Nr. 66/2017 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 2. febrúar 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 66/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU16090010
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 9. september 2016 kærði [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. ágúst 2016, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt staða flóttamanns með vísan til 1. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Til þrautavara gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laganna.
Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 30. gr. þágildandi laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
Hinn 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom hingað til lands þann 13. mars 2016 og sótti um hæli þremur dögum síðar hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 15. júlí 2016 ásamt talsmanni sínum. Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. ágúst 2016, um að synja kæranda um hæli og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið var birt honum þann 6. september 2016. Kærandi kærði ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála þann 9. september sl. Kærunefnd hefur borist greinargerð kæranda, dags. 12. október 2016.
Kærunefnd útlendingamála kvað upp úrskurð í máli kæranda þann 3. nóvember 2016 en ekki tókst að birta úrskurðinn fyrir kæranda áður en lög nr. 80/2016 um útlendinga tóku gildi þann 1. janúar sl. Verður mál kæranda því tekið aftur til úrskurðar á grundvelli ákvæða þeirra laga.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 44. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Kæranda verði því ekki veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. j sömu laga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 45. gr. sömu laga stæðu endursendingu til heimalands ekki í vegi.
Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. þágildandi laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti jafnframt kæranda að kæra frestaði ekki framkvæmd ákvörðun hennar með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er framburður hans í viðtali hjá Útlendingastofnun rakinn, m.a. um að kærandi hafi verið virkur í [...] en að ríkjandi stjórnvöld beiti flokksmenn hans ofsóknum sem feli í sér brot gegn grundvallarmannréttindum, t.d. tjáningarfrelsi. Þá hafi ráðandi öfl komið í veg fyrir að kærandi fengi atvinnu í [...]. Fjölmargir fjölskyldumeðlima kæranda hafi flúið frá [...] vegna aðstæðna þar í landi. Þá kemur fram að kærandi óttist [...] af hálfu [...], sem hafi hótað kæranda líkamsmeiðingum og lífláti.
Í umfjöllun um aðalkröfu er í greinargerð kæranda fjallað almennt um aðstæður í [...]. Þar segir að staða efnahagsmála sé afar erfið og að fátækt og atvinnuleysi hafi aukist á undanförnum árum. Þá eigi einungis lítið brot þeirra sem séu atvinnulausir rétt á atvinnuleysisbótum, auk þess sem fjárhæð bótanna sé lág. Spilling sé viðvarandi í landinu og fyrirfinnist í öllum þáttum hins opinbera geira, ekki hvað síst í dómskerfinu. Refsileysi sé jafnframt alvarlegt vandamál í [...] þrátt fyrir að stjórnvöld taki fastari tökum á því en áður. Spilling í réttarkerfinu sé útbreidd og pólitískur þrýstingur og afskipti komi illa niður á dómskerfinu. Þá sé spilling innan lögreglunnar viðvarandi vandamál og mörg dæmi þess að réttindi borgaranna séu brotin í samskiptum við lögregluna. Að því er varðar [...] byggir kærandi á því að viðleitni [...] stjórnvalda til að [...] sé ófullnægjandi. Alvarlegir annmarkar séu á meðhöndlum lögreglu á slíkum málum í ljósi vangetu lögreglunnar og spillingu innan hennar. Vísar kærandi til alþjóðlegra skýrslna framangreindu til stuðnings.
Af hálfu kæranda er byggt á því að hann, [...], falli undir skilgreiningu 1. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga um aðild að „tilteknum þjóðfélagshópi“. Vísar kærandi í þessu sambandi til leiðbeininga Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna [...]. Þar komi fram að fjölskylda geti talist falla undir skilgreininguna þegar líkur séu á því að meðlimir ákveðinnar fjölskyldu séu í hættu á að verða fyrir pyndingum eða vanvirðandi meðferð við endursendingu.
Í greinargerð kæranda er fjallað um hugtakið ofsóknir í skilningi 1. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Samkvæmt handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna megi draga þá ályktun af 33. gr. flóttamannasamningsins að það séu ávallt ofsóknir þegar lífi eða frelsi sé ógnað m.a. á grundvelli stjórnmálaskoðana eða fyrir að tilheyra ákveðnum félagsmálaflokkum. Í handbókinni segi jafnframt að við ákvörðun um stöðu flóttamanns beri fyrst og fremst að leggja mat á framburð umsækjanda fremur en aðstæður í ættlandi hans. Með vísan til frásagnar kæranda og þeirra heimilda sem vísað sé til í greinargerðinni telur kærandi sig hafa sýnt fram á að ótti hans við ofsóknir yfirvalda vegna stjórnmálaskoðana og vegna hótana um líflát og ofbeldi á grundvelli [...] sé ástæðuríkur. Kærandi mótmælir því að lagt sé til grundvallar að hann geti leitað ásjár yfirvalda vegna vandamála sinna. Heimildir beri vott um skort á getu og vilja lögreglunnar í [...] til að veita borgurum landsins vernd. Þá byggir kærandi á því að fórnarlömb ofsókna eigi takmarkaða möguleika á því að flytja innanlands í því skyni að leita verndar. Með hliðsjón af framangreindu beri að veita kæranda hæli á grundvelli 1. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Þegar horft sé til ástæðuríks ótta kæranda við ofsóknir brjóti ákvörðun um frávísun hans til [...] í bága við „non-refoulement“ ákvæði 1. mgr. 45. gr. sömu laga.
Varakrafa kæranda er byggð á sömu sjónarmiðum og að framan greinir. Í ljósi fyrri umfjöllunar verði að telja að kærandi eigi á hættu að verða fyrir ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð verði honum gert að snúa aftur til [...]. Þá verði lífi hans jafnframt stofnað í hættu. Vegna þrautavarakröfu kæranda er m.a. vísað til greinargerðar með ákvæði 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga. Þar segi m.a. að taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé í málum samkvæmt VII. kafla laganna, svo sem almennra aðstæðna í heimalandi hælisleitanda, þar á meðal hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Miðað sé við að heildarmat fari fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 121. gr. laganna, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum að því leyti sem hún hefur enn lagastoð, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað [...] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé [...] ríkisborgari.
Mat á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu
Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið fylgdarlaus börn, fatlað fólk, fólk með geðraskanir eða geðfötlun, aldrað fólk, þungaðar konur, einstæða foreldra með ung börn, fórnarlömb mansals, alvarlega veika einstaklinga og einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi.
Ekkert í gögnum málsins bendir til þess að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[...]
[...]
Í framangreindum skýrslum og gögnum sem kærunefndin hafði til skoðunar bendir ekkert til þess að ofsóknir vegna stjórnmálaskoðana tíðkist í [...]. Af gögnunum má ráða að spilling sé enn til staðar í [...] að einhverju leyti og að spilling tengist stjórnmálum og stjórnmálamönnum. [...] stjórnvöld hafi þó tekið mikilvæg skref til að auka vernd borgara sinna og að landinu hafi miðað áfram í málefnum er snerta réttarkerfið og frelsi og öryggi borgara landsins. Á undanförnum árum hafi talsvert verið unnið að því að uppræta spillingu, bæði hjá lögreglu og dómstólum. Þá kemur fram að fram að atvinnuleysi sé mikið í [...] en að landið hafi almennt náð að viðhalda jákvæðum hagvexti og fjárhagslegum stöðugleika þrátt fyrir viðvarandi efnahagskreppu. [...] stjórnvöld hafi, m.a. í samstarfi við Sameinuðu þjóðirnar, unnið að úrbótum í atvinnumálum. Einnig hafi verið unnið að því að bæta félagslega aðstoð fyrir þá sem þarfnist slíkrar aðstoðar. Þeir sem eigi ekki rétt á atvinnuleysisbótum geti því leitað eftir aðstoð frá því sveitarfélagi þar sem þeir séu búsettir.
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Kærandi byggir kröfu sína annars vegar á því að hann verði fyrir ofsóknum vegna stjórnmálaskoðana og hins vegar að öryggi hans sé í hættu vegna [...].
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga geta ofsóknir m.a. falist í:
a. andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi,
b. löggjöf og aðgerðum stjórnvalda, lögreglu og dómstóla sem fela í sér mismunun að efni eða vegna þess hvernig þær eru framkvæmdar,
c. saksókn eða refsingu sem er óhófleg eða mismunar einstaklingum á ómálefnalegum grundvelli,
d. synjun um notkun réttarúrræða sem leiðir til óhóflegrar og mismunandi refsingar,
e. saksókn eða refsingu fyrir að neita að gegna herþjónustu í átökum þar sem þátttaka í slíkri herþjónustu mundi fela í sér glæpi eða athafnir skv. b-lið 2. mgr. 40. gr.
Í 3. mgr. 38. gr. eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar en þar segir:
a. kynþáttur vísar einkum til hópa sem deila húðlit eða öðrum sameiginlegum líffræðilegum einkennum og þjóðfélagshópa af tilteknum uppruna og ber að túlka í víðri merkingu,
b. trúarbrögð vísa einkum til trúarskoðana og annarra lífsskoðana, þ.m.t. guðleysis, og tjáningar þeirra, þátttöku í hvers konar trúarsamkomum, opinberum eða ekki, eða ákvörðunar um að taka ekki þátt í þeim, aðgerða sem byggjast á trúarskoðunum og frelsis til að skipta um trú,
c. þjóðerni tekur ekki aðeins til ríkisborgararéttar eða ríkisfangsleysis heldur geta fallið þar undir þeir sem tilheyra tilteknum kynþætti eða tilteknum hópi fólks sem talar sama tungumál eða hefur sameiginlega menningarlega sjálfsmynd, sameiginlegan uppruna, landfræðilega eða pólitískt, eða hópi sem er skilgreindur út frá tengslum við hóp fólks á landsvæði annars ríkis,
d. þjóðfélagshópur vísar einkum til hóps fólks sem umfram það að sæta ofsóknum hefur áþekkan uppruna, bakgrunn, venjur og félagslega stöðu eða hefur sameiginleg einkenni eða lífsskoðanir, svo sem kyngervi, sem eru svo mikilvæg fyrir sjálfsmynd þess að ekki ætti að gera kröfu til að þeim verði breytt, eða hóps fólks sem er álitinn frábrugðinn öðrum í samfélaginu; þá skulu fyrrverandi fórnarlömb mansals teljast meðlimir tiltekins þjóðfélagshóps,
e. stjórnmálaskoðanir vísa einkum til skoðana á stefnumótun og aðferðum stjórnvalda sem kunna að beita ofsóknum án tillits til þess hvort viðkomandi hefur aðhafst eitthvað til að tjá skoðanir sínar.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Geneva 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussels 2013).
Eins og fram hefur komið er aðalkrafa kæranda annars vegar reist á því að hann verði fyrir pólitískum ofsóknum í [...] sem feli í sér mismunun og brotum á grundvallarmannréttindum, svo sem tjáningarfrelsi. Kærandi og fjölskyldumeðlimir hans hafi verið virkir í [...] sem hafi misst völdin í landinu í þingkosningum [...]. Eftir það hafi pólitískir andstæðingar flokksins beitt flokksmenn hans ofsóknum. Kærandi hafi tekið þátt í starfi flokksins, m.a. fjöldafundum, og hafi í kjölfar eins slíks fundar flúið sveitir lögreglumanna og hers, en þeir sem voru handsamaðir hefðu verið í varðhaldi í 6-7 klukkustundir á lögreglustöð. Þá kveðst kærandi hafa misst vinnuna eftir kosningarnar vegna stjórnmálaskoðana og ekki fengið vinnu síðan. Þrátt fyrir að kærunefnd útlendingamála dragi ekki í efa fullyrðingar kæranda um þátttöku í stjórnmálastarfi og fjöldafundum og að hann hafi misst atvinnu sína styðja gögn og skýrslur sem kærunefnd hefur skoðað ekki þá fullyrðingu kæranda að hann hafi „ástæðuríkan ótta við ofsóknir“ í skilningi 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga, sbr. 1. mgr. 38. gr. s.l. Í því sambandi hefur kærunefnd litið til þess að í framangreindum skýrslum og gögnum sem kærunefndin hafði til skoðunar bendi ekkert til þess að ofsóknir vegna stjórnmálaskoðana í skilningi 37. gr. útlendingalaga tíðkist í [...].
Aðalkrafa kæranda er hins vegar einnig reist á því að líf hans sé í hættu þar sem hann standi frammi fyrir [...] . [...] sé að rekja til þess að kæranda hafi [...]. Maðurinn hafi hótað kæranda líkamsmeiðingum og lífláti.
Kærunefnd fellst á það sjónarmið kæranda að meðlimir fjölskyldu sem [...] beinist að geti talist vera sérstakur þjóðfélagshópur í skilningi d-liðar 3. mgr. 38. gr. a laga um útlendinga. Kærunefnd telur hins vegar ekkert í máli kæranda benda til þess að hann eigi [...] og sé í hættu af þeirri ástæðu.
Af hálfu kæranda er staðhæft að [...] stjórnvöld hafi ekki vilja til þess að veita honum nauðsynlega vernd gagnvart þeirri hættu sem hann telur sig vera í. Kærandi hefur ekki lagt fram nein gögn sem styðja við frásögn hans af þeirri atburðarás sem hann hefur lýst. Þá hefur kærandi ekki leitað aðstoðar yfirvalda í [...]. Sú staðhæfing kæranda að enga aðstoð sé að fá frá lögreglu og yfirvöldum í [...] fær lítinn sem engan stuðning í þeim gögnum sem kærunefndin hefur skoðað við meðferð málsins. Er það mat kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að yfirvöld geti eða vilji ekki veita kæranda viðeigandi vernd, m.a. með því að ákæra og refsa fyrir þær athafnir sem fela í sér ofsóknir. Að öllu framangreindu virtu telur kærunefnd því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir veitingu stöðu flóttamanns.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimalands síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Við mat á hvort aðstæður séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmálans, sem bannar pyndingar og ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki eru fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og frásögn kæranda verður að fá stuðning í öðrum gögnum, sbr. t.d. úrlausn Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N.M. og M.M. gegn Bretlandi (mál nr. 38851/09 og 39128/09) frá 25. janúar 2011.
Í þeim gögnum sem kærunefndin hefur farið yfir kemur m.a. fram að stjórnvöld í [...] vinni að því að bæta réttarkerfi landsins og frelsi og öryggi almennings. Hefur þó nokkur árangur náðst síðustu ár þó að enn sé þörf á frekari umbótum. Kærandi hefur ekki leitað aðstoðar lögreglu eða annarra yfirvalda í heimalandi sínu vegna þeirra hótana sem hann kveðst hafa orðið fyrir. Þó að rétt sé að veikleikar séu á réttarkerfinu í [...] þá hafa átt sér stað umbætur á liðnum árum og því er það mat kærunefndar að þó svo kærandi ætti raunverulega á hættu að sæta ofbeldi í heimalandi sínu, af hálfu þess aðila sem hann hefur nefnt, þá hafi hann raunhæfan möguleika á að leita sér ásjár stjórnvalda. Heimildir styðja því ekki þá staðhæfingu kæranda að [...] stjórnvöld skorti vilja eða getu til að veita kæranda viðeigandi vernd óski hann eftir henni við þau.
Í ljósi þess sem að framan er rakið telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hans séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaland kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Þá kemur fram í sömu málsgrein að ákvæði þessu megi aðeins beita ef útlendingur er staddur hér á landi og að skorið hafi verið úr um með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar skv. 37. og 39. gr.
Þrátt fyrir að ákvæðið, samkvæmt hljóðan þess, heimili ekki skýrlega veitingu dvalarleyfis, má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Þá telur kærunefnd, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Í greinargerð kæranda er vísað til bágra efnahagslegra aðstæðna hans þar sem hann hefur verið atvinnulaus. Í athugasemdum við 74. gr. í frumvarpi til laga nr. 80/2016 um útlendinga segir að ákvæðið um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði að jafnaði ekki talið ná til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts. Við meðferð málsins hafa ekki komið fram gögn sem kalla á að vikið sé frá þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í þeirri greinargerð.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga til að teljast flóttamaður og á því ekki rétt á alþjóðlegri vernd. Þegar upplýsingar um heimaland kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í heimalandi hans séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Pétur Dam Leifsson Anna Tryggvadóttir