Úrskurður nr. 532/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 13. desember 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 532/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16100015

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 24. október 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 28. september 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Ítalíu.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun gert að taka málið til meðferðar að nýju. Til þrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 7. maí 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann 18. maí 2016, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 20. maí 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Noregi. Þann 27. maí 2016 barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau höfnuðu viðtöku kæranda á þeim grundvelli að ítölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á umsókn kæranda um hæli en norsk yfirvöld höfðu sent ítölskum yfirvöldum beiðni um viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 10. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þann 12. mars 2013 og hafi kærandi verið þann 22. apríl 2013 fluttur frá Noregi til Ítalíu. Beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli var því beint til yfirvalda í Ítalíu þann 30. maí 2016 og barst svar frá þeim þann 13. júní 2016 þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 28. september 2016 að taka umsókn kæranda um hæli hér á landi ekki til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Ítalíu. Kærandi óskaði við birtingu, þann 11. október 2016, eftir frestun réttaráhrifa á ákvörðun Útlendingastofnunar á meðan mál hans væri til kærumeðferðar. Með bréfi kærunefndar útlendingamála þann 12. október 2016 var fallist á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með fyrirvara um að kæra á ákvörðun Útlendingastofnunar bærist kærunefnd innan 15 daga frá birtingu ákvörðunarinnar. Kærandi kærði ákvörðunina þann 24. október 2016 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 7. nóvember 2016. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að tjá sig við nefndina um efni málsins. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að ítölsk yfirvöld hafi samþykkt endurviðtöku á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar er greint frá því að kærandi hafi ítrekað ósk sína um að honum yrði veitt hæli á Íslandi vegna aðstæðna í heimalandi hans. Kærandi væri ekki heilsuhraustur og hafi hann tjáð Útlendingastofnun það í viðtali 14. júlí 2016. Þá hafi hann síðar lagt fram samskiptaseðil frá Heilsugæslunni í Mosfellsbæ, dags. 29. júlí 2016, þar sem fram hafi komið að [...]. Í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar tekur stofnunin það fram að kærandi hafi ekki lagt fram gögn sem sýndu fram á að hann væri heilsuveill á þann hátt að það hafi áhrif á umsókn hans. Ekki séu bornar brigður á það af hálfu stofnunarinnar að kærandi sé heilsuveill en að allar líkur stæðu til að hann geti fengið læknisþjónustu á Ítalíu vegna þeirra kvilla sem séu að hrjá hann. Auk þess megi benda á að samskiptaseðill sem vísað sé til geri grein fyrir einkennum sem komu fram eftir viðtal hjá Útlendingastofnun 14. júlí 2016. Ekkert hafi komið fram í fyrrgreindum samskiptaseðli sem hafi áhrif á umsókn hans um hæli á Íslandi.

Í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar er einnig fjallað um andmæli kæranda varðandi það að margt bendi til þess að kærandi fái ekki húsnæði á Ítalíu og þurfi að búa á götunni þar í landi. Útlendingastofnun segir um þetta atriði að ítölsk lög tryggi aðgang hælisleitenda að hæliskerfinu sem feli meðal annars í sér aðgengi að gistingu og annarri þjónustu. Hins vegar geti orðið bið eftir gistirými í móttökumiðstöðvum sem geti leitt til þess að einstaklingur þurfi að leita annarra úrræða. Ítölsk stjórnvöld hafi ráðist í aðgerðir, meðal annars í samstarfi við sveitarfélög landsins, til þess að fjölga gistirýmum fyrir hælisleitendur. Af þessu sé ljóst að kærandi eigi rétt á húsnæði við komuna til Ítalíu samkvæmt ítölskum lögum.

Útlendingastofnun fjallar um ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Þar hafi dómstóllinn slegið því föstu að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu leggi ekki skyldu á aðildarríki að sjá öllum sem dvelja innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki til að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Þá hafi það verið niðurstaða dómsins að þó gera megi athugasemdir í sumum tilvikum við aðstæður hælisleitenda og viðurkenndra flóttamanna eða annarra sem hlotið hafa vernd sé ekki um að ræða kerfisbundinn galla á hæliskerfinu á Ítalíu eða á meðferð viðurkenndra flóttamanna.

Jafnframt er í niðurstöðu Útlendingastofnunar aðbúnaði hælisleitenda í svonefndum SPRAR heimilum gerð skil auk þess sem raktar eru breytingar sem gerðar hafa verið á Evrópulöggjöf um réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd en nýjar tilskipanir á þessu sviði séu tilskipanir Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2013/33/ESB um móttökuaðstæður hælisleitenda og nr. 2013/32/ESB um samræmda málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þessar tilskipanir hafi verið innleiddar í ítalskan rétt 15. september 2015 og þá hafi einnig verið gerðar breytingar á reglum um móttökumiðstöðvar á Ítalíu.

Þá er í niðurstöðu Útlendingastofnunar rakið að ítölsk yfirvöld hafi verið gagnrýnd vegna þess aðbúnaðar sem hælisleitendur þurfi að búa við, einkum er varðar fjárhagsaðstoð og aðgengi hælisleitenda að húsnæði. Er meðal annars vísað til þess að samkvæmt skýrslu norsku flóttamannastofnunarinnar sé mælt með því að aðildarríki Dyflinnarreglugerðarinnar endursendi ekki viðkvæma einstaklinga, s.s. fylgdarlaus börn, sjúka einstaklinga eða einstæðar mæður með ung börn, til Ítalíu nema gengið sé úr skugga um að þeir muni hljóta viðeigandi meðferð þar í landi. Af þessu tilefni vísar Útlendingastofnun til þess að kærandi sé einhleypur og barnlaus karlmaður sem hefur hvorki sætt ofsóknum né pyndingum og sé tekið mið af skilgreiningu á hugtakinu „viðkvæmir einstaklingar“ í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar til Ítalíu, frá desember 2015, teljist kærandi ekki í „viðkvæmri stöðu“.

Útlendingastofnun segir ennfremur í niðurstöðu sinni að enginn almennur fyrirvari á endursendingum flóttamanna til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar sé gerður af hálfu innanríkisráðuneytisins. Sé einungis settur fyrirvari um fólk í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Vísar Útlendingastofnun í dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli A.S. gegn Sviss frá 30. júní 2015 (mál nr. 39350/13) varðandi matið á því hvenær einstaklingur telst vera í viðkvæmri stöðu. Þar hafi dómurinn talið að það væri ekki brot á 3. eða 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að flytja aftur til Ítalíu sýrlenskan hælisleitanda sem þjáðist af alvarlegri áfallastreituröskun og átti fjölskyldu í Sviss. Mál hælisleitandans fæli ekki í sér „mjög óvenjulegar aðstæður“ sem þyrfti til að ná alvarleikastigi 3. gr. mannréttindasáttmálans. Með vísan til framangreindra dóma Mannréttindadómstóls Evrópu og því sem rakið hafi verið í ákvörðuninni var það mat Útlendingastofnunar að kærandi væri ekki í þeirri stöðu að eitthvað væri því til fyrirstöðu að hann yrði sendur aftur til Ítalíu.

Leggur Útlendingastofnun til grundvallar að málsmeðferð stjórnvalda á Ítalíu sé í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar sem Ítalía og önnur ríki hafi gengist undir að framfylgja við afgreiðslu hælisumsókna og að engin gögn bendi til þess að slíkur kerfisbundinn galli sé á aðbúnaði og meðferð hælisleitenda á Ítalíu sem leiði til þess að kærandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð þar í landi, kjósi hann að sækja um hæli, eða að mál kæranda fái ekki vandaða og efnislega málsmeðferð á Ítalíu. Því bendi ekkert til þess að flutningur kæranda til Ítalíu brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, 33. gr. flóttamannasamningsins eða 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kæranda bæri að yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Ítalíu, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi sagt að hann vilji ekki verða sendur til Ítalíu þar sem að aðstæður þar hafi verið slæmar. Kærandi sé við slæma heilsu en hann sé [...].

Í greinargerð kæranda er aðbúnaði og móttökuskilyrðum hælisleitenda á Ítalíu lýst. Fram kemur að mikið álag hafi verið á hæliskerfinu á Ítalíu undanfarin ár, ekki síst í kjölfar átakanna í Líbíu árið 2011 og átakanna sem nú standa yfir í Sýrlandi og Írak sem leitt hafi til að fjöldi fólks hafi lagt leið sína yfir Miðjarðarhafið til að sækja um hæli í Evrópu. Vegna legu landsins sé Ítalía gjarnan fyrsti áfangastaður fólksins innan Evrópu. Ítölskum stjórnvöldum hafi reynst erfitt að ráða við þann vanda sem skapast hafi vegna fjölda hælisumsókna í landinu en sérstaklega örðugt hafi reynst að sjá umsækjendum og flóttamönnum fyrir húsnæði. Hæliskerfið á Ítalíu hafi því legið undir miklum ámælum undanfarin ár og hafi stofnanir líkt og Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, norsku flóttamannasamtökin og svissneska flóttamannanefndin gagnrýnt aðbúnað og aðstæður hælisleitenda á Ítalíu í tengslum við umsóknarferli, búsetuúrræði, atvinnu og félagslega þjónustu. Þá hafi fyrrgreindar stofnanir einnig gagnrýnt það hvernig aðstoð við viðkvæma hælisleitendur sé háttað og hafi jafnframt gagnrýnt seinagang í hæliskerfinu þegar það komi að því að skrá umsóknir hælisleitenda en það geti haft þau áhrif að bið eftir grunnþjónustu lengist. Kærandi vísar meðal annars í skýrslu svissnesku flóttamannanefndarinnar frá 2013 þar sem fram kemur að það geti tekið nokkra mánuði að fá hælisumsókn skráða og sé í skýrslunni sérstaklega tekið fram að hælisleitendur sem séu endursendir á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar verði einnig fyrir töfum. Einnig vísar kærandi í skýrslu evrópska ráðsins um flóttamenn (e. European Council on Refugees and Exiles) um ástand í hæliskerfinu á Ítalíu frá 2015 en í henni komi fram að þrátt fyrir að hælisleitendur eigi rétt á húsnæði í beinu framhaldi af hælisumsókn og fingrafaratöku þá hafi framkvæmdin verið sú að þeir fái aðgang að húsnæði einungis þegar að formlegri skráningu sé lokið. Slíkt geti tekið marga mánuði og því geti hælisleitendur þurft að hafast við á götunni þar til að skráningu sé lokið. Þá vitnar kærandi einnig í skýrslu Mannréttindavaktarinnar (e. Human Rights Watch) frá mars 2011 þar sem miklum áhyggjum yfir vaxtandi kynþáttahatri og mismunun á grundvelli kynþáttar á Ítalíu hafi verið lýst.

Kærandi vísar ennfremur í tvo úrskurði belgíska ráðsins í málefnum útlendinga þar sem ákveðið hafi verið að tveir hælisleitendur yrðu ekki sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem meðal annars hafi skort fullnægjandi rannsókn á því hvaða aðstæður biðu hælisleitendanna þar og gæti það brotið í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Kærandi bendi á að þrátt fyrir að íslensk stjórnvöld séu ekki bundin af fordæmum erlendra dómstóla sé það ekki óeðlileg krafa að stjórnvöld hafi slíka úrskurði til hliðsjónar í ljósi þess að um túlkun á samevrópsku regluverki í hælismálum sé að ræða.

Vísað er til d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga og lögskýringagagna að baki þeim. Vísað sé til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu. Þá sé á það bent að kerfisbundinn galli á aðbúnaði og meðferð hælisleitenda í aðildarríki sé ekki ákvörðunarástæða fyrir því að umsókn sé tekin til meðferðar í öðru aðildarríki en því sem ber ábyrgð skv. Dyflinnarreglugerðinni.

Þá byggir kærandi á því að með vísan til 45. gr. laga um útlendinga sé óheimilt að endursenda hann til Ítalíu þar sem í ákvæðinu segi að ekki megi senda útlending til svæðis þar sem hann hafi ástæðu til að óttast ofsóknir sem geti leitt til þess að hann teljist flóttamaður eða ef ekki sé tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis (non-refoulement). Reglan feli í sér bæði bann við beinni endursendingu einstaklings til ríkis þar sem líf hans og frelsi kann að vera í hættu (e. direct refoulement) og jafnframt endursendingu til þriðja ríkis ef fyrirsjáanlegt er að það muni senda hann áfram í slíka hættu (e. indirect refoulement). Að auki myndi ákvörðun um endursendingu brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Til vara er gerð sú krafa að ákvörðun Útlendingastofnunar verði ógilt og stofnuninni gert að taka mál kæranda til meðferðar að nýju. Kærandi telji að með ákvörðun sinni hafi Útlendingastofnun brotið gegn rannsóknarreglu í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga þar sem hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga auk þess sem að Útlendingastofnun hafi ekki framkvæmt einstaklingsbundið mat á aðstæðum kæranda. Þá sé það annmarki á ákvörðun Útlendingastofnunar að hvergi hafi verið vikið að varakröfu í greinargerð kæranda, sem lögð var fram þann 4. ágúst 2016, um að kæranda yrði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga.

Verði ekki fallist á aðalkröfu eða varakröfu kæranda er sú þrautavarakrafa gerð að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að ítölsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka umsókn kæranda um hæli ekki til efnismeðferðar og vísa honum til Ítalíu.

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu getur sú staða komið upp að endursending hælisleitenda til einstakra ríkja geti verið í andstöðu við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu vegna aðstæðna í viðkomandi móttökuríki. Við endursendingar innan Dyflinnarsamstarfsins ber aðildarríkjum að leggja sjálfstætt mat á hvort meðferð hælisumsókna og móttaka og aðbúnaður hælisleitenda í móttökuríki sé í samræmi við ákvæði sáttmálans og þá að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna hverju sinni. Ber því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð á Ítalíu.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Ítalíu m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, desember 2015)

• Amnesty International Report 2015/16 (Amnesty International, 10. mars 2016)

• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016)

• Endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, greinargerð innanríkisráðuneytisins í desember 2015 (Innanríkisráðuneytið, desember 2015)

• Italy 2015 Human Rights Report (United States Department of State, 13. apríl 2016)

• Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: update on European case law and practice (Elenea, European legal network on asylum, október 2015)

• Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, október 2013)

• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014)

• UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013)

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar hælisleitenda og flóttamanna þar í landi. Hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna meðal annars gagnrýnt skipulag og bolmagn ítalska hæliskerfisins til að taka við skyndilegu eða verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá hefur stofnunin einnig gert athugasemdir við brotakennd móttökuskilyrði og aðbúnað hælisleitenda og flóttamanna. Jafnframt hefur Flóttamannastofnunin gagnrýnt að aðstoð við sérstaklega viðkvæma hælisleitendur sé oft ófullnægjandi vegna skorts á samhæfingu þjónustuaðila og eftirfylgni. Verður af framangreindu ráðið að ítölsk stjórnvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja í þessum málaflokki. Hins vegar hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Í september 2015 samþykktu ítölsk stjórnvöld tilskipun (LD 142/2015) sem innleiðir ýmsar betrumbætur á ítalska hæliskerfinu. Opnaðar hafa verið stöðvar með gistirýmum þar sem þeir einstaklingar sem koma inn fyrir landamæri Ítalíu eru skráðir og fingraför þeirra eru tekin. Um er að ræða samstarf ítalskra stjórnvalda við meðal annars Frontex og Europol og er markmiðið með stöðvunum meðal annars að auka skilvirkni í hælismálum. Þeir einstaklingar sem skilgreindir eru sem hælisleitendur eru fluttir frá stöðvunum á svæðisbundnar miðstöðvar sem skulu leysa af hólmi móttökumiðstöðvar á fyrsta stigi. Þar sækja þeir svo um hæli í landinu. Hið svokallaða SPRAR kerfi móttökumiðstöðva fer nú stækkandi og er fjölgun gistirýma í kerfinu meðal annars svar við skorti á gistirýmum í hæliskerfi landsins.

Eins og fram hefur komið hefur kærandi sótt um hæli á Ítalíu en fengið endanlega synjun á umsókn sinni um hæli þar í landi. Í ofangreindum gögnum og skýrslum um aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu kemur fram að hælisleitendur sem fá synjun á umsókn sinni á öllum stjórnsýslustigum hafa kost á því að leggja fram viðbótarumsókn hjá ítölskum stjórnvöldum, auk þess sem heimilt er að bera endanlega niðurstöðu ítalska stjórnvalda undir dómstóla þar í landi. Jafnframt eiga hælisleitendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á hæli og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Við mat á aðstæðum á Ítalíu tekur kærunefnd jafnframt mið af dómi Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015 þar sem fjallað var um málsmeðferð og skilyrði til móttöku hælisleitanda á Ítalíu og komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri fyrir hendi kerfislægur galli sem leiddi til þess að hælisleitandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta þar ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, sbr. 45. gr. útlendingalaga.

Kærunefndin vill einnig benda á að Mannréttindadómstóll Evrópu hefur ítrekað í dómum sínum og ákvörðunum, sbr. t.d. í dómi í máli A.S. gegn Sviss (nr. 39350/13) frá 30. júní 2015 og í ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, að ekki sé hægt að túlka 3. gr. mannréttindasáttmálans á þá vegu að krafa sé á aðildarríkjunum að veita öllum einstaklingum innan lögsögu þeirra heimili. Dómstóllinn hefur þó ekki útilokað að komið geti til ábyrgðar ríkis undir 3. gr. sáttmálans þegar einstaklingur, sem er alfarið háður stuðningi ríkisins, verður fyrir afskiptaleysi af hálfu hins opinbera sem leiðir til alvarlegs skorts eða aðstæðna sem eru ekki í samræmi við mannlega reisn.

Innanríkisráðuneytið gaf út greinargerð um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu í desember 2015. Þar kemur fram að ráðuneytið meti svo að ágallar á aðbúnaði og móttökuskilyrðum hælisleitenda á Ítalíu séu ekki slíkir að þeir gefi ástæðu til að ætla að endursendingar þangað muni almennt brjóta gegn alþjóðlegum skuldbindingum íslenskra stjórnvalda. Lagt er til að meta skuli aðstæður í hverju tilviki fyrir sig og enn fremur að þeir sem teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu skuli ekki sendir til Ítalíu.

Í ljósi dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu og Hæstaréttar sem og framangreindrar greinargerðar innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu telur kærunefndin að skoða þurfi sérstaklega hvort kærandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Kærandi sem er [...], einstæður karlmaður var í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 14. júlí 2016 spurður um heilsufar sitt. Kærandi kvað andlega heilsu vera í lagi en líkamlegt heilsufar sitt væri hins vegar ekki gott. Kærandi kvaðst [...]. Samkvæmt ofangreindum skýrslum og gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað hælisleitenda á Ítalíu má sjá að hælisleitendur eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu. Það er því mat kærunefndar að ítölsk stjórnvöld séu í stakk búin til þess að aðstoða kæranda varðandi veikindi sín. Í ljósi framangreinds er það mat kærunefndar að kærandi sé ekki í viðkvæmri stöðu og telur kærunefnd heilsufar kæranda ekki vera þess eðlis að rétt sé að taka umsókn hans um hæli til efnismeðferðar á þeim grundvelli.

Athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda á Ítalíu hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Ítalíu brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð raunhæf úrræði til að leita réttar síns á Ítalíu bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Athugun kærunefndar hefur einnig leitt í ljós að telji kærandi sig vera í hættu eða öryggi hans ógnað á Ítalíu þá geti hann leitað til lögregluyfirvalda.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 14. júlí 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þá er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Auk þess benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.

Vegna athugasemdar í greinargerð varðandi rannsókn málsins tekur kærunefnd fram að ekki fæst annað séð af ákvörðun Útlendingastofnunar en að stofnunin hafi byggt á nýjustu tiltæku skýrslum um aðstæður í Ítalíu. Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægjanlega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá skal samkvæmt 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga afla þeirra gagna sem eru nauðsynleg fyrir málið. Við töku ákvörðunar í máli kæranda hjá Útlendingastofnun byggði stofnunin niðurstöðu sína á gögnum sem aflað var við rekstur málsins auk þeirra ganga sem kærandi lagði fram og skýrslna sem vísað var til í greinargerð kæranda. Verður ekki annað séð á ákvörðun Útlendingastofnun en að farið hafi fram einstaklingsbundið mat á aðstæðum kæranda. Kærunefndin fær ekki séð að skort hafi á rannsókn máls kæranda hjá Útlendingastofnun og getur því ekki fallist á það með kæranda að stofnunin hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni samkvæmt stjórnsýslulögum og lögum um útlendinga.

Kærandi krefst þess til þrautavara að sér verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Dyflinnarsamstarfið er reist á því að umsókn um hæli sé aðeins afgreidd í einu aðildarríki. Þegar fyrir liggur að umsókn um hæli hefur þegar verið lögð fram í öðru aðildarríki ber íslenskum stjórnvöldum einungis að sjá til þess að fjallað verði um umsóknina í því ríki, nema ákveðið sé að beita 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, eða að óheimilt sé að senda einstaklinginn til þess ríkis á grundvelli 45. gr. laga um útlendinga. Ekki beri að líta til efnislegra atriða um aðstæður hælisleitanda nema íslensk stjórnvöld beri ábyrgð á umsókn eða taki á sig þá ábyrgð. Eðli málsins samkvæmt er umsókn um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ekki tæk til efnismeðferðar á meðan ábyrgðin á hælisumsókninni sjálfri hvílir á öðru ríki. Þar sem í máli þessu verður því einungis tekið til skoðunar hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd og taka hana til efnislegrar meðferðar, kemur ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga ekki til álita í málinu, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 445/2013.

Kærandi telur það vera annmarka á ákvörðun Útlendingastofnunar að stofnunin hafi hvergi vikið að varakröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga í greinargerð sem lögð var fyrir stofnunina 4. ágúst 2016. Kærunefnd telur skorta á að í rökstuðningi ákvörðunarinnar sé tekin afstaða til varakröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Hins vegar, í ljósi ofangreindrar niðurstöðu kærunefndar um kröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f í máli þessu, er það mat kærunefndar að sá ágalli á ákvörðun Útlendingastofnunar leiði ekki til þess að ákvörðunin verði felld úr gildi, þar sem skortur á umfjöllun um varakröfu kæranda hafði ekki áhrif á niðurstöðu málsins.

Í máli þessu hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um hæli hér á landi og senda kæranda til Ítalíu með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir