13/1997 - Úrskurður frá 28. maí 1997 í málinu nr. A-13/1997
Hinn 28. maí 1997 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-13/1997:
Kæruefni
Hinn 12. maí sl. barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf [...], dagsett 6. maí sl., póstlagt í Kaupmannahöfn hinn 7. s.m., þar sem kærð er synjun menntamálaráðuneytisins, dagsett 10. apríl 1997, um að veita honum aðgang að "skýrslu [A]". Af gögnum málsins er ljóst að um er að ræða skýrslu [A] um Þjóðminjasafn Íslands, dagsetta 24. júní 1991.Með bréfi, dagsettu 14. maí sl., var kæran send menntamálaráðuneytinu og því gefinn frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til fimmtudagsins 22. maí sl. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefndinni í té sem trúnaðarmál það skjal, sem kæran lýtur að, innan sama frests.
Sama dag fór nefndin fram á að kærandi upplýsti hvaða mánaðardag synjun menntamálaráðuneytisins, dagsett 10. apríl sl., hefði borist honum. Með bréfi, dagsettu 17. maí sl., upplýsti kærandi að synjun þessi hefði borist honum 16. apríl sl.
Frestur menntamálaráðuneytisins var hinn 22. maí sl. framlengdur til mánudagsins 26. maí sl. Þann dag barst umsögn ráðuneytisins, dagsett 22. maí sl., ásamt gögnum málsins.
Málsatvik
Atvik máls þessa eru í stuttu máli þau að með bréfi, dagsettu 21. mars sl., óskaði kærandi m.a. eftir "aðgangi að skýrslu [A] (frá 1992 eða 1993) um Þjóðminjasafn Íslands".Menntamálaráðuneytið svaraði beiðni kæranda með bréfi, dagsettu 10. apríl sl., þar sem henni er synjað með vísan til 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Með bréfi til menntamálaráðuneytisins, dagsettu 17. apríl sl., fór kærandi fram á að ráðuneytið endurskoðaði ákvörðun sína. Með bréfi, dagsettu 3. maí sl., tilkynnti ráðuneytið kæranda að það teldi ekki efni til breytingar á framangreindri ákvörðun.
Í umsögn menntamálaráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 22. maí sl., segir að [A], höfundur skýrslu þeirrar, sem hér um ræðir, hafi verið "ráðinn til starfa fyrir menntamálaráðuneytið á tímabilinu 17. maí 1991 - 17. ágúst 1993 með sérstökum starfssamningi. Í starfi hans fólst að taka til skoðunar ákveðnar ríkisstofnanir í þeim tilgangi að meta starfsemi þeirra, veita ráðgjöf og hafa forgöngu um úrbætur í samráði við stjórnendur viðkomandi stofnunar og ráðuneytis. Í tengslum við úttekt, sem þá stóð yfir á vegum menntamálaráðuneytisins á starfsemi Þjóðminjasafns Íslands, ritaði [A] minnisblað er varðaði athugunarefni er snertu Þjóðminjasafn Íslands. Minnisblaðið var ritað sem vinnuskjal ætlað ráðuneytinu til eigin afnota og merkt rækilega sem trúnaðarmál." Þá tekur ráðuneytið sérstaklega fram að minnisblað þetta hafi verið "ritað til tveggja skrifstofustjóra ráðuneytisins og [B], sem þáv. menntamálaráðherra hafði áður með bréfi falið sérstaklega að vinna að m.a. áætlanagerð um starfsemi og aðstöðu Þjóðminjasafns Íslands en þau störf töldust umfram eðlilegar starfsskyldur hans sem þáv. formanns þjóðminjaráðs."
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Upplýst er að hin kærða synjun barst kæranda fyrst 16. apríl sl. og kæra hans var póstlögð í Kaupmannahöfn, þar sem hann dvelur, 7. maí sl. Að því virtu þykir ljóst að fullnægt er skilyrðum 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga um kærufrest, sbr. og 5. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.1.
2.
Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 3. tölul. 4.gr. laganna er tekið fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til "vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá".Síðastnefnt ákvæði felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings samkvæmt upplýsingalögum og ber því að skýra það þröngt. Skjal það, sem kærandi hefur farið fram á að fá aðgang að, var ritað af þáverandi starfsmanni menntamálaráðuneytisins. Svo sem skjalið ber með sér og staðfest er í fyrrgreindri umsögn ráðuneytisins var það sent tveimur af skrifstofustjórum þess og [B], þáverandi formanni þjóðminjaráðs. Í umsögn ráðuneytisins segir að þáverandi menntamálaráðherra hafi áður falið [B] sérstaklega að vinna m.a. áætlanagerð um starfsemi og aðstöðu Þjóðminjasafns Íslands og hafi þau störf talist "umfram eðlilegar starfsskyldur hans sem þáv. formanns þjóðminjaráðs". Síðastgreint orðalag verður ekki skýrt öðru vísi en svo að [B] hafi, a.m.k. öðrum þræði, verið falið umrætt verkefni og þar með sent hið umbeðna skjal vegna stöðu sinnar sem formaður þjóðminjaráðs.
Í 3. mgr. 2. gr. þjóðminjalaga nr. 88/1989 er mælt fyrir um hlutverk þjóðminjaráðs. Þar sagði upphaflega svo: "Hlutverk ráðsins er að marka stefnu og gera langtímaáætlanir um þjóðminjavörsluna fyrir landið í heild og hafa yfirumsjón með gerð árlegrar fjárhagsáætlunar og framkvæmd hennar. Ráðið er jafnframt stjórnarnefnd Þjóðminjasafns Íslands". Þótt ákvæðinu hafi síðar verið breytt með 1. gr. laga nr. 98/1994 fer ekki á milli mála að þjóðminjaráð hefur samkvæmt lögum nr. 88/1989 verið sérstakt stjórnvald þótt það hafi heyrt undir menntamálaráðuneytið.
Það er sem fyrr segir skilyrði fyrir því, að skjal teljist vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, að það sé ritað til eigin afnota fyrir stjórnvaldið sjálft. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir svo um þetta atriði: "Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað."
Samkvæmt framansögðu er það álit úrskurðarnefndar að hið umbeðna skjal hafi ekki aðeins verið ætlað til afnota fyrir menntamálaráðuneytið, heldur einnig fyrir formann þjóðminjaráðs í þágu þess stjórnvalds. Þar með teljist skjalið ekki vinnuskjal samkvæmt hinni þröngu skilgreiningu í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
3.
Í hinu umbeðna skjali er fjallað um málefni Þjóðminjasafns Íslands, þ. á m. um stjórnendur þess. Umfjöllun um störf opinberra starfsmanna getur almennt ekki flokkast undir einka- eða fjárhagsmálefni þeirra sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari skv. 5. gr. upplýsingalaga.Þá skiptir það ekki máli við úrlausn á því, hvort veita skuli aðgang að skjalinu samkvæmt upplýsingalögum, að umrætt skjal er merkt sem trúnaðarmál.
Samkvæmt því, sem að framan segir, ber menntamálaráðuneytinu að veita kæranda aðgang að skjalinu.
Úrskurðarorð:
Menntamálaráðuneytinu er skylt að veita kæranda, [...], aðgang að skýrslu [A] um Þjóðminjasafn Íslands sem dagsett er 24. júní 1991.Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson