606/2016. Úrskurður frá 18. janúar 2016
Úrskurður
Hinn 18. janúar 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 606/2016 í máli ÚNU 14100006.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 13. október 2014 kærðu A og B ákvörðun Rannsóknamiðstöðvar Íslands (Rannís) dags. 21. september 2014 um að synja þeim um aðgang að afriti af samningi miðstöðvarinnar við sjálfboðasamtökin Seeds Iceland og samstarfsaðila þess Concordia um fræðsluferð fyrir fullorðið fólk.
Gagnabeiðni kærenda barst Rannís með tölvupósti þann 15. september 2014. Þar segir meðal annars að kærendur sætti sig við að atriði sem einungis varði fjárhagslega stöðu eða getu Seeds verði afmáð. Í svari Rannís dags. 21. september 2014 segir að stofnunin haldi trúnað um upplýsingar sem hún fær frá umsækjendum og þátttakendum í verkefnum. Rannís telji sér ekki heimilt að afhenda afrit af samningnum. Kærendum hafi hins vegar verið bent á að leita beint til Seeds um afrit.
Í kæru kærenda segir að umbeðinn samningur varði fræðsluferð sem kostuð hafi verið af Evrópusambandinu. Verkefnið „Grundtvig – Active Senior, Greening Nature (50+)“ hafi staðið frá 30. ágúst til 10. september 2014 í Frakklandi og annar kærenda hafi tekið þátt. Þátttakendur hafi hins vegar ekki fengið upplýsingar um rétt sinn eða hvað fólst í þátttöku í verkefninu. Enginn annar samningur hafi verið gerður um ferðina og ekkert annað skjal sé til um kostnaðarþátttöku, húsnæði, fæði, skipulag, fyrirheiti, skyldur, öryggi og réttindi. Ef samningurinn hafi að geyma viðskiptaleyndarmál sem ekki varði möguleika aðila til að efna skuldbindingar sínar við þátttakendur sé sjálfsagt að strika yfir þær.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Rannís með bréfi dags. 14. október 2014 og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af umbeðnum gögnum í trúnaði. Í umsögn stofnunarinnar dags. 4. nóvember 2014 segir að kærendur hafi óskað eftir afriti af undirrituðum samningi á milli Landskrifstofu ESB og Seeds um sjálfboðaverkefni sem Seeds hafi fengið styrk til að vinna. Samningurinn sé á stöðluðu formi, þar sem einungis sé bætt við nafni styrkþega, heiti verkefnis, upphæðum, greiðslufyrirkomulagi og dagsetningum. Umsókn styrkþega liggi til grundvallar styrkveitingu. Þar sé að finna lýsingu á verkefninu, hvernig styrkþegi hyggist vinna það og í samstarfi við hverja.
Rannís kveðst líta svo á að allar styrkumsóknir sem stofnuninni berast séu trúnaðarmál sem ekki sé heimilt að afhenda þriðja aðila. Rannís taki árlega á móti nokkur þúsund umsóknum frá lögaðilum og einstaklingum í ólíka sjóði. Meginreglan sé að opinberar aðilar séu bundnir trúnaði varðandi umsóknir sem þeim berast. Úrskurður nefndarinnar hljóti að taka mið af reglunni sem og þeim afleiðingum sem það hefði ef allir sem tengjast styrktum verkefnum með einhverjum hætti eða hafa beina hagsmuni gætu óskað eftir umsóknargögnum.
Í nánari útskýringum Rannís kemur fram að stofnunin reki Landskrifstofu fyrir menntaáætlun ESB á grundvelli útnefningar mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Skrifstofan starfi í samræmi við árlegan rekstrarsamning við framkvæmdastjórn ESB, þar sem fram komi það fjármagn sem skrifstofan fái til úthlutunar í styrki, hvernig það skiptist á milli verkefnaflokka og eftir hvaða reglum skrifstofunni beri að fara. Hluti af þeim samningi séu bindandi leiðbeiningar fyrir starfsemi allra landskrifstofa, „Guide for National Agencies“ sem stýri öllu starfi skrifstofunnar. Þar sé sú skylda lögð á herðar landskrifstofa að tryggja trúnað allra gagna í upplýsingakerfum sínum og að virða tilskipanir og reglugerðir ESB um vernd persónuupplýsinga, jafnt umsækjenda sem styrkþega. Einn verkefnisflokkurinn, fullorðinsfræðsla, heiti Grundtvig í menntaáætlun ESB frá 2007 til 2013. Árið 2013 hafi Landskrifstofan úthlutað nokkrum styrkjum, m.a. til Seeds. Í samningi um verkefnið sé kveðið á um styrkupphæð, fjölda sjálfboðaliða og almenna umgjörð verkefnisins.
Rannís lýsir málsatvikum með þeim hætti að annar kærenda hafi haft samband í byrjun september 2014 vegna aðbúnaðar eiginkonu sinnar sem hefði verið við sjálfboðaliðastörf í Frakklandi. Jafnframt hefði kærandi óskað eftir afriti af samningi við Seeds. Af tölvupóstsamskiptum í september, sem Landskrifstofan hafi fengið afrit af, væri ljóst að Seeds og samstarfsaðili í Frakklandi hefðu brugðist við kvörtunum um aðbúnað. Landskrifstofan hafi látið Seeds vita að Rannís hefði hafnað ósk um afrit af samningnum en bent á að Seeds væri frjálst að láta kærendur fá afrit. Engin viðbrögð hafi borist frá Seeds. Kæran tengist þeirri ósk kærenda að fá upplýsingar um skuldbindingar Seeds gagnvart sjálfboðaliðum sem þeir velji til starfa í verkefni. Afstaða Rannís byggir á því að samningur Landskrifstofunnar sé við Seeds en ekki þá einstaklinga sem voru valdir. Landskrifstofunni beri því að halda trúnað um samninginn.
Umsögn Rannís var kynnt kærendum með bréfi dags. 14. nóvember 2014 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust þann 4. desember 2014. Kærendur fjalla sérstaklega um stjórnsýslureglur ESB þar sem lögð sé áhersla á gagnsæi. Aðgengi og gagnsæi gagna og ákvarðana sé meginstef allrar stjórnsýslu ESB um eigin ákvarðanir og kröfur til aðildarríkja og stofnana sem starfa í nafni sambandsins. Í athugasemdum kærenda eru rakin ákvæði leiðbeininganna „Guide for National Agencies“. Þar komi orðið „transparent“ fyrir í samhengi við mikilvægi þess að allar ákvarðanir og upplýsingar um þær skuli vera gagnsæjar í þágu eftirfylgni, aðhalds, eftirlits og hagsmuna hlutaðeigandi og fulls jafnræðis aðila. Kærendur telja mikilvægt að gerður sé greinarmunur á umsókn sem ekki leiðir til samnings annars vegar og samnings hins vegar sem Rannís gerir sem umboðsaðili ESB. Samningurinn feli í sér réttindi og skyldur óbreyttra borgara sem hvergi koma að samningsgerðinni. Umsóknin sé hluti opinbers samnings um úthlutun verðmæta í nafni ESB á grundvelli EES-samningsins.
Með bréfi dags. 2. desember 2015 var óskað eftir afstöðu Seeds og Concordia til þess hvort félögin teldu eitthvað því til fyrirstöðu að veita kærendum aðgang að umbeðnum gögnum. Teldu fyrirtækin svo vera væri æskilegt að því væri lýst í bréfi til úrskurðarnefndarinnar með skýrum hætti. Veittur var frestur til svara til 15. desember 2015 en hann var síðar framlengdur til 21. desember 2015. Ekki bárust skrifleg viðbrögð við erindum úrskurðarnefndarinnar.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af því við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Mál þetta varðar rétt kærenda til aðgangs að samningi Rannsóknamiðstöðvar Íslands við samtökin Seeds um styrkveitingu vegna sjálfboðaverkefnis. Samningurinn er hluti af starfsemi Landskrifstofu menntaáætlunar Evrópusambandsins, sem Rannís sinnir samkvæmt tilnefningu frá mennta- og menningarmálaráðuneyti.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum.
Af gögnum málsins verður ráðið að annar kæranda tók þátt í sjálfboðastarfinu sem hinn umbeðni samningur fjallar um. Kærendur njóta því réttar til aðgangs að umræddum gögnum samkvæmt ákvæði 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Réttur kærenda er ríkari en almennings sem á rétt til aðgangs að gögnum á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laganna.
Af hálfu Rannís er meðal annars vísað til þess að stofnunin líti á samninga um styrkveitingar sem trúnaðarmál. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að réttur til aðgangs að upplýsingum er lögbundinn og verður ekki takmarkaður nema á grundvelli ákvæða laganna. Stjórnvald getur því ekki vikið frá ákvæðum þeirra með því að heita trúnaði eða flokka tiltekin gögn sem trúnaðarmál. Slíkt verður ekki gert nema upplýsingarnar falli ótvírætt undir eitthvert af undanþáguákvæðum laganna. Hefur það því ekki þýðingu við úrlausn þessa máls þótt Rannís hafi litið á samning stofnunarinnar við Seeds og Concordia sem trúnaðarmál.
Þá byggir Rannís á því að leiðbeiningarreglur Evrópusambandsins fyrir starfsemi landskrifstofa, „Guide for National Agencies“ leggi skrifstofunni þá skyldu á herðar að tryggja trúnað allra gagna í upplýsingakerfum sínum og að virða tilskipanir og reglugerðir ESB um vernd persónuupplýsinga. Stofnunin hefur hins vegar ekki lagt reglurnar fram eða vísað til tiltekinna ákvæða þeirra í þessu sambandi. Hvað sem því líður geta leiðbeiningarreglur af þessu tagi ekki vikið ákvæðum upplýsingalaga um rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum hjá íslenskum stjórnvöldum.
Enda þó Rannís hafi ekki vísað til undanþáguákvæða upplýsingalaga til stuðnings hinnar kærðu ákvörðunar þörf á að kanna hvort niðurstaðan eigi sér stoð í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þar er kveðið á um að heimilt sé að „takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum“.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni samnings Rannís við Seeds, dags. 23. ágúst 2013. Samningurinn er 19 tölusettar blaðsíður og á ensku. Umsókn Seeds fylgir sem viðauki undir heitinu: „Lifelong Learning Programme – Grundtvig – Application Form 2013 for Senior Volunteering Projects“. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafa hvorki samningurinn né viðauki hans að geyma upplýsingar um viðskiptasambönd, viðskiptavini, kjör, álagningu eða afkomu Seeds eða samstarfsaðilans Concordia sem eru til þess fallnar að skaða hagsmuni þeirra. Í ljósi þessa fellst úrskurðarnefndin ekki á að neita beri kærendum um aðgang að umbeðnum gögnum.
Úrskurðarorð:
Rannís ber að afhenda kærendum, A og B, samning dags. 23. ágúst 2013 við Seeds um styrkveitingu vegna sjálfboðaverkefnisins „Grundtvig – Active Senior, Greening Nature (50+)“ ásamt viðauka.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson