600/2015. Úrskurður frá 30. nóvember 2015
Úrskurður
Hinn 30. nóvember 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 600/2015 í máli ÚNU 14090001.
Kæra og málsatvik
Með tölvupósti dags. 3. júlí 2014 tilkynnti A úrskurðarnefnd um upplýsingamál að hann þyrfti að kæra afgreiðslu stjórnvalds á gagnabeiðni en óskað væri leiðbeininga frá úrskurðarnefndinni um form og efni kærunnar. Eftir frekari samskipti við ritara úrskurðarnefndarinnar lagði kærandi fram endanlega kæru, dags. 25. september 2014. Þar segir að kærði sé Borgarskjalasafn Reykjavíkur. Kærandi hafi óskað aðgangs að gögnum sem hann hafi fengið afhent með miklum yfirstrikunum. Þá krefjist kærandi aðgangs að minnispunktum Barnahúss vegna rannsóknarviðtals/skýrslutöku fyrir dómi, merkt [...], dags. 5. desember 2004, sem einnig sé merkt dóttur kæranda, B, ásamt skýrslu Barnahúss vegna greiningar og meðferðar nr. [...] án yfirstrikana.
Í upphaflegri gagnabeiðni kæranda, dags. 13. maí 2014, segir að þann 22. desember 2004 hafi kærandi óskað eftir því að sýslumaðurinn í Reykjavík úrskurðaði um umgengni hans við dóttur, en móðir færi með forsjá hennar. Sýslumaðurinn í Reykjavík hafi sent barnaverndarnefnd Reykjavíkur bréf þann 14. mars 2005 þar sem fram komi að ágreiningur væri um umgengni. Þá segi í bréfinu að mál sé til meðferðar í Barnahúsi og barnaverndarnefnd Reykjavíkur. Sýslumaður hafi farið þess á leit að barnaverndarnefnd kannaði hagi og aðstæður foreldra og barns og hlutaðist til um að ná samkomulagi milli aðila um tilhögun umgengni. Ef samkomulag næðist ekki óskaði sýslumaður þess að nefndin léti honum í té rökstuddar tillögur um hvernig umgengni barna við föður verði best hagað. Kærandi kveður nefndina hafa lagt til að engin umgengni yrði knúin fram þar sem það þjónaði ekki hagsmunum barnsins. Í gagnabeiðni kæranda er óskað eftir afritum allra gagna málsins, þar sem hann hafi stöðu aðila í skilningi 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Ekki sé óskað eftir aðgangi að gögnum eftir 45. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 en aðilahugtakið hafi verið skýrt með rýmri hætti í upplýsinga- og stjórnsýslulögum en barnaverndarlögum.
Kærunni fylgdi afrit af hinni kærðu ákvörðun Borgarskjalasafns, dags. 3. júní 2014. Þar segir að fundist hafi skjöl sem varða mál dóttur kæranda hjá Barnavernd Reykjavíkur sem nái yfir tímabilið 2001 til 2006. Í hluta skjalanna sé fjallað um einkamálefni annarra einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, og hafi þær verið afmáðar úr skjölunum sbr. 3. mgr. 14. gr. laganna.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Borgarskjalasafni með bréfi dags. 1. október 2014 og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Í umsögn safnsins, dags. 17. október 2014, er í upphafi tekið fram að kærandi hafi farið þess á leit við Barnavernd Reykjavíkur að honum yrði afhent afrit af öllum gögnum er varði barnaverndar- og umgengismál vegna dóttur hans. Barnavernd Reykjavíkur hafi framsent erindið til Borgarskjalasafns með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Starfsmaður safnsins hafi gert leit vegna beiðninnar dagana 2. og 3. júní 2014 og kæranda afhent afrit gagna, þó með þeim takmörkunum sem leyfi í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í gögnunum hafi mátt finna gögn er fjölluðu um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Upplýsingar af því tagi hafi verið afmáðar úr skjölunum.
Hvað varðar kröfu kæranda um aðgang að minnispunktum Barnahúss vegna rannsóknarviðtals/skýrslutöku fyrir dómi segir að kæranda hafi verið synjað um aðgang þar sem hann teljist ekki aðili málsins í skilningi barnaverndarlaga. Af gögnum málsins megi ráða að móðir hafi farið ein með forsjá dóttur kæranda þegar viðtalið fór fram. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 sé með hugtakinu foreldrar að jafnaði átt við þá sem fara með forsjá barns. Því eigi kærandi ekki rétt á að fá upplýsingarnar á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga né á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga þar sem ekki verði séð að upplýsingarnar varði hann sjálfan.
Borgarskjalasafn segir hluta þeirra gagna er fjalla um umgengnismál varðandi dóttur kæranda hafa að geyma upplýsingar um einkamál barnsmóður hans sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Í hluta gagnanna komi einnig fram viðkvæmar persónuupplýsingar um dóttur kæranda og hafi þær verið afmáðar á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laganna, þar sem talið var að hagsmunir hennar sem mæli með því að upplýsingunum sé haldið leyndum vægju þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að þeim. Til hliðsjónar hafi safnið haft reglu 2. mgr. 45. gr. barnaverndarlaga, þar sem segi að barnaverndarnefnd geti með rökstuddum úrskurði takmarkað aðgang aðila að tilteknum gögnum ef hún telji að það geti skaðað hagsmuni barns og samband þess við foreldra eða aðra. Einnig vísar safnið til 75. gr. barnalaga nr. 76/2003 þar sem heimild er til að takmarka aðgang aðila að gögnum er veita upplýsingar um afstöðu barns ef ætla má að það geti reynst barni skaðlegt eða sambandi barns og foreldris.
Umsögn Borgarskjalasafns fylgdi afrit þeirra skjala sem kæranda var veittur aðgangur að, svo og þeirra sem synjað var um aðgang að. Safnið tekur fram að mistök hafi átt sér stað við gagnaafritun við afgreiðslu málsins í júní. Ekki hafi fundist afrit af afgreiðslunni svo málið hafi verið tekið til nýrrar afgreiðslu vegna kærumálsins. Tekið er fram að sami starfsmaður hafi afgreitt málið og á grundvelli sömu sjónarmiða en ekki sé hægt að vera fullviss um að um nákvæmlega sömu afgreiðslu sé að ræða.
Umsögn Borgarskjalasafns var kynnt kæranda með bréfi dags. 14. nóvember 2014 og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Óskað var eftir því að þær bærust eigi síðar en þann 5. desember 2014. Kærandi fór þess á leit með tölvupósti að veittur yrði viðbótarfrestur til athugasemda og var hann veittur til 15. janúar 2015. Fresturinn var framlengdur frekar að beiðni kæranda og bárust athugasemdirnar með bréfi dags. 17. mars 2015. Þar er í upphafi vikið að rétti kæranda til aðgangs að minnispunktum Barnahúss vegna rannsóknarviðtals/skýrslutöku fyrir dómi. Kærandi mótmælir þeirri afstöðu Borgarskjalasafns að hann eigi ekki aðild að málinu. Túlkun Borgarskjalasafns á hugtakinu foreldri sé of þröng og eigi ekki við rök að styðjast, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5186/2007. Kærandi bendir á að barnaverndarlögum hafi verið breytt árið 2011. Í nefndaráliti félags- og tryggingamálanefndar komi fram að breyting hafi verið gerð á orðalagi 3. mgr. 3. gr. þar sem börnum gæti verið mismunað þar sem réttur til umgengni við foreldra sé ekki lögbundinn nema um kynforeldri sé að ræða. Mikilvægt hafi verið að breyta orðnotkun í lögunum þannig að barn hafi sama rétt til umgengni við foreldri sitt sama hvort um sé að ræða kynforeldri eða ekki. Kærandi byggir á því að breyting á orðalagi ákvæðisins hafi ekki verið til þess að breyta aðild að málum. Lagabreytingin geti ekki haft áhrif á þá túlkun umboðsmanns Alþingis að aðilahugtakið verði ekki túlkað svo þröngt að aðeins geti verið um foreldri sem fari með forsjá barns að ræða.
Hvað rétt kæranda til aðgangs að öllum gögnum umgengnismálsins varðar segir kærandi ljóst að hann sé aðili máls samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 14. gr. laganna. Undantekningu 3. mgr. frá meginreglu um aðgang beri að túlka þröngt. Kærandi bendir á að í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi er varð að upplýsingalögum komi fram að aðila verði ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda tjóni. Kærandi krefst aðgangs að skjölunum á þeim grundvelli að hann sé faðir stúlkunnar og eigi rétt á því að fá aðgang að öllu því er stendur í þeim. Þá hafi ekki verið vísað til þess að dóttir kæranda hafi hafnað því að honum verði veittur aðgangur að skjölunum, en jafnvel þó svo væri myndi það ekki fela í sér nægjanlega ástæðu til að synja beiðninni.
Niðurstaða
1.
Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skal mál skv. 1. mgr. 20. gr. laganna borið skriflega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnum var tilkynnt um ákvörðun. Enda þótt endanleg kæra í máli þessu hafi ekki komið fram fyrr en 25. september 2014, eða 115 dögum eftir dagsetningu hinnar kærðu ákvörðunar, 3. júní 2014, ber að taka til skoðunar hvort hún skuli tekin til meðferðar á grundvelli 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi kom í móttöku Stjórnarráðshússins á lokadegi 30 daga frestsins og óskaði leiðbeininga um form og efni kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Ritari úrskurðarnefndarinnar var ekki við þennan dag vegna sumarleyfis. Eins og áður greinir tilkynnti kærandi úrskurðarnefndinni sama dag með tölvupósti að hann þyrfti að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum undir úrskurðarnefndina. Tölvupóstsamskipti kæranda og ritara úrskurðarnefndarinnar frá þessum tímapunkti og fram að framlagningu endanlegrar kæru fólu í sér nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar í skilningi 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með þessum röksemdum og einnig með vísan til þess að Borgarskjalasafn hefur ekki byggt á því að vísa beri kærunni frá á þessum grundvelli þykir afsakanlegt að hún hafi ekki borist fyrr í skilningi 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
2.
Þegar hin kærða ákvörðun var tekin höfðu tekið gildi lög nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn sem taka m.a. til Borgarskjalasafns. Samkvæmt 46. gr. laganna er heimilt að kæra til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun á beiðni um aðgang að skjölum samkvæmt lögunum. Hvorki er vísað til laganna í gagnabeiðni kæranda né í hinni kærðu ákvörðun. Þá getur upplýsingaréttur samkvæmt V. og VI. kafla laganna ekki tekið til umbeðinna gagna þar sem ekki eru liðin 30 ár frá því að þau urðu til, sbr. 1. mgr. 25. gr. og 1. mgr. 30. gr. laganna. Því ber að leysa úr því hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að umbeðnum gögnum á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012.
3.
Mál þetta varðar annars vegar aðgang kæranda að gögnum máls fyrir sýslumanni og barnaverndaryfirvöldum um umgengni kæranda við dóttur sína og hins vegar að minnispunktum Barnahúss vegna rannsóknarviðtals/skýrslutöku fyrir dómi, merkt [...], dags. 5. desember 2004 og skýrslu Barnahúss vegna greiningar og meðferðar nr. [...] án yfirstrikana.
Barnavernd og barnaverndarnefnd Reykjavíkur starfa á grundvelli barnaverndarlaga nr. 80/2002. Í 38. gr. laganna kemur fram að um könnun barnaverndarmáls og málsmeðferð fyrir barnaverndarnefnd gilda ákvæði stjórnsýslulaga með þeim frávikum sem greinir í lögunum. Þá gilda stjórnsýslulög um málsmeðferð sýslumanns í umgengnismálum, sbr. 2. mgr. 1. gr., sbr. gagnályktun frá 1. mgr. 2. gr., stjórnsýslulaga, 1. mgr. 71. gr. og 1. mgr. 75. gr. barnalaga nr. 76/2003.
Í 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er kveðið á um að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Í skýringum við ákvæði þetta í frumvarpi sem varð að upplýsingalögum er tekið fram að eðlilegt sé, til þess að taka af allan vafa, að upplýsingalög gildi ekki um slíkan aðgang. Þegar aðili máls óskar aðgangs að gögnum sem varða ákvarðanir stjórnvalds um rétt eða skyldu í máli hans fer um aðgang að þeim samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaganna, en þar segir í upphafi 1. mgr. að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varði. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er ljóst að kærandi taldist aðili umgengnismálsins í skilningi stjórnsýslulaga, eins og kom raunar þegar fram í hinni kærðu ákvörðun.
Í 20. gr. upplýsingalaga kemur fram að undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sé hægt að bera ágreining um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga. Undir úrskurðarnefndina verður hins vegar ekki borinn ágreiningur um aðgang að gögnum á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af framangreindu leiðir að um rétt kæranda til aðgangs að gögnum um umgengnismál vegna barns síns fer eftir 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Slíkur ágreiningur verður ekki borinn undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. A-477/2013 frá 12. apríl 2013. Er því óhjákvæmilegt að vísa þessum hluta kæru kæranda frá úrskurðarnefndinni.
4.
Um þann hluta kæru kæranda er varðar barnaverndarmál dóttur hans hefur Borgarskjalasafn byggt á því að kærandi eigi hvorki rétt til aðgangs að gögnum þess á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga né 14. gr. upplýsingalaga. Um er að ræða minnispunkta Barnahúss sem vegna rannsóknarviðtala/skýrslutöku fyrir dómi, merkt [...], dags. 5. desember 2004 og skýrslu Barnahúss vegna greiningar og meðferðar nr. [...]. Safnið vísar til þess að samkvæmt 3. mgr. 3. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 sé með hugtakinu foreldrar að jafnaði átt við þá sem fara með forsjá barns. Þar sem móðir hafi farið ein með forsjá dóttur kæranda geti hann því ekki talist aðili málsins.
Sambærilegt álitaefni kom til úrlausnar umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5186/2007. Í bréfi umboðsmanns til Barnaverndar Reykjavíkur dags. 9. nóvember 2009 kom fram að hann teldi ekki fært að túlka aðilahugtak barnaverndarmála með þeim hætti að útiloka aðild annarra en þeirra sem fara með forsjá barna. Umboðsmaður taldi að ef leggja ætti til grundvallar þá fortakslausu afstöðu til aðildar að barnaverndarmálum, sem fram kemur í ákvörðun Borgarskjalasafns í því máli sem hér er til úrlausnar, þyrfti að koma til skýr og ótvíræð afstaða í lögunum sjálfum. Á þeim tímapunkti sem umboðsmaður ritaði bréfið taldi hann slíkri afstöðu ekki til að dreifa í gildandi barnaverndarlögum.
Ákvæði 3. mgr. 3. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 var breytt með lögum nr. 80/2011 þann 21. júní 2011. Eftir breytinguna hljómar ákvæðið svo:
„Með foreldrum er átt við foreldra skv. I. kafla barnalaga. Í lögum þessum er með foreldrum einnig að jafnaði átt við þá sem fara með forsjá barns. Um inntak forsjár fer samkvæmt ákvæðum barnalaga.“
Með breytingunni var foreldrahugtak ákvæðisins víkkað út og nær nú yfir þá sem teljast foreldrar barns, þ.e. móðir eða faðir þess, samkvæmt I. kafla barnalaga, enda þó viðkomandi hafi ekki forsjá með því. Af þessu leiðir að ekki stenst sú ályktun Borgarskjalasafns að aðild kæranda að barnaverndarmáli dóttur sinnar sé útilokuð þar sem hann hafi ekki haft forsjá með henni. Þegar Borgarskjalasafn tók ákvörðun um rétt kæranda til aðgangs að gögnum málsins bar safninu að leysa úr aðild hans á grundvelli heildstæðs mats á hagsmunum og tengslum við úrlausnarefnið, sbr. til hliðsjónar fyrrnefnt bréf umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5186/2007. Við matið bar safninu að huga að því hvort og þá hvaða áhrif hugsanlegar ákvarðanir eða beiting úrræða barnaverndaryfirvalda kynnu að hafa eða hefðu þegar haft á réttindi og skyldur kæranda, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem þetta mat fór ekki fram hjá Borgarskjalasafni við meðferð gagnabeiðni kæranda hefur ekki farið fram sú vinna við afgreiðslu málsins sem gerir úrskurðarnefndinni kleift að meta hvort ágreiningur um aðgang að umbeðnum gögnum verði borinn undir nefndina. Gagnabeiðni kæranda hefur því ekki hlotið þá umfjöllun á fyrsta stjórnsýslustigi sem kæruheimild 20. gr. upplýsingalaga og almennar reglur stjórnsýsluréttar um kæruheimildir gera ráð fyrir. Verður því ekki komist hjá því að vísa beiðni kæranda að þessu leyti til nýrrar og lögmætrar efnislegrar afgreiðslu Borgarskjalasafns.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Borgarskjalasafns dags. 3. júní 2014 um að synja beiðni A um aðgang að minnispunktum Barnahúss vegna rannsóknarviðtals/skýrslutöku fyrir dómi merkt [...], dags. 5. desember 2004 og skýrslu Barnahúss vegna greiningar og meðferðar nr. [...] án yfirstrikana er felld úr gildi og lagt fyrir safnið að taka málið til nýrrar meðferðar.
Kæru A er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson