Úrskurður nr. 600/2017

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 2. nóvember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 600/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17090049

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 26. september 2017 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 21. september 2017, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Kærandi sótti um vernd hér á landi ásamt eiginkonu sinni og syni þeirra.

Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og kæranda verði veitt staða flóttamanns, sbr. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefst kærandi þess að umsókn sín verði ekki talin bersýnilega tilhæfulaus og að hin kærða ákvörðun um brottvísun og endurkomubann verði felld úr gildi, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 21. september 2017. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann sama dag ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 21. september 2017, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála þann 26. september 2017. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 16. október 2017. Frekari gögn bárust frá kæranda þann 23. október 2017.

Umsókn kæranda sætti forgangsmeðferð á grundvelli 1. tölul. b-liðar 1. mgr. 29. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 29. gr. laganna. Ákvörðun Útlendingastofnunar var tekin án samhliða rökstuðnings með vísan til 1. mgr. 48. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, ásamt síðari breytingum. Kærandi óskaði eftir eftirfarandi rökstuðningi fyrir ákvörðun stofnunarinnar. Kærunefnd útlendingamála barst eftirfarandi rökstuðningur í samræmi við 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 48. gr. reglugerðar um útlendinga, þann 9. október 2017.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun byggði hann umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að ótilgreindir aðilar í heimaríki hans hafi reynt að þvinga hann til að láta af hendi hótelrekstur sinn m.a. með því að valda bílslysi þegar hann var á ferð með konu sinni og barni. Hann hafi hins vegar ekki getað sannað brotin fyrir lögreglu í heimaríki og geti lögreglan því ekki veitt honum aðstoð.

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.

Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Kæranda var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Var kæranda ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að ástæða flótta hans sé sú að líf hans sé í hættu í heimaríki. Kærandi kveðst hafa verið í hótelrekstri í heimaríki sínu og hafi samkeppnisaðili hans reynt að kaupa af honum reksturinn en hann hafi neitað því. Þá hafi verið lagðir ósanngjarnir skattar á eign hans til þess að þvinga hann til að selja eignina. Ofangreindir aðilar hafi einnig hótað honum og þvingað bifreið hans útaf veginum með þeim afleiðingum að hann og fjölskylda hans hafi lent í bílslysi. Kærandi kveðst hafa kært málið til lögreglunnar en hún hafi ekki getað verndað hann eða fjölskyldu hans vegna skorts á sönnunargögnum. Kærandi hafi farið með málið fyrir dómstóla en ökumaður bílsins hafi aðeins fengið lága sekt fyrir athæfið. Kærandi sé sannfærður um að hótanir og ofbeldi muni halda áfram snúi hann til heimaríkis og lögreglan þar geti ekki verndað hann.

Í greinargerð er fjallað almennt um ástand mannréttindamála í […]. Kærandi vísar m.a. til þess að helstu mannréttindabrotin í […] séu m.a. ólöglegar athafnir og ofbeldi í tengslum við kosningar. Einnig séu talsverðir annmarkar á réttarkerfinu, þ.m.t. þrýstingur á dómstóla í tilteknum málum, vafasamar skipanir á dómurum, ósamræmi í viðbrögðum yfirvalda í tengslum við ofbeldi eða misnotkun og ófullnægjandi sakamálarannsóknir. Þá séu aðstæður í fangelsum landsins slæmar, misnotkun sé til staðar af hálfu starfsmanna löggæslustofnana, spilling sé innan stjórnkerfisins og skert funda- og félagafrelsi.

Til stuðnings aðalkröfu sinni um alþjóðlega vernd vísar kærandi til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og skilgreiningar á flóttamannahugtakinu, sbr. A-lið 1. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Þá vísar kærandi til skilgreiningar handbókar Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um hugtakið ofsóknir í skilningi 33. gr. flóttamannasamningsins og skilgreiningu á hugtakinu í ákvæðum 38. gr. laga um útlendinga. Auk þess er í greinargerð fjallað um hugtakið ástæðuríkur ótti við ofsóknir, sbr. skilgreiningu 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.

Til vara krefst kærandi þess að honum verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Ákvæðið heimili veitingu dvalarleyfis á þeim grundvelli geti útlendingur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærandi vísar til greinargerðar með frumvarpi til laganna en þar komi fram að með almennum aðstæðum sé m.a. vísað til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og væri þar oft um að ræða viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða þá aðstöðu að yfirvöld veiti ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Heildarmat skuli fara fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Með hliðsjón af framangreindri umfjöllun um aðstæður kæranda og yfirvöld í heimaríki telji kærandi skilyrði 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Til þrautavara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar hvað varðar brottvísun og endurkomubann verði felld úr gildi. Í greinargerð er ferli málsins hjá stofnuninni varðandi beitingu brottvísunar og endurkomubanns rakið. Þar kemur m.a. fram að kæranda hafi verið gefinn kostur á að veita andmæli og að hann hafi komið andmælum sínum á framfæri. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi verið óheimilt að ákveða að kæranda skyldi ekki veittur frestur til að hverfa brott af landinu með vísan til b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga og 45. gr. reglugerðar nr. 540/2017 um útlendinga og meta umsókn hans bersýnilega tilhæfulausa. Þá telur kærandi að af hraða ákvörðunar Útlendingastofnunar að dæma hafi stofnunin ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni þegar umsókn kæranda hafi verið metin bersýnilega tilhæfulaus. Enn fremur hafi stofnuninni verið óheimilt að ákvarða kæranda brottvísun með vísan til 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga. Þá sé ákvörðun um endurkomubann í andstöðu við 1. mgr. 33. gr. flóttamannasamningsins. Jafnframt sé brottvísun og endurkomubann kæranda í andstöðu við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og vitnar kærandi til athugasemda við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum máli sínu til stuðnings. Kærandi vísar jafnframt í upplýsingar á heimasíðu Útlendingastofnunar og bendir á að svo virðist sem ákvörðun stofnunarinnar um endurkomubann kæranda hafi ekki tengst atvikum í máli kæranda sjálfs, heldur hafi hún verið hluti af því markmiði stjórnvalda að sporna við komu fólks í leit að alþjóðlegri vernd á Íslandi. Stofnunin hafi ekki tekið tillit til hagsmuna og réttinda kæranda líkt og áskilið sé. Einnig sé ljóst að völ hafi verið á fleiri úrræðum til að ná tilsettu markmiði, sem geti talist vægari í garð kæranda. Útlendingastofnun hafi t.a.m. heimild til að veita kæranda styttri frest en sjö daga, sbr. 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga, í stað þess að veita honum engan frest með vísan til sömu málsgreinar. Hefði stofnunin farið þá leið hefði ekki komið til endurkomubanns, skv. b-lið 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að markmiði ákvörðunarinnar hefði verið náð án þess að synja kæranda um slíkan frest og með synjuninni hafi stofnunin gerst brotleg við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Með vísan til þess að meðalhófs hafi ekki verið gætt við töku hinnar kærðu ákvörðunar um brottvísun og endurkomubann sé hún haldin annmörkum og beri að fella ákvörðunina úr gildi hvað þann þátt varðar. Með því að rannsaka ekki til hlítar hvort aðrar leiðir teldust færar að markmiði hinnar kærðu ákvörðunar hafi Útlendingastofnun enn fremur gerst brotleg við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.

Þá telur kærandi að ákvæði 49. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, ásamt áorðnum breytingum, sé í andstöðu við lög um útlendinga. Í ákvæðinu sé fjallað um réttaráhrif synjunar bersýnilega tilhæfulausrar umsóknar. Kærandi telur að ákvæðið eigi sér ekki stoð í lögum um útlendinga þar sem ekki sé að finna heimild til handa ráðherra til að ákveða með reglugerð að íþyngja einstökum hópum fólks meira en öðrum við ákvörðun brottvísunar og endurkomubanns.

Kærandi telur jafnframt að Útlendingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi bendir á að hann hafi fengið ákvörðun í máli sínu skömmu eftir að viðtalinu hafi lokið og að líklegast hafi texti ákvörðunarinnar verið skrifaður áður en viðtalið hafi átt sér stað. Kærandi telur að þrátt fyrir að hann komi frá […], sem sé á lista Útlendingastofnunar yfir örugg ríki, þurfi að framkvæma persónubundna rannsókn á aðstæðum hans. Þá vísar kærandi í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli ríkisborgara […] þar sem veitt hafi verið viðbótarvernd skv. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga vegna persónubundinna ofsókna.

Kærandi áréttar í greinargerð að í 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga komi fram að það sem barni sé fyrir bestu skuli haft að leiðarljósi. Þá vísar kærandi til barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og tilskipunar Evrópubandalagsins nr. 2011/95/ESB máli sínu til stuðnings. Kærandi telur að í ljósi þeirra aðstæðna sem bíði kæranda og fjölskyldu hans verði þeim gert að snúa aftur til heimaríkis sé ljóst að það sé barni hans fyrir bestu að fjölskyldunni verði veitt vernd hérlendis.

Að lokum bendir kærandi á að við mat á möguleika á flótta innanlands beri að líta til þess hvort slíkur flutningur geti talist viðeigandi úrræði og hvort krafan sé sanngjörn. Þá þurfi að fara fram einstaklingsbundið mat í hverju tilviki fyrir sig og almennt séu ekki forsendur til þess að kanna möguleika á flótta innan heimaríkis ef ljóst sé að ríkið skorti vilja eða getu til að vernda einstaklinga gegn ofsóknum. Kærandi hafi greint frá því að hann sé ekki öruggur annars staðar í heimaríki sínu. Andstæðingar hans ógni honum og geti fundið hann hvar sem er í heimaríki. Kærandi telji að flutningur innan heimaríkis muni ekki leysa hann undan þeirri ógn sem hann búi við í […] og því sé ljóst að slíkur flutningur sé hvorki raunhæfur né sanngjarn fyrir hann.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Í IV. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru lögfestar meginreglur um andmælarétt. Þeim er einkum ætlað að tryggja að aðili máls geti gætt hagsmuna sinna með því að koma afstöðu sinni til málsins á framfæri við stjórnvöld. Til þess að aðili geti neytt andmælaréttar síns þarf hann að hafa vitneskju um að málið sé til með ferðar hjá stjórnvöldum, hann þarf að eiga greiðan aðgang að málsgögnum og hann þarf að eiga þess kost að tala máli sínu.

Stjórnvaldi er heimilt samkvæmt 1. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga að setja aðila ákveðinn frest til að kynna sér gögn og tjá sig um mál. Að öðrum kosti getur aðili á hvaða stigi málsmeðferðar sem er krafist þess að afgreiðslu málsins sé frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni, sbr. 2. mgr. 18. gr. laganna. Heimild til að óska eftir frestun máls er órjúfanlegur þáttur í andmælarétti aðila enda er ekki hægt að líta svo á að rétturinn sé raunhæfur og virkur nema hann fái ráðrúm til að undirbúa mál sitt, sjá til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 30. október 2003 í máli nr. 37/2003.

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi 21. september sl. Þann sama dag tók Útlendingastofnun viðtal við hann. Undir lok viðtalsins kemur fram að kærandi hafi spurt hvort það væri mögulegt fyrir hann að styðja við málið með því að fá sendar viðbótarupplýsingar frá heimaríki. Þá hafi starfsmaður Útlendingastofnunar upplýst talsmann kæranda að hann fengi ekki frest til að skila inn skriflegum upplýsingum en ef talsmaður teldi nauðsynlegt að koma með athugasemdir skyldi hann gera það strax. Ákvörðun í máli kæranda er dagsett sama dag, þann 21. september sl.

Að mati kærunefndar kom kærandi því á fullnægjandi hátt á framfæri í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann óskaði eftir frestun máls hans svo hann gæti gert grein fyrir afstöðu sinni eftir atvikum með framlagningu frekari gagna. Kærunefnd telur því að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið í andstöðu við 18. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi telur kærunefnd rétt að árétta að ákvæði 47. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 geta ekki vikið til hliðar ákvæðum stjórnsýslulaga um andmælarétt aðila máls.

Rannsóknarregla stjórnsýsluréttar er tengd reglum um andmælarétt aðila. Í máli þessu liggur fyrir að kærandi naut ekki andmælaréttar og er það mat kærunefndar að ekki sé útilokað að þau gögn sem kærandi óskaði eftir ráðrúmi til að leggja fram séu þess eðlis að þau gætu haft áhrif á mál kæranda. Í því sambandi telur kærunefnd að frásögn kæranda um ætlaðar ofsóknir tiltekinna aðila á hendur sér og fjölskyldu sinnar hefði átt að leiða til þess að Útlendingastofnun óskaði frekari upplýsinga um þá aðila og hugsanleg tengsl þeirra við stjórnvöld. Kærunefnd telur því að málið hafi því ekki verið nægjanlega upplýst þegar ákvörðun var tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt framansögðu voru verulegir og alvarlegir annmarkar á meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun. Í því sambandi tekur kærunefnd jafnframt fram að þar sem Útlendingastofnun mat umsókn kæranda bersýnilega tilhæfulausa og hann kemur frá ríki sem er á lista stofnunarinnar yfir örugg upprunaríki, sbr. b-lið 1. mgr. og 2. mgr. 29. gr. ákvað stofnunin að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunar stofnunarinnar um að kærandi skyldi yfirgefa landið. Sá alvarlegi annmarki sem var á málsmeðferð í máli kæranda getur því leitt til óafturkræfra réttarspjalla fyrir kæranda sem er ekki lengur hér á landi.

Kærunefnd gerir alvarlegar athugasemdir við meðferð máls kæranda. Nefndin telur brýnt að við málsmeðferð í málum sem sæta forgangsmeðferð að þess sé gætt í hvívetna að meðferð málsins sé í samræmi við áskilnað stjórnsýslulaga. Í ljósi alls framangreinds telur kærunefnd óumflýjanlegt að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og leggja fyrir stofnunina að taka málið til meðferðar að nýju.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar að nýju.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellant‘s case.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson