórnartíðinda undir heitinu "Samþykkt um alþjóðaflugmál", sbr. auglýsingu nr. 45/1947. Frá því að sáttmálinn var upphaflega gerður hafa verið samþykktir fjölmargir viðaukar við hann, þ. á m. viðauki nr. 13 um rannsókn flugslysa.
Frumtexti sáttmálans er til á fimm tungumálum, þ. á m. á ensku, og hefur verið stuðst við enska textann hér á landi. Engin opinber íslensk þýðing á sáttmálanum virðist vera til. Í grein 5.12 í viðauka 13 segir orðrétt (á ensku): "The State conducting the investigation of an accident or incident, wherever it occured, shall not make the following records available for purposes other than accident or incident investigation, unless the appropriate authority for the administration of justice in that State determines that their disclosure outweighs the adverse domestic and international impact, such action may have on that or any future investigations: … e) opinions expressed in the analysis of information, including flight recorder information." Eftirfarandi skýringartexta er að finna við grein 5.12: "Information contained in the records listed above, which includes information given voluntarily by persons interviewed during the investigation of an accident or incident, could be utilized inappropariately for subsequent disciplinary, civil, administrative and criminal proceedings. If such information is distributed, it may, in the future, no longer be openly disclosed to investigators. Lack of access to such information would impede the investigative process and seriously affect flight safety."
3.
Í samræmi við 1. mgr. 17. gr. laga um rannsókn flugslysa hefur lokaskýrsla rannsóknarnefndar flugslysa um rannsókn á flugslysi því, sem varð í [B] [dags.], verið gerð opinber. Ágreiningur sá, sem til úrlausnar er í þessu máli, snýst um það hvort kærandi eigi rétt á því að fá aðgang að athugasemdum og ábendingum þeim sem Flugmálastjórn gerði við drög að skýrslunni.
Ákvörðun Flugmálastjórnar um að synja kæranda um aðgang að hinum umbeðnu gögnum er fyrst og fremst byggð á fyrirmælum e-liðar í grein 5.12 í viðauka 13 við sáttmálann um alþjóðaflugmál, sem vísað er til hér að framan. Því til stuðnings vísar stofnunin til lokamálsliðar 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, þar sem segir að lögin gildi ekki ef á annan veg er mælt í þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að. Eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga, var þetta ákvæði tekið upp í lögin með tilliti til skuldbindinga Íslands gagnvart öðrum ríkjum í þjóðréttarsamningum. Vegna þess að um er að ræða ákvæði, sem skerðir meginreglu upplýsingalaga um rétt manna til þess að fá aðgang að gögnum í vörslum stjórnvalda skv. 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 9. gr. þeirra ber að túlka það þröngt.
Flugslysið [dags.] varð á íslensku yfirráðasvæði og þeir, sem fórust í slysinu eða af völdum þess, voru allir búsettir hér á landi. Í bréfi rannsóknarnefndar flugslysa til kæranda, dagsettu 25. apríl sl., er ennfremur tekið fram að allir málsaðilar að flugslysinu [dags.], eins og þeir eru skilgreindir í lögum um rannsókn flugslysa og reglugerð um rannsóknarnefnd flugslysa, hafi verið íslenskir. Samkvæmt þessu verður ekki séð að erlend ríki eða aðrir erlendir aðilar hafi beina hagsmuni af því að hinum umbeðnu gögnum sé haldið leyndum. Þar af leiðandi leikur vafi á því, að áliti úrskurðarnefndar, að ákvæðið í lokamálslið 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga eigi við um aðgang kæranda að gögnunum. Hins vegar er það viðurkennd regla að íslenskum rétti að skýra skuli hérlend lög til samræmis við þá alþjóðasamninga, sem Ísland hefur staðfest, eftir því sem kostur er.
Eins og gerð er grein fyrir hér að framan, er ekki að finna í lögum nein sérstök fyrirmæli um þagnarskyldu, sem takmarka aðgang almennings eða málsaðila að gögnum í vörslum Flugmálastjórnar eða rannsóknarnefndar flugslysa, ef frá er talið ákvæðið í niðurlagi 3. mgr. 14. gr. laga um rannsókn flugslysa. Þar er svo fyrir mælt að verði flugslys tilefni opinberrar rannsóknar skuli nefndin ekki afhenda lögreglu gögn sem geyma framburð aðila og vitna fyrir nefndinni. Þótt ákvæði þetta sé einskorðað við lögreglu, eftir að hún hefur hafið rannsókn, verður að telja að það hafi almennt gildi, enda er sá skýringarkostur í samræmi við áðurnefnda grein 5.12 í viðauka 13 við sáttmálann um alþjóðaflugmál og vilja löggjafans, eins og hann birtist í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laga um rannsókn flugslysa.
Í skýringartexta við grein 5.12 og athugasemdum við lagafrumvarpið er lögð áhersla á trúnað milli rannsakanda og þeirra sem rannsókn beinist að. Ef upplýsingar, sem slíkir aðilar, t.d. einstaklingar, láta rannsóknarnefnd flugslysa í té verði gerðar opinberar sé hætta á því að þeim verði framvegis haldið leyndum, en það kæmi óhjákvæmilega niður á rannsókninni og kynni að skaða flugöryggi til lengri tíma litið.
Umrætt ákvæði í 3. mgr. 14. gr. laga um rannsókn flugslysa vísar einvörðungu til gagna "sem geyma framburð aðila og vitna fyrir nefndinni." Með skírskotun til e-liðar í grein 5.12 í viðauka 13 við sáttmálann um alþjóðaflugmál, þar sem vísað er til álita, sem lúta að greiningu á upplýsingum, er eðlilegt að skýra ákvæðið þannig að það geti jafnframt tekið til sérfræðiskýrslna, sem teknar hafa verið saman fyrir nefndina, að beiðni hennar, sbr. 2. og 3. mgr. 11. gr. laga um rannsókn flugslysa. Þó hlýtur það að vera skilyrði fyrir því, að slíkum skýrslum sé haldið leyndum, að sömu sjónarmið eigi við um þær og framburð aðila og vitna fyrir rannsóknarnefndinni, enda er ákvæðið í grein 5.12 ekki fortakslaust, heldur geta dómstólar og úrskurðaraðilar hvers aðildarríkis veitt aðgang að þeim gögnum, sem greinin tekur til, ef þessi sjónarmið eru ekki til staðar
Það álitaefni, sem leysa þarf úr í þessu máli, er hvort umrædd sjónarmið eigi við um þær athugasemdir og ábendingar sem Flugmálastjórn gerði við drög að skýrslu rannsóknarnefndar flugslysa á grundvelli 15. gr. laga um rannsókn flugslysa. Í því sambandi skiptir máli að ekki var um að ræða álit óháðrar rannsóknarstofnunar, heldur lögbundna umsögn stjórnvalds með sérfræðiþekkingu á sviði flugmála. Slík umsögn verður, að áliti úrskurðarnefndar, ekki lögð að jöfnu við óháð sérfræðiálit og því síður framburð aðila og vitna fyrir rannsóknarnefndinni, enda verður ekki séð að það hefði skaðleg áhrif á rannsókn flugslysa í framtíðinni þótt þær athugasemdir og ábendingar, sem hér eru til umfjöllunar, verði gerðar opinberar.
Af almennum athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga má ráða að markmiðið með lögunum sé að tryggja að almenningur og ekki síður málsaðilar eigi þess kost að fylgjast með því, sem stjórnvöld aðhafast, til þess m.a. að draga úr tortryggni í þeirra garð. Með skírskotun til þessa og alls þess, sem að framan er rakið, er það niðurstaða úskurðarnefndar að kærandi eigi rétt á því skv. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum í vörslum Flugmálastjórnar, enda verður ekki talið að undantekningarákvæði 2. og 3. mgr. 9. gr. eigi við í þessu máli.
Eins og beiðni kæranda er úr garði gerð, er Flugmálastjórn samkvæmt framansögðu skylt að veita honum aðgang að bréfum stofnunarinnar til rannsóknarnefndar flugslysa, dagsettum 5. febrúar og 16. mars sl., ásamt viðauka, auðkenndum "viðauki 1", sem fylgdi fyrra bréfinu. Ennfremur athugasemdum og ábendingum stofnunarinnar í tilefni af drögum að skýrslu rannsóknarnefndarinnar sem fylgdu sama bréfi. Þótt þær hafi af hagkvæmnisástæðum verið færðar inn í sjálf drögin getur það, eitt og sér, ekki staðið í vegi fyrir rétti kæranda til aðgangs að þeim, heldur getur Flugmálastjórn, með hliðsjón af 7. gr. upplýsingalaga, afmáð texta sjálfra skýrsludraganna úr skjalinu og veitt kæranda aðgang að athugasemdum og ábendingum stofnunarinnar, þó þannig að hann geti áttað sig á því við hvaða kafla draganna þær eiga.
Úrskurðarorð:
Flugmálastjórn er skylt að veita kæranda, [A], aðgang að bréfum stofnunarinnar til rannsóknarnefndar flugslysa, dagsettum 5. febrúar og 16. mars sl., ásamt viðauka, auðkenndum "viðauki 1", sem fylgdi fyrra bréfinu. Ennfremur athugasemdum og ábendingum stofnunarinnar í tilefni af drögum að skýrslu rannsóknarnefndarinnar sem fylgdu sama bréfi.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson