Kærð er ákvörðun [S], dags. 15. nóvember 2017, um að stöðva seiðaeldi kæranda sem rekið er án rekstrarleyfis.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [R], (hér eftir kærandi) dags. 5. desember 2017, [R], þar sem kærð er ákvörðun [S], dags. 15. nóvember 2017, um að stöðva seiðaeldi kæranda sem rekið er án rekstrarleyfis.

Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er kærufrestur þrír mánuðir samkvæmt 27. gr. laganna.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun [S], dags. 15. nóvember 2017, um að stöðva seiðaeldi kæranda sem rekið er án rekstrarleyfis verði felld úr gildi. Jafnframt krefst kærandi þess að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar sé frestað þar til niðurstaða liggi fyrir í kærumáli þessu samkvæmt 2. mgr. 29.gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsatvik og málsmeðferð

Um málsatvik segir í kæru að kærandi, starfi í samræmi við lög um lax- og silungsveiði nr. 61/2006, lög um fiskrækt nr. 58/2006 og reglugerðir sem settar hafa verið samkvæmt þeim lögum og einnig í samræmi við samþykktir veiðifélagsins. Samkvæmt þessum lögum og reglum beri veiðifélaginu skylda til þess að stunda fiskrækt á félagssvæðinu, eftir því sem þörf krefji, til að tryggja vöxt og viðgang fiskstofna og sjálfbæra nýtingu þeirra. Þá greinir kærandi frá því að hann hafi staðið fyrir seiðaeldi í uppeldisaðstöðu í […………….], þar sem eingöngu sé notast við hrogn úr fiski frá veiðisvæði félagsins í […………….]. Seiðum sé einvörðungu sleppt á veiðisvæði kæranda. Uppeldisaðstaðan sé takmörkuð í sniðum og rekstur hennar geti ekki talist hafa umhverfisáhrif.

Þannig hafi kærandi um langt skeið rekið fiskeldisstöð í […………….], og hefur starfsemi þessi verið starfrækt án rekstrarleyfis [S] eða starfsleyfis Umhverfisstofnunar.

Með bréfi þann 11. september 2017 upplýsti [S] kæranda að hún hygðist stöðva starfsemina, sbr. 21. gr. c laga nr. 71/2008 um fiskeldi, eigi síðar en 9. október 2017 en áður en endanleg ákvörðun yrði tekin var kæranda veittur frestur til 25. september 2017 til að koma á framfæri andmælum við efni bréfsins skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

Óskaði kærandi eftir fresti til að koma á framfæri andmælum og veitti [S] framlengingu til 2. október 2017. Þá ítrekaði [S] með tölvupósti þann 28. september 2017 að kærandi þyrfti að sækja um rekstrar- og starfsleyfi og að sækja bæri um leyfi í þjónustugátt [S].

Kærandi óskaði aftur eftir framlengingu á fresti til að skila andmælum með tölvupósti þann 5. október 2017 og framlengdi [S] frestinn til 6. nóvember 2017.

Með bréfi dagsettu 31. október 2017 bárust [S] andmæli kæranda. Í bréfinu mótmælti kærandi fyrirhuguðum aðgerðum og byggði á því að félagið starfi skv. lögum nr. 61/2006 um fiskrækt og/eða lögum nr. 58/2006 um lax- og silungsveiði. Jafnframt sagði kærandi að starfsemi seiðastöðvarinnar væri í samræmi við skyldur þess til að stunda fiskrækt, styðja við fiskgengd á vatnasvæði félagsins og til að tryggja að til staðar væru seiði ef upp kæmu alvarleg umhverfisslys á svæðinu. Vísaði félagið í þessu skyni til 7. gr. laga nr. 58/2006 um fiskrækt og 26. gr. Laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði, þar sem kveðið sé á um heimildir veiðifélaga til að veiða lax eða silung til hrognatöku vegna fiskræktar enda liggi fyrir samþykkt fiskræktaráætlun, eins og til staðar sé fyrir […………….]. Þá taldi félagið að lög nr. 71/2008 um fiskeldi ættu ekki við um seiðaeldi félagsins, enda væri fiskræktaraðstaða félagsins ekki fiskeldisstöð í skilningi laganna og ekki þyrfti rekstrarleyfi [S] til starfseminnar. Því taldi félagið að fyrirhuguð ákvörðun [S] væri ólögmæt og í engu samræmi við skyldur stofnunarinnar. Jafnframt taldi félagið að [S] hefði ekki sinnt skyldum sínum um að rannsaka málið, s.s. með því að leita eftir upplýsingum um starfsemina, og að upplýsa ekki félagið um að mál væri til meðferðar gagnvart því.

Með bréfi [S] dags. 15. nóvember 2017 upplýsti stofnunin að ákvörðun hefði verið tekin um að stöðva rekstur fiskeldisstöðvar veiðifélagsins. Í ákvörðunarbréfi var veiðifélaginu veittur frestur til 11. desember 2017 til að sækja um leyfi til stofnunarinnar og þess getið að starfsemin yrði ekki stöðvuð ef umsókn bærist fyrir þann tíma.

Ráðuneytinu barst stjórnsýslukæra, dags. 5. desember 2017, þar sem ákvörðun [S], dags. 15. nóvember 2017, um að stöðva seiðaeldi kæranda sem rekið er án rekstrarleyfis var kærð. Jafnframt óskaði kærandi eftir því að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað þar til niðurstaða lægi fyrir í kærumálinu samkvæmt 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þann 13. desember 2017 sendi [S] tölvupóst á félagið þar sem upplýst var að frestur til að sækja um leyfi væri runnin út og fyrir lægi að loka yrði seiðastöðinni. Sama dag upplýsti veiðifélagið að ákvörðun stofnunarinnar hefði verið kærð bæði til úrskurðarnefndar um umhverfis- og auðlindamál og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra. Jafnframt var óskað eftir fresti þar til niðurstaða úr kærumálum lægi fyrir. [S] féllst á framangreinda beiðni og greindi frá því að farið yrði yfir málið að nýju eftir að niðurstaða úr kærumálum, þ.e. varðandi frestun réttaráhrifa lægi fyrir.

Með bréfi dags. 25. maí 2018 tilkynnti ráðuneytið kæranda að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar hefði verið frestað meðan að málið væri til meðferðar hjá ráðuneytinu. Jafnframt var kæranda tilkynnt um að tafir hafi orðið á málinu og væri miðað við það að úrskurður yrði kveðinn upp innan þriggja til sex mánaða.

Með bréfi dags. 30. maí 2018 óskað ráðuneytið eftir umsögn [S] um kæruna. Umsögn [S] barst með bréfi, dags. 12. júní 2018 og var send kæranda með bréfi, dags. 15. júní 2018. Með bréfi dags. 2. júlí 2018 skilaði forsvarsmaður kæranda inn andmælum við umsögn [S]. Ekki þótti tilefni til að senda ofangreind andmæli kæranda í bréfi dags. 2 júlí sl. til [S] til umsagnar og var málið tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Málsástæður og lagarök kæranda

Það er mat kæranda að hin kærða ákvörðun sé haldin slíkum annmörkum að það eigi að leiða til þess að ákvörðunin verði ógilt.

Þá bendir kærandi á að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því og samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga eigi aðili sem kunni að njóta andmælaréttar samkvæmt 13. gr. laganna rétt til þess að stjórnvald, svo fljótt sem því verði við komið, veki athygli hans á því að mál hans sé til meðferðar. Þá bendir kærandi einnig á að samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga skuli stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.

Kærandi kveðst ekki hafa verið upplýstur um að mál varðandi fiskrækt félagsins væri til meðferðar hjá [S] fyrr en með bréfi stofnunarinnar frá 11. september 2017. Kærandi segir að í svörum stofnunarinnar við andmælum hafi verið viðurkennt að láðst hafi að tilkynna um að mál veiðifélagsins væri komið til meðferðar í skilningi stjórnsýslulaga áður en hafist var handa við að tilkynna um fyrirhugaða ákvörðun. Þá segir kærandi að efni bréfs [S] frá 11. september 2017 hafi kveðið á um stöðvun reksturs kæranda, kærandi, og nánar hafi verið kveðið á um í bréfinu að stofnunin hygðist stöðva starfsemina eigi síðar en 9. október 2017. Telur kærandi að ofangreind málsmeðferð [S] sé andstæð 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og beri því að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Í kærunni segir að [S] hafi aldrei óskað eftir skoðun á fiskræktarstarfsemi kæranda, kæranda, og ekki óskað eftir neinum upplýsingum um starfsemi félagsins. Af þeim sökum telur kærandi að málið geti á engan hátt talist nægilega upplýst af hálfu [S] þannig að stofnuninni hafi verið rétt að taka ákvörðun um að boða stöðvun á starfseminni. Kærandi telur þessa málsmeðferð vera í miklu ósamræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og beri því að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Þá segir að í lítilli eldisstöð kæranda séu nú ræktuð tugþúsund laxaseiði sem ætluð séu til sleppingar í ána innan nokkurra mánaða og verði hinni kærðu ákvörðun framfylgt megi gera ráð fyrir að laxaseiðin drepist. Þá sé í hinni kærðu ákvörðun í engu lýst með hvaða hætti starfsemi kæranda verði stöðvuð og hverjar ráðstafanir verði gerðar með fiskræktina. Því telur kærandi að verði hinni kærðu ákvörðun framfylgt kunni að fara fram brot á lögum um velferð dýra nr. 55/2013.

Kærandi segir einnig að hin kærða ákvörðun kveði á um að seiðaeldi kæranda verði stöðvað en þó veittur frestur til 11. desember til að sækja um rekstrarleyfi án tilgreiningar á ártali. Með vísan til þessa telur kærandi að ákvörðunin hljóti að teljast svo ónákvæm að því er umsóknarfrestinn varðar að það eigi að leiða til ógildingar.

Í kærunni segir að kærandi starfi í samræmi við lög um lax- og silungsveiði nr. 61/2006, lög um fiskrækt nr. 58/2006, reglugerðir sem settar hafa verið samkvæmt þeim lögum og einnig í samræmi við samþykktir veiðifélagsins. Þá segir kærandi að samkvæmt þessum lögum og reglum beri veiðifélaginu skylda til þess að stunda fiskrækt á félagssvæðinu, eftir því sem þörf krefji, til að tryggja vöxt og viðgang fiskstofna og sjálfbæra nýtingu þeirra. Veiðitölur og sveifla í veiðitölum undanfarinna ára hafi gefið stjórn veiðifélagsins meira en fullt tilefni til að fara eftir þessum lagaskyldum.

Þá segir í kæru að samkvæmt 7. gr. laga um fiskrækt nr. 58/2006 sé veiðifélagi heimil lax- og silungsveiði til hrognatöku í samræmi við ákvæði II. kafla laganna og í 26. gr. Laga nr.61/2006 um lax- og silungsveiði sé kveðið á um að veiðifélögum sé heimilt að veiða lax eða silung til hrognatöku vegna fiskræktar enda liggi fyrir samþykkt fiskræktaráætlun, sbr. lög um fiskrækt.      

Einnig segir í kæru að samkvæmt 37. gr. laga um lax- og silungsveiði nr. 61/2006 sé veiðifélagi skylt að stunda fiskrækt á félagssvæðinu, eftir því sem þörf krefji, til að tryggja vöxt og viðgang fiskistofna og sjálfbæra nýtingu þeirra. Um skyldur veiðifélagsins að þessu leyti sé einnig vísað til reglugerðar nr. 345/2014 og til samþykkta kæranda og þess að samkvæmt 50. gr. laga um lax- og silungsveiði geti það varðað aðila í stjórn veiðifélags sektum eða fangelsi allt að tveimur árum hlíti hann ekki reglum um veiðifélög og samþykktum þeirra.

Þá byggir kærandi á því að lög um fiskeldi nr. 71/2008 taki ekki til þess seiðaeldis sem starfrækt hafi verið af hálfu félagsins athugasemdalaust undanfarin 20 ár. Fiskræktaraðstaða kæranda sé ekki fiskeldisstöð í skilningi III. kafla laga um fiskeldi sem rekstrarleyfi [S] þurfi til að reka. Hin kærða ákvörðun sé í miklu ósamræmi við það markmið laga um fiskeldi að tryggja verndun villtra nytjastofna og með því að framfylgja hinni kærðu ákvörðun muni [S] valda spjöllum á villtum laxastofni og laxgengd á vatnasvæði kæranda. Þá geti ekki talist vera hætta af fiskræktarstarfsemi kæranda og umhverfisáhrif séu lítil sem engin.

Kærandi segir í kæru að sú stjórnvaldsákvörðun [S] að boða stöðvun á seiðaeldi kæranda sé ólögmæt og í engu samræmi við skyldu stofnununarinnar samkvæmt 2. gr. laga um fiskeldi nr. 71/2008, um að gæta við framkvæmd þeirra samræmis við framkvæmd laga um lax- og silungsveiði, laga um fiskrækt og laga um varnir gegn fisksjúkdómum og beri því að ógilda hina kærðu stjórnvaldsákvörðun.

Þá segir í kæru að um rökstuðning fyrir kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda samkvæmt hinni kærðu ákvörðun sé vísað til þess sem fram hafi komið um það tjón sem kærandi kynni að verða fyrir yrði ákvörðuninni framfylgt.

Í andmælabréfi kæranda dags. 2 júlí 2018 ítrekar kærandi fyrri kröfur og vísar m.a. til þess að samkvæmt 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sé eignarrétturinn friðhelgur og samkvæmt 75. gr. stjórnarskrárinnar sé öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósi og að ekki megi setja við því skorður með lögum nema að almannahagsmunir krefjist þess. Þá telur kærandi að almannahagsmunir krefjist þess ekki að lítil lögbundin fiskræktarstarfsemi veiðifélagsins, sem engin hætta stafi af og hafi lítil sem engin umhverfisáhrif, sé með lögum og reglum færð undir sérstakt eftirlit og rekstrar- og starfsleyfisskilyrði [S] og Umhverfisstofnunar með þvingaðri innheimtu stofnananna á starfsleyfisgjöldum. 

Málsástæður og lagarök [S]

Í umsögn [S] segir að fyrir liggi að kærandi starfræki fiskeldisstöð þar sem seiði séu alin upp og önnur tilfallandi fiskeldisstarfsemi fari fram án þess að fyrir liggi rekstrarleyfi samkvæmt lögum nr. 71/2008. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 71/2008 gildi lögin um starfsemi þar sem fiskeldi fari fram, en með fiskeldi sé átt við geymslu, gæslu og fóðrun vatnafiska og seiðaeldi, hvort sem það sé í söltu eða ósöltu vatni. Starfsemi félagsins falli því ótvírætt undir ákvæði laga um fiskeldi. Þá sé jafnframt ljóst að félagið reki fiskeldisstöð í skilningi laganna, þ.e. stöð þar sem vatn, land eða mannvirki er nýtt í þágu fiskeldis.

Þá telur [S] að skilningur veiðifélagsins um samspil laga um fiskrækt og laga um fiskeldi sé rangur. Lögum nr. 58/2006 um fiskrækt sé ætlað að stuðla að fiskrækt í ferskvatni. Með fiskrækt sé átt við hvers konar aðgerðir sem ætla megi að skapi eða auki fisk í veiðivatni. Fiskræktarslepping sé slepping samstofna smáseiða eða gönguseiða í því skyni að auka fiskgengd í veiðivatni. Þessum lögum sé því ætlað að halda utan um hvernig staðið skuli að fiskrækt á hverju vatnasvæði og tryggja að við sleppingar og fiskrækt sé farið eftir þeim leikreglum sem lögin kveði á um, að fyrir hendi sé fiskræktaráætlun, hvernig skuli staðið að henni og að hún hafi verið samþykkt af hlutaðeigandi yfirvaldi (Fiskistofu) o.s.frv. Þessi lög fjalli hinsvegar ekkert um hvernig staðið skuli að fiskeldi sem slíku, enda séu öll efnisákvæði um eldi fiska að finna í lögum um fiskeldi.

Þá segir í umsögn [S] að í kærunni segi að “fiskræktar-aðstaða kæranda sé ekki fiskeldisstöð í skilningi III. Kafla laga um fiskeldi sem rekstrarleyfi [S] þarf til að reka.” Í þessu sambandi bendir [S] á að hvergi í löggjöfinni sé fjallað um “fiskræktar-aðstöðu” og augljóst sé að veiðifélagið sé að teygja sig ansi langt í túlkun á fiskrækt og búi til nýtt hugtak sem engin stoð sé fyrir í lögum. Aðstaða þar sem fiskar eru aldir upp heiti fiskeldisstöð, skv. bæði 3. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, 3. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði og 3. gr. laga nr. 58/2006 um fiskrækt. Jafnframt bendir [S] á að fiskeldisstöð sé staður þar sem vatn, land eða mannvirki sé nýtt í þágu fiskeldis. En fiskeldi sé geymsla, gæsla og fóðrun vatnafiska, klak- og seiðaeldi, hvort sem sé í söltu eða ósöltu vatni.

Einnig bendir [S] á að eftir að lögum nr. 71/2008 hafi verið breytt með lögum nr. 49/2014 hafi komið inn nýtt ákvæði sem skyldi [S] til að bregðast við ef aðili verði uppvís að rekstri eldisstöðvar án rekstrarleyfis. Þannig sé um skýra skyldu stofnunarinnar að ræða og jafnframt verði að gera þá kröfu til aðila sem stundi fiskeldi að þeir kynni sér og þekki þá löggjöf sem um starfsemina gilda. Kærandi hafi haft nægan tíma til að sækja um rekstrarleyfi fyrir seiðaeldisstöð sinni sem félagið reki í [………….]. Þessari skyldu hafi ekki verið sinnt og lögum samkvæmt beri [S] því að stöðva starfsemi þar sem hún sé rekin án rekstrarleyfis.

Þá segir [S] að ef fallist yrði á röksemdir veiðifélagsins um að aðstaða þess til seiðaeldis sé ekki fiskeldisstöð í skilningi fiskeldislaga og að ekki þurfi rekstrarleyfi [S] þá gildi í raun engar efnisreglur um starfsemina. Starfsemin færi þá fram án afskipta [S] og án þess að taka þyrfti tillit til allra þeirra efnisreglna sem lög um fiskeldi kveði á um. Veiðifélögum sem stunduðu fiskeldi væri þá í sjálfsvald sett hvernig þau höguðu starfsemi sinni, þ.m.t. varðandi aðbúnað, merkingar á seiðum, fóðurnotkun, eldisbúnað, flutning á eldisfiski, veiðar á fiski sem sleppi, friðunarsvæðum. Félögin þyrftu engin leyfi, engin úttekt færi fram á starfseminni, ekkert mat færi fram á vistfræðilegum og erfðafræðilegum áhrifum af starfseminni. Hagsmunaaðilar og opinberir sérfræðingar hefðu enga aðkomu varðandi uppsetningu á starfseminni, staðsetningu eða umfangi. Þá sættu veiðifélögin engu eftirliti varðandi fagþekkingu, gæðakerfi, eldisbúnað, framleiðslumagn, eldisaðferðir o.s.frv. Að mati [S] sé því málatilbúnaður veiðifélagsins ófullnægjandi og í engu samræmi við það regluverk sem löggjafinn hafi komið upp varðandi fiskeldi og það samspil sem sé á milli lagabálka á þessu sviði, sbr. 2. gr. laga nr. 71/2008.

[S[ mótmælir þeim sjónarmiðum að ákvörðunin sé haldin slíkum annmörkum að ógildingu varði. Að mati stofnunarinnar hafi legið fyrir nægar upplýsingar þannig að hún hafi getað tekið ákvörðun um stöðvun starfseminnar. Veiðifélagið hafi ekki getað hrakið þá staðreynd að ekkert rekstrarleyfi lægi fyrir vegna seiðaeldisstöðvar sem rekin sé í [………….]. Ekki verði séð að frekari rannsóknar þurfi við, skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, enda upplýst um að ekkert rekstrarleyfi sé til staðar fyrir fiskeldisstöð þar sem alin eru upp seiði af hálfu veiðifélagsins auk tilfallandi fiskeldisstarfsemi. Þá segir [S] að stofnunin hafi upplýst í bréfi til félagsins að láðst hefði að tilkynna félaginu sérstaklega um að mál gagnvart félaginu væri komið til meðferðar, en ekki sé hægt að fallast á að slíkt valdi slíkum annmarka á ákvörðuninni að ógildingu varði. Einkum þegar litið sé til að rekstrarleyfi hafi ekki verið gefið út og að veiðifélagið hafi verið upplýst um málið með bréfi þann 11. september 2017 og hafi ítrekað verið veittur frestur og tækifæri til að koma á framfæri andmælum, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðun hafi verið tekin.

Þá hafnar [S] þeirri málsástæðu kæranda að ákvörðun [S] frá 15. nóvember 2017 sé svo ónákvæm að leiða eigi til ógildingar en þar vísar kærandi til þess að ekki sé vísað til ártals í ákvörðuninni varðandi veittan frest til að sækja um rekstrarleyfi. Í þessu sambandi bendir [S] á að af efni ákvörðunarinnar og öllum fyrri samskiptum milli [S] og veiðifélagsins sé alveg ljóst að frestur til að sækja um rekstrarleyfi sé 11. desember 2017.

Þá telur [S] að líta beri til þess að stofnunin hafi ítrekað fallist á fresti til að skila inn andmælum og leiðbeint veiðifélaginu um hvernig sækja eigi um rekstrarleyfi fyrir starfsemina. Þá hafi stofnunin fallist á að fresta réttaráhrifum ákvörðunarinnar þar til ákvörðun um slíkt liggi fyrir hjá úrskurðaraðilum og leggist fyrir sitt leyti ekki gegn því að réttaráhrifum verði frestað þar til niðurstaða vegna kærunnar liggi fyrir.  

Niðurstaða

I. Kærufrestur

Hin kærða ákvörðun sem tekin er á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi er kæranleg til ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gildir kærufrestur sá er kveðið er á um í 27. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðun [S] sem kærð er í þessu máli er dags. 15. nóvember 2017 og kæra berst ráðuneytinu 5. desember 2017. Kæra telst því komin innan tilskilins frests.

II. Rökstuðningur

Kærandi telur að ákvörðun sé haldin slíkum annmörkum að það eigi að leiða til þess að ákvörðun verði ógilt. Í þessu sambandi telur kærandi að [S] hafi með málsmeðferð sinni brotið gegn 14. gr. Stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að vekja ekki athygli hans á því svo fljótt sem því hafi verið við komið að mál hans væri til meðferðar hjá stofnuninni. Kærandi kveðst ekki hafa verið upplýstur um að mál varðandi fiskrækt félagsins væri til meðferðar hjá [S] fyrr en með bréfi stofnunarinnar frá 11. september 2017. Þá segir kærandi að í svörum [S] við andmælum hafi verið viðurkennt að láðst hafi að tilkynna um að mál veiðifélagsins væri komið til meðferðar í skilningi stjórnsýslulaga. Þá telur kærandi að þar sem [S] hafi aldrei óskað eftir skoðun á fiskræktarstarfsemi kæranda og ekki óskað eftir neinum upplýsingum um starfsemi félagsins þá geti málið á engan hátt talist nægilega upplýst af hálfu [S] og málsmeðferð stofnunarinnar í miklu ósamræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Ráðuneytið fellst ekki á ofangreind sjónarmið kæranda um að ákvörðunin sé haldin slíkum annmörkum að ógildingu varði. Það er mat ráðuneytisins að legið hafi fyrir í málinu nægar upplýsingar þannig að [S] hafi getað tekið ákvörðun um stöðvun starfseminnar. Sú skoðun ráðuneytisins byggir á þeirri staðreynd að ekkert rekstrarleyfi hafi legið fyrir vegna seiðaeldisstöðvar kæranda sem rekin er í […………..]. Ekki verður séð að frekari rannsóknar hafi þurft við skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, enda upplýst að ekkert rekstrarleyfi er til staðar fyrir fiskeldisstöð þar sem alin séu upp seiði af hálfu kæranda auk tilfallandi fiskeldisstarfsemi. Þá telur ráðuneytið að það að [S] hafi láðst að tilkynna kæranda um að mál hans væri til meðferðar hjá stofnuninni fyrr en með bréfi þann 11. september 2017 feli ekki í sér slíkan annmarka á ákvörðuninni að ógildingu varði. Í því sambandi ber að líta til þess að eftir að kærandi var upplýstur um málið með bréfi þann 11. september 2017 var honum ítrekað veittur frestur og tækifæri til að koma á framfæri andmælum, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðun var tekin.

Þá segir kærandi að í hinni kærðu ákvörðun sé kveðið á um að seiðaeldi kæranda verði stöðvað en þó veittur frestur til 11. desember til að sækja um rekstrarleyfi án tilgreiningar á ártali. Með vísan til þessa telur kærandi að ákvörðunin hljóti að teljast svo ónákvæm að því er umsóknarfrestinn varðar að það eigi að leiða til ógildingar. Ráðuneytið hafnar þessari málsástæðu kæranda og bendir á að af efni ákvörðunarinnar og öllum fyrri samskiptum milli [S] og kæranda hafi kæranda mátt vera ljóst að frestur til að sækja um rekstrarleyfi hafi verið 11. desember 2017.

Ein af málsástæðum kæranda er sú að lög um fiskeldi nr. 71/2008 taki ekki til þess seiðaeldis sem starfrækt hafi verið af hálfu kæranda athugasemdalaust undanfarin 20 ár. Fiskræktaraðstaða kæranda sé ekki fiskeldisstöð í skilningi III. kafla laga um fiskeldi sem rekstrarleyfi [S] þurfi til að reka. Þá sé hin kærða ákvörðun í miklu ósamræmi við það markmið laga um fiskeldi að tryggja verndun villtra nytjastofna og með því að framfylgja hinni kærðu ákvörðun muni [S] valda spjöllum á villtum laxastofni og laxgengd á vatnasvæði kæranda. Þá geti ekki talist vera hætta af fiskræktarstarfsemi kæranda og umhverfisáhrif séu lítil sem engin.

Hvorki verður fallist á þá málsástæðu kæranda að lög um fiskeldi nr. 71/2008 taki ekki til seiðaeldis kæranda né á þá túlkun kæranda að fiskræktaraðstaða hans sé ekki fiskeldisstöð í skilningi laga um fiskeldi og því undanskilin kröfu um rekstrarleyfi. Samkvæmt 2. gr. laga um fiskeldi nr. 71/2008 gilda lögin um starfsemi þar sem fiskeldi fer fram, en með fiskeldi er átt við geymslu, gæslu og fóðrun vatnafiska og seiðaeldi, hvort sem það er í söltu eða ósöltu vatni. Af ofangreindu er ljóst að starfsemi kæranda fellur ótvírætt undir ákvæði laga um fiskeldi og jafnframt er ljóst að kærandi rekur fiskeldisstöð í skilningi laganna, þ.e. stöð þar sem vatn, land eða mannvirki er nýtt í þágu fiskeldis. Þá skal bent á að hvergi í löggjöfinni er fjallað um fiskræktaraðstöðu og hér er í raun um að ræða nýtt hugtak hjá kæranda sem á sér enga lagastoð. Þannig er aðstaða þar sem fiskar eru aldir upp fiskeldisstöð skv. bæði 3. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, 3. gr. laga r. 61/2006 um lax- og silungsveiði og 3. gr. laga nr. 85/2006 um fiskrækt.

Kærandi vísar í andmælabréfi sínu dags. 2. júlí sl. til 72. gr. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Skilja má tilvísun kæranda sem svo að ákvæði laga um fiskeldi nr. 71/2008 um að gera starfsemi kæranda rekstrar- og starfsleyfisskylda standist ekki 75. gr. stjórnarskrárinnar þar sem almannahagsmunir krefjist þess ekki að slík starfsemi sé með lögum og reglum færð undir sérstakt eftirlit og rekstrar- og starfsleyfisskilyrði.

Ráðuneytið telur ekkert fram komið í málinu sem styður fullyrðingar kæranda um að þau lagaákvæði sem mál þetta byggir á og að færa starfsemi kæranda undir leyfisskylda starfsemi séu andstæð ákvæðum stjórnarskrárinnar. Þá bendir ráðuneytið á að það er dómstóla að skera úr um hvort ákvæði laga séu andstæð stjórnarskrá.

Þá telur kærandi að stjórnvaldsákvörðun [S] um að boða stöðvun á seiðaeldi kæranda sé ólögmæt og í engu samræmi við skyldu stofnunarinnar samkvæmt 2. gr. laga um fiskeldi nr. 71/2008, um að gæta við framkvæmd þeirra samræmis við framkvæmd laga um lax- og silungsveiði, laga um fiskrækt og laga um varnir gegn fisksjúkdómum, og beri því að ógilda hina kærðu stjórnvaldsákvörðun.

Ráðuneytið hafnar ofangreindri túlkun kæranda á skyldu [S] samkvæmt 2. gr. laga um fiskeldi nr. 71/2008 um fiskeldi og bendir á að ef fallist yrði á röksemdir kæranda um að aðstaða hans til seiðaeldis sé ekki fiskeldisstöð í skilningi fiskeldislaga þá giltu í raun engar efnisreglur um starfsemina. Starfsemin færi þá fram án afskipta [S] og án þess að taka þyrfti tillit til allra þeirra efnisreglna sem lög um fiskeldi kveði á um. Veiðifélögum sem stunduðu fiskeldi væri þá í sjálfsvald sett hvernig þau höguðu starfsemi sinni, þ.m.t. varðandi aðbúnað, merkingar á seiðum, fóðurnotkun, eldisbúnað, flutning á eldisfiski, veiðar á fiski sem sleppi og friðunarsvæðum. Félögin þyrftu engin leyfi, engin úttekt færi fram á starfseminni, ekkert mat færi fram á vistfræðilegum og erfðafræðilegum áhrifum af starfseminni. Hagsmunaaðilar og opinberir sérfræðingar hefðu enga aðkomu varðandi uppsetningu á starfseminni, staðsetningu eða umfangi. Þá sættu veiðifélögin engu eftirliti varðandi fagþekkingu, gæðakerfi, eldisbúnað, framleiðslumagn, eldisaðferðir o.s.frv. Það er mat ráðuneytisins að málatilbúnaður veiðifélagsins sé ófullnægjandi og í engu samræmi við það regluverk sem löggjafinn hefur komið upp varðandi fiskeldi og það samspil sem sé á milli lagabálka á þessu sviði, sbr. 2. gr. laga nr. 71/2008.

Jafnframt bendir ráðuneytið á að skilningur kæranda á samspili laga um fiskrækt og laga um fiskeldi er rangur. Lögum nr. 58/2006 um fiskrækt er ætlað að stuðla að fiskrækt í ferskvatni. Með fiskrækt er átt við hvers konar aðgerðir sem ætla megi að skapi eða auki fisk í veiðivatni. Fiskræktarslepping sé slepping samstofna smáseiða eða gönguseiða í því skyni að auka fiskgengd í veiðivatni. Þessum lögum er því ætlað að halda utan um hvernig staðið skuli að fiskrækt á hverju vatnasvæði og tryggja að við sleppingar og fiskræktunina sé farið eftir þeim leikreglum sem lögin kveða á um, að fyrir hendi sé fiskræktaráætlun, hvernig skuli staðið að henni og að hún hafi verið samþykkt af hlutaðeigandi yfirvaldi (Fiskistofu) o.s.frv. Þessi lög fjalla hinsvegar ekkert um hvernig staðið skuli að fiskeldi sem slíku, enda eru öll efnisákvæði um eldi fiska að finna í lögum um fiskeldi.

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður kæranda sem koma fram í stjórnsýslukæru og öðrum gögnum málsins geti ekki haft áhrif á úrlausn þessa máls.

Að lokum bendir ráðuneytið á að óumdeilt sé í máli þessu að á [S] hvíli lagaskylda skv. 21. gr. c. laga um fiskeldi nr. 71/2008, með síðari breytingum, til að bregðast við ef aðili verður uppvís að rekstri fiskeldisstöðvar án rekstrarleyfis. Þá má gera þá kröfu til aðila sem stunda fiskeldi að þeir kynni sér og þekki þá löggjöf sem um starfsemina gilda. Kærandi hefur haft nægan tíma til að sækja um rekstrarleyfi fyrir seiðaeldisstöð sína sem hann rekur í […………]. Þessari skyldu hefur kærandi ekki sinnt og lögum samkvæmt bar [S] því að stöðva starfsemina þar sem hún sé rekin án rekstrarleyfis.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun [S], frá 15. nóvember 2017, um að stöðva seiðaeldi kæranda sem rekið er án rekstrarleyfis.