Úrskurður nr. 344/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 30. september er kveðinn upp svohljóðandi úrskurður
nr. 344/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16060041
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 8. júlí 2016, kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 23. júní 2016, að synja honum um hæli á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002 um útlendinga (hér eftir nefnd útlendingalög). [...].
Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. útlendingalaga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom hingað til lands og sótti um hæli þann 18. júní 2016 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 22. júní s.á. ásamt löglærðum talsmanni sínum. Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 23. júní 2016, um að synja kæranda um hæli og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið, var birt honum þann 27. júní 2016 og óskaði kærandi eftir frestun réttaráhrifa. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 28. júní 2016, með þeim fyrirvara að kæra bærist kærunefnd útlendingamála innan 15 daga frá birtingu hinnar kærðu ákvörðunar. Kærandi kærði ákvörðunina þann 8. júlí s.á. Greinargerð vegna kæru barst kærunefnd útlendingamála þann 14. júlí s.á.
Kæra þessi er afgreidd á grundvelli 2. mgr. 3. gr. b útlendingalaga, sbr. lög nr. 38/2016. Gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Fram kemur í ákvörðun Útlendingastofnunar að kærandi byggi umsókn sína um hæli á bágum efnahagslegum aðstæðum sínum í [...]. Hann hafi komið hingað til lands til að öðlast betra líf, stunda atvinnu og annast fjölskyldu sína, einkum veika móður sína.
Við mat á trúverðugleika frásagnar kæranda kemur fram að hægst hafi á hagvexti í [...] eftir alþjóðlega fjármálahrunið árið 2008. Á grundvelli [...] stjórnarskrár [...] sé öllum þeim sem séu án atvinnu og ekki hafi önnur úrræði til framfærslu tryggður réttur til aðstoðar með lögum. Enn fremur hafi farið í gang áætlun um átak í atvinnumálum [...]. Telur stofnunin mega ráða að fátækt þekkist vissulega í [...] en umsækjandi hafi möguleika á því að leita aðstoðar yfirvalda þar í landi vegna aðstæðna sinna.
Þá kemur fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að ekki verði talið að umsækjandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem geti haft áhrif á niðurstöðu í máli hans.
Það var niðurstaða stofnunarinnar að kærandi ætti ekki á hættu ofsóknir eða meðferð sem jafnað yrði til ofsókna í heimalandi hans, sbr. 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga. Þá var ekki talið að hann ætti á hættu að sæta illri meðferð, sbr. 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga. Enn fremur var það mat stofnunarinnar að kærandi ætti ekki rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga, sbr. einnig 8. mgr. 46. gr. sömu laga. Þá hafi kærandi ekki borið fyrir sig sérstök tengsl við Ísland, enda hafi ekkert í málinu bent til slíkra tengsla. Kæranda var því einnig synjað um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland, sbr. 12. gr. f útlendingalaga. Ekki var talið að endursending kæranda til [...] bryti gegn 45. gr. útlendingalaga.
Í ljósi atvika málsins var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kæranda skyldi vísað frá landi á grundvelli 3. mgr. 90. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Með vísan til 2. mgr. 56. gr. sömu reglugerðar þótti rétt að beita frávísun á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga. Enn fremur var það niðurstaða stofnunarinnar að kæra skyldi ekki fresta réttaráhrifum, sbr. c-lið 1. mgr. 32. gr. útlendingalaga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi sótt um alþjóðlega vernd hér á landi vegna bágra efnahagslegra aðstæðna sinna. Hann hafi verið atvinnulaus í heimalandi sínu og jafnframt þurft að annast veika móður sína. [...].
Í greinargerð sinni bendir kærandi á að veita megi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, geti útlendingur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Þá komi fram í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingu á útlendingalögum, að ekki sé um tæmandi talningu að ræða í 12. gr. f laganna á forsendum dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða, enda skuli veita stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi skv. greininni. Í greinargerðinni komi jafnframt fram að taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé í málum skv. VII. kafla laganna, s.s. almennra aðstæðna í heimalandi hælisleitanda, þ.á.m. því hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Miðað sé við að heildarmat fari fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Tilvik sem falli undir 12. gr. f útlendingalaga geti einnig náð til óvenjulegra aðstæðna á borð við náttúruhamfarir, en að jafnaði taki ákvæðið ekki til neyðar af efnahagslegum rótum, s.s. fátæktar eða húsnæðisskorts.
Þá bendir kærandi á að staða efnahagsmála í [...] sé afar erfið, en samkvæmt upplýsingum frá Alþjóðabankanum hafi hagvöxtur t.a.m. minnkað um helming í kjölfar hinnar alþjóðlegu efnahagskreppu. Frá árinu 2012 hafi fátækt aukist og almennt atvinnuleysi vaxið [...]. Þá sé atvinnuleysi meðal ungs fólks mjög hátt[...]. Fram hafi komið að kærandi hafi verið án atvinnu í heimalandinu. Samkvæmt upplýsingum frá Alþjóðavinnumálastofnuninni eigi einungis lítið brot þeirra sem séu atvinnulausir rétt á atvinnuleysisbótum [...]. Aðspurður hafi kærandi greint frá því að engin félagsleg aðstoð hafi verið í boði fyrir hann þar sem hann bjó. Kærandi bendir á að samkvæmt orðanna hljóðan sé ekki útilokað að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 12. gr. f vegna efnahagslegra aðstæðna á borð við fátækt og húsnæðisskort, þó meginreglan sé að slíkt sé að jafnaði ekki gert. Að mati kæranda séu aðstæður hans í heimalandinu hins vegar svo bágbornar að gerð sé
krafa um að beita undantekningu þeirri sem vísað sé til og veita honum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða vegna efnahagslegra aðstæðna.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þegar kærandi sótti um hæli á Íslandi hafi hann framvísað [...] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé [...] ríkisborgari.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[...]
Samkvæmt ofangreindum gögnum er [...] lýðræðisríki með rúmlega [...] milljónir íbúa. [...]
Af fyrrgreindum gögnum má ráða að spilling sé mikið vandamál í [...]. Jafnframt sé atvinnuleysi mikið í landinu, sem og fátækt. Líkt og fram hefur komið hafi[...] yfirvöld sent frá sér aðgerðaráætlun [...] um atvinnu og færni [...] og árið[...] kom út aðgerðaráætlun um ungt fólk [...]. Af þessu má ráða að þarlend yfirvöld vinni nú að því að bæta atvinnuástandið í landinu.
Ákvæði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Kærandi byggir kröfu sína á að hann sé í hættu í heimaríki sínu vegna efnahagslegra aðstæðna sinna.
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á
að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.
Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:
Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).
Kærandi hefur greint frá bágum efnahagslegum aðstæðum í heimaríki sínu. Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að hann óttist ofsóknir af hendi[...] yfirvalda eða annarra aðila í[...] sem hafa eða gætu náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 44. gr. a laga um útlendinga mælir fyrir um. Þá benda önnur gögn málsins ekki til slíkra ofsókna eða til þess að kærandi ætti á hættu að verða fyrir slíkum ofsóknum. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu réttarstöðu flóttamanns.
Ákvæði 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga
Í 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum teljist einnig
útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalandsins.
Í ljósi þess sem að framan er rakið telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hans séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. og 1. mgr. 45 gr. laganna.
Ákvæði 12. gr. f útlendingalaga
Kærandi krefst þess að hinni kærðu ákvörðun verði breytt á þann veg að kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.
Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun. Kærunefnd telur með vísan til orðalags ákvæðisins um „rík mannúðarsjónarmið“ og „ríka þörf á vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Kærandi hefur greint frá erfiðum efnahagslegum aðstæðum sínum þar sem hann hefur verið atvinnulaus og þurfi að hugsa um veika móður sína. Í greinargerð með frumvarpi því sem færði 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga í núverandi horf kemur fram að ákvæðið um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði að jafnaði ekki talið ná til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts. Við meðferð málsins hafa ekki komið fram gögn sem kalla á að vikið sé frá þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í þeirri greinargerð.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar upplýsingar um heimaland kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í[...] séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga.
Jafnframt telur kærunefndin kæranda ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Líkt og fram kemur í gögnum málsins hefur kærandi aðeins dvalið á Íslandi í tengslum við hælisumsókn sína og þá aðeins í skamman tíma.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður