Úrskurður nr. 145/2017

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 14. mars 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 145/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17020016

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 8. febrúar 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 12. janúar 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Hollands.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 1. mgr. 42. gr. sömu laga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests sbr. sama ákvæði.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 7. október 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Svíþjóð og Írlandi. Þann 18. október 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Hollandi, sbr. 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 12. desember 2016 barst svar frá hollenskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 12. janúar 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Hollands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 8. febrúar 2017 til kærunefndar útlendingamála. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 124/2016 um breytingu á lögum um útlendinga nr. 80/2016 frestar kæra á ákvörðunum Útlendingastofnunar teknum á grundvelli 36. gr. laga um útlendinga réttaráhrifum sjálfkrafa. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 16. febrúar 2017.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Hollands. Lagt var til grundvallar að Holland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Hollands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Hollands, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hans hjá Útlendingastofnun hafi kærandi greint frá því að hann vilji ekki fara til Hollands þar sem hann óttist að verða sendur þaðan til heimaríkis, [...]. Kærandi taki fram að hann sé að flýja ákveðin vandamál í [...] og þar sem [...] í Hollandi sé ekki heppilegt fyrir hann að búa þar, enda geti vandamál hans elt hann þangað. Kærandi hafi fengið vegabréfsáritun til Hollands í gegnum hollenskt sendiráð í [...] þar sem ekkert íslenskt sendiráð sé þar í landi en kærandi hafi aldrei dvalið í Hollandi og það eina sem tengi hann við landið sé áðurnefnd áritun. Kærandi bendir á að rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar sé mjög takmarkaður og ekki nægilega skýr. Óljóst sé því hvaða upplýsingar Útlendingastofnun leggi til grundvallar ákvörðunar sinnar.

Í greinargerð kæranda kemur fram að kerfisbundinn galli á aðbúnaði og meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd í aðildarríki sé ekki ákvörðunarástæða fyrir því að umsókn sé tekin til meðferðar í öðru aðildarríki en því sem ber ábyrgð skv. Dyflinnarreglugerðinni. Það fái stoð í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu, frá desember 2015. Þar komi meðal annars fram að nýlegir dómar Mannréttindadómstóls Evrópu hafi skýrt að það sé ekki nauðsynlegt að sýna fram á kerfislæga annmarka á málsmeðferð eða móttöku umsækjenda í viðtökulandinu heldur skuli miða við það hvort veruleg ástæða sé til að ætla að hlutaðeigandi einstaklingur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta meðferð í viðtökuríkinu sem samrýmist ekki 3. gr. mannréttindasáttmálans.

Jafnframt kemur fram í greinargerð kæranda að stefna hollenskra stjórnvalda í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd hafi legið undir umtalsverðri gagnrýni fyrir að vera óþarflega hörð og í andstöðu við alþjóðleg lágmarksskilyrði. Kærandi gerir grein fyrir aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi og að samtökin Amnesty International hafi m.a. gert alvarlegar athugasemdir við lokaðar móttökumiðstöðvar og notkun einangrunarklefa fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Þá hafi samtökin fordæmt árangurslausar aðgerðir stjórnvalda við rannsókn á illri meðferð, sem og slæman aðgang að aðstoð lækna og lögfræðinga.

Kærandi byggir á því að þeir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem fengið hafi synjun á umsókn sinni um vernd í Hollandi og leggi fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd eigi ekki rétt á húsnæði eða annarri félagslegri aðstoð. Þá sé erfitt fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd að fá vinnu. Þeir lögfræðingar sem taka að sér mál umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi telji sig jafnframt ekki fá greitt í samræmi við vinnu sína sem gæti leitt til þess að mál þeirra séu ekki undirbúin nægilega vel.

Þá eru ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar rakin auk þess sem vísað er til c-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og lögskýringargagna að baki þeim. Í greinargerð kæranda kemur fram að ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu og að 2. mgr. ákvæðisins geri kröfu til þess að mat fari fram í hverju tilviki fyrir sig varðandi hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn verði tekin til efnismeðferðar. Þá er vísað til þess að ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kveði á um að ef beiting 1. mgr. 36. gr. laganna leiði til þess að brotið sé gegn 42. gr. sömu laga, varðandi bann við því að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu, skuli taka mál til efnismeðferðar hér á landi.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að hollensk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Hollands er byggt á því að kærandi sé með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar þar í landi.

Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæði sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum jafnframt að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstól Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Hollandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

· Asylum Information Database, Country Report – The Netherlands (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2017),

· Immigration Detention in the Netherlands (Global Detention Project, nóvember 2016),

· Amnesty International Report 2016/2017 (Amnesty International, 22. febrúar 2017),

· Freedom in the World 2016 – Netherlands (Freedom House, 18. ágúst 2016),

· Decision on the Merits, Conference of European Churches v. the Netherlands, Complaint no. 90/2013 (European Committee of Social Rights, Council of Europe, 10. nóvember 2014),

· European Social Charter - 9th national report on the implementation of the revised European Social Charter (submitted by the Government of the Netherlands, apríl 2016),

· The Netherlands 2016 Human Rights Report (United States Department of State, mars 2017 og

· Asylum situation in the Netherlands (Ministry of Security and Justice, 23. maí 2016).

Af framangreindum gögnum má sjá að umsækjendum um alþjóðlega vernd í Hollandi sem settir eru í varðhald hefur fækkað verulega á undanförnum árum, eða úr 6.104 árið 2011 og í 1.780 árið 2016. Stafar fækkunin m.a. af því að hollensk stjórnvöld eru markvisst að nýta önnur úrræði varðandi aðbúnað og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd heldur en áður var gert. Þá var í desember árið 2011 innleidd tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 115/2008/ESB um sameiginlega staðla og málsmeðferð í aðildarríkjunum varðandi endursendingar ríkisborgara þriðju landa sem dvelja þar ólöglega sem hefur einnig leitt til fækkunar þeirra sem settir eru í varðhald. þeir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem settir eru í varðhald við komu til Hollands eiga rétt á lögfræðiaðstoð án endurgjalds og eiga jafnframt rétt á því að skjóta ákvörðun um varðhaldsvist til dómstóla.

Umsækjendum sem fengið hafa synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd hjá útlendingastofnun Hollands geta kært niðurstöðuna til svæðisdómstóls. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða dómstólnum eiga umsækjendur möguleika á því að áfrýja til ríkisráðs eða leggja fram viðbótarumsókn (e. subsequent application) um alþjóðlega vernd hjá útlendingastofnun. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli kæranda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði viðbótarumsóknar verið uppfyllt. Umsækjendur um alþjóðlega vernd geta borið mál sitt undir hollenska dómstóla sé viðbótarumsókn þeirra synjað. Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Öllum umsækjendum um alþjóðlega vernd býðst ókeypis lögfræðiaðstoð í Hollandi og öllum umsækjendum er úthlutað lögfræðingi frá þeim degi er þeir sækja um alþjóðlega vernd í Hollandi. Þá eru einnig frjáls félagasamtök staðsett í flestum móttökumiðstöðvum fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sjá m.a. um lagalega aðstoð varðandi umsóknarferlið. Slík aðstoð er bæði einstaklingsbundin sem og almenn. Við meðferð kærumála er umsækjendum um alþjóðlega vernd einnig úthlutað ókeypis lögfræðiaðstoð.

Holland er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Af framangreindum skýrslum um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi má ráða að umsækjendur sem eru með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar eiga rétt á húsnæði og mataraðstoð.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending umsækjenda um alþjóðlega vernd til Hollands brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Hollandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Hollands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Kærandi hefur greint frá því að hann óttist tiltekna aðila í Hollandi. Þau gögn sem kærunefndin hefur kynnt sér benda til þess að kærandi geti leitað aðstoðar yfirvalda í Hollandi óttist hann tilgreinda aðila eða að á honum verði brotið.

Kærandi er einstæður karlmaður sem kveðst vera almennt heilsuhraustur. [...] Ekkert í gögnum málsins bendir því til þess að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Það er mat kærunefndar, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 16. nóvember 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 7. október 2016.

Vegna athugasemda í greinargerð varðandi rökstuðning málsins tekur kærunefnd fram að í ákvörðun stofnunarinnar sé gerð grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem voru ráðandi við mat Útlendingastofnunar á því hvort rétt væri að synja umsókn kæranda um efnismeðferð og helstu málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Telur kærunefnd því ekki tilefni til að gera athugasemd við rökstuðning Útlendingastofnunar í málinu.

Í máli þessu hafa hollensk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Hollands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

Þorbjörg Inga Jónsdóttir Erna Kristín Blöndal