Þorbjörn hf. kærir ákvörðun Fiskistofu frá 22. október 2013 um að hafna kröfu félagsins um að aflahlutdeild í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 verði úthlutað á grundvelli veiðireynslu fiskveiðiáranna 2006/2007, 2007/2008 og 2008/2009.
Málsatvik og málsmeðferð
Með bréfi dags. 21. janúar 2014 hefur Jóhannes Bjarni Björnsson hrl. borið fram kæru f.h. Þorbjarnar hf. vegna ákvörðunar Fiskistofu frá 22. október 2013 um að hafna kröfu félagsins um að aflahlutdeild í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 verði úthlutað á grundvelli veiðireynslu fiskveiðiáranna 2006/2007, 2007/2008 og 2008/2009. Kæran barst innan kærufrests. Um meðferð hennar fer skv. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Atvik máls
Skip í eigu Þorbjarnar hf. fengu leyfi til tilraunaveiða á gulllaxi með smáriðinni botnvörpu árið 1997, að því fram kemur í kæru, og hafa stundað veiðar á stofninum síðan.
Með 6. gr. reglugerðar nr. 768, 26. ágúst 2013 um (2.) breytingu á reglugerð nr. 662/2013 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014, sem kom til framkvæmdar við upphaf fiskveiðiársins 2013/2014, 1. september 2012, var lagt fyrir Fiskistofu að setja aflahlutdeildir í gulllaxi samkvæmt veiðireynslu tímabilsins 16. ágúst 2010 til 15. ágúst 2013. Reglugerðin var reist á valdheimild 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006.
Í kæru kemur fram að Fiskistofa hafi, samkvæmt reglugerðinni, með bréfi dags. 26. ágúst 2013 tilkynnt Þorbirni hf. um fyrirhugaða úthlutun aflahlutdeildar í gulllaxi á skip í eigu félagsins. Með rafbréfi frá 30. september 2013 gerði Þorbjörn hf. athugasemd við boðaða úthlutun, þar sem félagið taldi úthlutun aflaheimilda á gulllaxi hafa átt að fara fram fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 og á grundvelli aflareynslu fiskveiðiáranna 2006/2007, 2007/2008 og 2008/2009. Félagið gerði kröfu um að aflahlutdeild í gulllaxi yrði úthlutað á grundvelli veiðireynslu á þessu viðmiðunartímabili.
Með bréfi Fiskistofu dags. 22. október 21013, var kröfu Þorbjarnar hf. hafnað. Í bréfinu er rakið að einungis sá afli sem fenginn væri á tímabilinu 16. ágúst 2010 til 15. ágúst 2013, yrði lagður til grundvallar við setningu aflahlutdeilda, eins og mælt væri fyrir um í reglugerðinni. Þeirri ákvörðun vildi félagið ekki una og bar hana með greindu bréfi dags. 21. janúar 2014 undir úrskurð ráðuneytsins.
Málsmeðferð og sjónarmið Þorbjarnar hf.
Í kæru Þorbjarnar hf. er fjallað nokkuð um veiðiráðgjöf í gulllaxi og dregnar ályktanir af ráðgjöfinni um skyldu ráðherra til að mæla fyrir um hlutdeildarsetningu stofnsins í reglugerð. Í kærunni segir:
Árið 2008 var heildaraflinn í gulllaxi um 8.000 tonn sem var ríflega tvöföldun frá árinu áður. Í skýrslu Hafrannsóknarstofnunar fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 er tekið fram að sú breyting sem hefði verið á veiðunum á gulllaxi á síðustu árum að meira væri veitt af smærri og jafnframt yngri gulllaxi en áður hafði verið og hefði meðallengd í afla minnkað um 5 cm frá því sem var á árunum 1997-1998. Gulllax væri hægvaxta tegund og væri stofninn ekki talinn þola mikla veiði vegna lítillar afrakstursgetu. Upplýsingar um tengsl gulllaxstofnsins við gulllax á nærliggjandi hafsvæðum sem og stærð og ástand hans við Ísland væru mjög takmarkaðar. Hafrannsóknarstofnun ítrekaði því fyrri ábendingar um að varúðar væri þörf við nýtingu stofnsins og lagði jafnframt til að afli færi ekki yfir 8.000 tonn fiskveiðiárið 2009/2010.
Þrátt fyrir tillögu Hafrannsóknarstofnunar um hámarksafla var aflahlutdeild ekki úthlutað í gulllaxi fiskveiðiárið 2009/2010. Veiðar á gulllaxi voru því ótakmarkaðar fyrir leyfishafa þar til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið fól Fiskistofu að fella niður öll leyfi til gulllaxveiða frá og með 7. júní 2010. Samkvæmt upplýsingum frá Fiskistofu nam gulllaxveiði tæpum 16.000 tonnum á fiskveiðiárinu 2009/2010.
Í framhaldi þessa er vakin athygli á 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, þar sem ráðherra er heimilað, að fengnum tillögum Hafrannsóknarstofnunnar, að ákveða með reglugerð „þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstöku nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á“. Að auki er bent á fyrri málsl. 1. mgr. 9. gr. laganna, þar sem segir að séu veiðar takmarkaðar skv. 3. gr. laganna á tegundum sjávardýra sem samfelld veiðireynsla hefur verið á, en ekki hafa áður verið bundnar ákvæðum um leyfðan heildarafla skuli aflahlutdeild „úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja ára veiðitímabila.“ Af þessum lagaákvæðum er dregin sú ályktun í kærunni að ráðherra „beri að taka ákvörðun um takmarkanir á veiðum að fengnum tillögum Hafrannsóknarstofnunar, en sé ekki bundinn við að fara eftir tillögum stofnunarinnar um hámarksafla.“ Því hafi ráðherra borið, vegna tillögu stofnunarinnar um aflahámark, að úthluta aflahlutdeild í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 og við þá úthlutun byggja á aflareynslu fiskveiðiáranna 2006/2007, 2007/2008 og 2008/2009.
Í kærunni er talið að fyrirkomulag veiða á gulllaxi undanfarin þrjú fiskveiðiár hafi verið ólögmætt, enda standi engin heimild til þess í lögum að stýra fiskveiðum með þeim hætti að veiðar séu veittar frjálsar „en leyfi síðan afturkölluð eftir að veiði hefur farið fram úr öllu hófi“, eins og segir í kærunni. Af þessu tilefni er vísað til þess að með lögum nr. 38/1990 voru felld úr gildi ákvæði 10. gr. laga nr. 81/1976 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, þar sem mælt hafði verið fyrir um heimild ráðherra, í samráði við Hafrannsóknastofnun og að fenginni umsögn Fiskifélags Íslands, til að setja reglur um hámark þess afla sem veiða mætti af hverri fiskitegund á tilteknu tímabili, vertíð eða ári, enda „lægi fyrir rökstutt álit Hafrannsóknastofnunar“ um að hlutaðeigandi stofn væri „hættulega ofveidd[ur] og viðkoma [hans] sé í yfirvofandi hættu“. Talið er í kærunni, að með þessari breytingu á lögum hafi „gagngert verið ætlað að afnema það kerfi sem ráðherra beitti [við stjórn gulllaxveiða] og fjallað hefur verið um.“
Í ljósi þessa telur Þorbjörn hf. að Fiskistofu hafi verið óskylt að fylgja ákvæðum reglugerðar nr. 768/2013 varðandi setningu aflahlutdeilda í gulllaxi, þar sem reglugerðin hafi „með augljósum hætti“ farið gegn markmiði laga um stjórn fiskveiða. Ákvörðunin sem beindist að Þorbirni hf. hafi verið ólögmæt og ógildandleg og er þess krafist að „úthlutun á aflaheimildum í gulllaxi verði komið í lögmætt horf“, eins og segir í kærunni. Það geti m.a. gerst með setningu nýrrar reglugerðar, þar sem tekið yrði mið af sjónarmiðum félagsins.
Sjónarmið Fiskistofu
Með bréfi dags. 7. febrúar 2014 var Fiskistofu gefið færi á að veita umsögn um kæru Þorbjarnar hf. Sú beiðni var ítrekuð með rafbréfi 13. maí 2014. Í umsögn Fiskistofu, í bréfi dags 21. maí 2014, segir að stofnunin ítreki fyrri svör, en setning aflahlutdeilda í gulllaxi hafi farið með réttum hætti samkvæmt bráðabirgða-ákvæði við reglugerð nr. 662/2013, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 768/2013. Þá segir í bréfinu að ágreiningur í stjórnsýslukæru lúti ekki að því hvort Fiskistofa hafi framkvæmt reglugerð með réttum hætti, heldur hvort ákvæði reglugerðarinnar séu í samræmi við lög. Af því tilefni segir í bréfinu að Fiskistofa geri ráð fyrir að þær reglugerðir sem henni sé gert að starfa eftir séu í samræmi við lög.
Með bréfi dags. 27. maí var óskað eftir umsögn Þorbjarnar hf. við umsögn Fiskistofu. Með bréfi dags. 24. júní 2014 kvaðst félagið ekki hafa athugasemdir við svar Fiskistofu en ítrekaði að lögmæti ákvörðunar um setningu aflahlutdeildar yrði ekki slitin frá athugun á lögmæti reglugerðarinnar. Ekki þótti tilefni til að óska eftir umsögn Fiskistofu um þessar athugasemdir.
Forsendur og niðurstaða
Í stjórnsýslukæru reisir Þorbjörn hf. þá kröfu að hinni kærðu ákvörðun verði breytt þannig að aflahlutdeild í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 verði úthlutað á grundvelli veiðireynslu fiskveiðiáranna 2006/2007, 2007/2008 og 2008/2009. Með þessu virðist litið svo á að það sé í valdi Fiskistofu, sem er lægra sett stjórnvald, að komast að þeirri niðurstöðu að umrædd ákvæði reglugerðar nr. 768/2013 varðandi setningu aflahlutdeilda, standist ekki lög, og til að endurskoða eða breyta ákvæðum reglugerðarinnar með setningu nýs viðmiðunartíma við úthlutun. Fiskistofa nýtur engrar slíkrar valdheimildar, enda þótt viðurkennt sé af fræðimönnum að sú aðstaða kunni að koma upp að lægra sett stjórnvald geti og eigi að láta hjá líða að framkvæma ákvarðanir æðra setts stjórnvalds ef bersýnilegt er að fyrirmæli eða reglur sem það setur ganga í berhögg við lög.
Líta verður svo á að í stjórnsýslukærunni sé þess í raun krafist að ráðherra afturkalli, eða felli úr gildi, ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 768/2013, og kveði með nýrri reglugerð á um úthlutun (eða endurúthlutun) á aflahlutdeildum í gulllaxi á grundvelli þeirra sjónarmiða sem lögð er áhersla á í kærunni. Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Setning reglugerðar telst ekki stjórnvaldsákvörðun og í 2. málsl. 2. mgr. 1. gr. laganna er sérstaklega tekið fram að lögin gildi ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Í ljósi þessa verður að telja rétt að vísa stjórnsýslukæru þessari frá ráðuneytinu án frekari úrskurðar.
Úrskurðarorð
Stjórnsýslukæru Þorbjarnar hf. er vísað frá ráðuneytinu.
Fyrir hönd ráðherra
Jóhann Guðmundsson.
Arnór Snæbjörnsson.