757/2018. Úrskurður frá 28. september 2018
Úrskurður
Hinn 28. september 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 757/2018 í máli ÚNU 18030013.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 26. mars 2018, kærði Stapi ehf. synjun Vegagerðarinnar á beiðni um aðgang að upplýsingum um kostnað stofnunarinnar af þátttöku starfsmanns hennar á ráðstefnum erlendis á tilteknu tímabili.Með bréfi til Vegagerðarinnar, dags. 21. mars 2018, óskaði kærandi eftir aðgangi að upplýsingum um kostnað Vegagerðarinnar af þátttöku A, strandverkfræðings á siglingasviði stofnunarinnar, á ráðstefnu í Liverpool á Englandi árið 2017. Enn fremur óskaði kærandi eftir sambærilegum kostnaðarupplýsingum í tengslum við þátttöku sama starfsmanns á ráðstefnum erlendis frá árinu 2013 fram til dagsins í dag. Til stuðnings beiðni sinnar vísaði kærandi m.a. til meginreglu um upplýsingarétt almennings sem fram kemur í 5. gr. upplýsingalaga og nánar tilgreindra úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Vegagerðin synjaði beiðni kæranda með tölvupósti, dags. 23. mars 2018, með vísan til 7. gr. upplýsingalaga um takmörkun á rétti almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna. Þar kæmi fram að réttur almennings til aðgangs að slíkum gögnum næði ekki til gagna í málum sem vörðuðu umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Þar sem umbeðnar upplýsingar tengdust starfssambandi starfsmanns og Vegagerðarinnar synjaði stofnunin kæranda því um aðgang að þeim.
Í tölvupóstinum var svo tekið fram að hjá Vegagerðinni væru engar utanlandsferðir farnar nema þær hlytu umfjöllun hjá utanfararnefnd stofnunarinnar, sem jafnframt gæfi leyfi til ferðarinnar. Að auki þyrfti vegamálastjóri að samþykkja slíka ferð. Að lokum var svo nefnt að kostnaður við slíkar ferðir væri í föstum skorðum; greitt væri fargjald, dagpeningar samkvæmt útreikningi ferðakostnaðarnefndar ríkisins og svo ráðstefnugjald í þeim tilvikum sem þess gerðist þörf.
Í kæru sinni til úrskurðarnefndar gerði kærandi athugasemd við að Vegagerðin rökstyddi ekki efnislega að ferðakostnaður stofnunarinnar vegna ráðstefnuþátttöku starfsmanna erlendis skyldi fara leynt. Honum þætti gagnrýnivert að opinber aðili synjaði um aðgang að slíkum upplýsingum og kæmi þannig í veg fyrir eðlilegt gagnsæi opinberrar starfsemi.
Málsmeðferð
Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 5. apríl 2018, var kæran kynnt Vegagerðinni og stofnuninni veittur frestur til að koma á framfæri umsögn um kæruna og frekari rökstuðningi. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.Umsögn Vegagerðarinnar er dagsett 17. apríl 2018. Í henni kemur fram að stofnunin hafi synjað um aðgang að umbeðnum gögnum á grundvelli 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfi hjá aðilum sem lögin taki til nái ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti.
Því næst er tiltekið að almennt sé viðurkennt að tilteknir hagsmunir stjórnvalda og starfsmanna sem lúta meðal annars að því að varðveita traust og trúnað í starfssambandinu geti leitt til þess að réttmætt sé að takmarka þann upplýsingarétt almennings sem fram kemur í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 6. gr. sömu laga taki réttur almennings ekki til gagna sem tengjast málefnum starfsmanna, sbr. 7. gr. laganna. Samkvæmt athugasemdum við 7. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum komi fram að með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti sé átt við gögn mála þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Þau rök búi þar að baki að rétt sé að veita starfsmanni ákveðið öryggi í starfi og varðveita trúnað í vinnusambandinu sem hætta væri á að brysti ef veittur yrði aðgangur að gögnum í slíkum málum.
Samkvæmt framangreindu teldi Vegagerðin að ákvörðun um að heimila starfsmanni að sækja ráðstefnu og greiða kostnað vegna hennar væri ákvörðun um réttindi starfsmannsins, sbr. lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996. Undanþágur frá undantekningarreglu 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, sem fram kæmu í 2. mgr. sömu greinar, ættu ekki við í málinu. Var það enn fremur nefnt sérstaklega að kostnaður við ráðstefnuþátttöku gæti ekki talist til „fastra launakjara starfsmanns“ í skilningi 3. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga.
Því næst kom fram að við ákvörðun Vegagerðarinnar að synja um aðgang að umbeðnum gögnum hefði verið litið til þess að um væri að ræða kostnað sem rekja mætti beint til ákveðins starfsmanns stofnunarinnar. Um væri að ræða persónuupplýsingar sem kynnu að falla undir ákvæði 9. gr. upplýsingalaga, þar sem fram kemur að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari.
Með bréfi, dags. 23. apríl 2018, gaf úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæranda kost á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar. Þær bárust með bréfi, dags. 4. maí 2018. Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur um málsatvik, málsástæður aðila og lagarök í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um kostnað Vegagerðarinnar af þátttöku starfsmanns stofnunarinnar á ráðstefnum erlendis á tilteknu tímabili. Synjun Vegagerðarinnar á beiðni kæranda um aðgang að gögnunum byggist aðallega á 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga en einnig á 9. gr. sömu laga.Í 1. mgr. 7. gr. laganna segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taki til skv. 2. gr. taki ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Í athugasemdum við þessa grein í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a.:
Með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti, sbr. niðurlag 1. mgr. 7. gr., er átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Þau rök búa hér að baki að rétt sé veita starfsmanni ákveðið öryggi í starfi og varðveita trúnað í vinnusambandinu sem ella væri hætta á að brysti ef veittur yrði aðgangur að gögnum í slíkum málum. Af þessu leiðir enn fremur að opinberir aðilar ættu síður möguleika á því að laða til sín og halda hjá sér hæfu starfsfólki. Til mála er varða starfssambandið teljast t.d. mál þar sem starfsmaður hefur þurft að sæta frádrætti frá launum, ákvarðanir stjórnenda um sveigjanlegan vinnutíma og um aukastörf, sbr. IV. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og enn fremur mál er lúta að aðfinnslum og áminningu eða eftir atvikum starfslokum.
Við úrlausn þessa máls reynir á það hvort þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að falli undir 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga á þeim forsendum að þær varði að öðru leyti starfssamband umrædds starfsmanns og Vegagerðarinnar. Þegar tekin er afstaða til þessa atriðis verður að hafa í huga að ákvæði 7. gr. upplýsingalaga felur í sér undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um aðgang almennings að upplýsingum og ber því að skýra það þröngt.
Við mat á því hvort umbeðin gögn teljist varða starfssamband þeirra sem þar er fjallað um að öðru leyti verður enn fremur að horfa til þeirra sjónarmiða sem lýst er í lögskýringargögnum með ákvæði 7. gr. og rakin eru hér að framan. Af þeim sjónarmiðum verður ráðið að ákvæðinu sé að meginstefnu ætlað að takmarka aðgang að gögnum þar sem taka á ákvarðanir um ,,réttindi og skyldur þeirra starfsmanna“ sem í hlut eiga. Telja verður ljóst að með þeirri skírskotun sé átt við ákvarðanir í málefnum starfsmanna sem falla undir ákvæði 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 711/2017.
Þegar lagt er mat á hvers konar ákvarðanir falli undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga er meðal annars litið til þess hvort ákvörðun sé beint út á við að borgurunum eða inn á við að starfsemi stjórnsýslunnar. Ákvarðanir um innri málefni stjórnsýslunnar teljast yfirleitt ekki til slíkra ákvarðana. Þær geta hins vegar verið það í ákveðnum tilvikum, sbr. athugasemdir við 1. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum, en þar eru í dæmaskyni nefndar ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra. Í fyrrnefndum athugasemdum við 1. mgr. 7. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum er svo vísað til IV. kafla laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996, hvað varðar sambærileg dæmi um ákvarðanir um innri málefni stjórnsýslu sem teljast ákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.
Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að ákvörðun um að taka þátt í kostnaði við ráðstefnuþátttöku starfsmanns hjá stjórnvaldi teljist varða svo mikilvæg réttindi hans að slík ákvörðun geti talist ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Af þeirri ástæðu geta gögn í slíku máli ekki heldur talist varða „starfssambandið að öðru leyti“ í skilningi 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga.
Hin kærða ákvörðun er að öðru leyti byggð á því að umbeðin gögn innihaldi persónuupplýsingar, sem kunni að falla undir 9. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur undir höndum þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir í málinu. Um er að ræða yfirlit um kostnað sem Vegagerðin greiddi fyrir ráðstefnuþátttöku tiltekins starfsmanns á ákveðnu tímabili. Að mati nefndarinnar er í gögnunum ekki að finna upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Er hér litið til þess að um er að ræða upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna og umbeðin gögn hafa hvorki að geyma neinar upplýsingar sem nefndar eru í dæmaskyni í tilvitnuðum athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum, né upplýsingar sambærilegar þeim viðkvæmu upplýsingum sem þar eru nefndar.
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að veita beri kæranda aðgang að upplýsingum um kostnað stofnunarinnar af ráðstefnuþátttöku A erlendis frá árinu 2013 fram til dagsins í dag, þar með talið upplýsingum vegna ráðstefnu í Liverpool á Englandi árið 2017.
Úrskurðarorð:
Vegagerðinni ber að veita kæranda, Stapa ehf., aðgang að upplýsingum um kostnað stofnunarinnar af þátttöku A í ráðstefnum erlendis frá árinu 2013 fram til dagsins í dag, þar með talið upplýsingum vegna ráðstefnu í Liverpool á Englandi árið 2017.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson