827/2019. Úrskurður frá 27. september 2019
Úrskurður
Hinn 27. september 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 827/2019 í máli ÚNU 19040009.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 5. apríl 2019, kærði A synjun fjármála- og efnahagsráðu-neytisins á beiðni um aðgang að gögnum. Kærandi óskaði eftir því með bréfi, dags. 5. apríl 2019, að ráðuneytið veitti honum aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda, Sigurðar Þórðarsonar, um starfsemi Lindarhvols ehf. Kærandi grundvallaði beiðni sína á 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Fjármála- og efnahagsráðuneytið svaraði beiðninni með bréfi, dags. 5. apríl 2019. Í svarinu kemur m.a. fram að skjalið hafi borist ráðuneytinu með bréfi Ríkisendurskoðunar til athugasemda og upplýsinga og var í því sambandi vísað til 14. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016. Ráðuneytinu sé óheimilt að verða við upplýsingabeiðninni þar sem skjalið falli undir ákvæði 3. mgr. 15. gr. tilvitnaðra laga sem felur í sér takmörkun á upplýsingarétti almennings.Í kæru vísar kærandi m.a. til þess að í frétt sem birst hafi verið á vefsíðu DV 1. júlí 2018 komi fram að verkefni fyrrverandi setts ríkisendurskoðanda væri að mestu lokið en hann ætti þó enn eftir að skila af sér skýrslu varðandi niðurstöðu eftirlitsins. Haft hafi verið eftir honum að hann myndi fljótlega kynna niðurstöður athugunar sinnar fyrir réttum aðilum og í kjölfarið yrðu þær gerðar opinberar og að kostnaður við eftirlitið væri rúmar 30 milljónir króna. Fram kemur að kærandi byggi á því að hann eigi rétt til aðgangs að greinargerðinni á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Greinargerðin geti ekki talist vinnugagn í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsinga-laga þar sem hún hafi verið afhent öðrum en aðilum máls eða eftirlitsaðilum samkvæmt laga-skyldu, s.s. ráðuneytinu, umboðsmanni Alþingis, forseta Alþingis og Seðlabanka Íslands. Vegna þessa geti hún heldur ekki fallið undir undantekningarákvæði 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016. Þá lýsir kærandi þeirri afstöðu sinni að ákvæði laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga sem fela í sér takmörkun á upplýsingarétti almennings beri að skýra þröngri lögskýringu og hafa beri í huga að settur ríkisendurskoðandi sem ritaði greinargerðina hafi lokið störfum, auk þess sem starfsemi Lindarhvols ehf. sé lokið.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 15. apríl 2019, var kæran kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt óskaði úrskurðarnefndin eftir því að henni yrði afhent afrit af hinni umbeðnu greinargerð. Í umsögn ráðuneytisins, dags. 16. apríl 2019, kemur fram að í kæru gæti rangs skilnings á þeim lagaákvæðum sem vísað er til í ákvörðun ráðuneytisins. Skjalið varði eftirlit með framkvæmd samnings ráðherra og Lindarhvols ehf. og endurskoðun ársreikninga félagsins, sbr. 4. mgr. ákvæðis til bráðabirgða III í lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001. Fram komi í bréfi sem fylgir skjalinu að verkefninu sé ekki lokið og á forsíðu þess standi „staða verkefnis í lok maí 2018“. Greinargerðin sé ófullbúin og hafi verið send ráðuneytinu til athugasemda og upplýsinga með bréfi, dags. 10. ágúst 2018. Ekki leiki vafi á að hún hafi verið send ráðuneytinu á grundvelli lagaskyldu 14. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga.Fjallað er efnislega um 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkis-reikninga þar sem fram kemur að drög að skýrslum eða greinargerðum sem send hafa verið aðilum til kynningar eða umsagnar séu undanþegin aðgangi almennings og sé ráðherra aðili að þeim samningi sem drögin lúta að. Þá er tekið fram að málið sé enn til meðferðar Ríkisendur-skoðunar og greinargerðin hafi ekki verið send Alþingi eða birt opinberlega eins og áskilið er í 3. mgr. 16. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga þegar um niðurstöður sé að ræða. Jafnframt kemur fram að ráðuneytið hafi ekki komið að ritun draganna og eigi því 8. gr. upplýsingalaga ekki við.
Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 16. apríl 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 3. maí 2019, er ítrekað að greinargerð setts ríkisendurskoðanda hafi verið afhent fjölmörgum aðilum án lagaskyldu, þ. á m. Seðlabanka Íslands, forseta Alþingis og umboðsmanni Alþingis og því geti þau ekki talist til vinnugagna í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Þá er vísað til þess að sérstakt undantekningarákvæði hafi verið lögfest með lögum um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016. Þannig segi í 3. mgr. 15. gr. laganna að drög að skýrslum eða greinargerðum sem send hafi verið aðilum til kynningar eða umsagnar séu undanþegin aðgangi. Vísað er til athugasemda í frumvarpi með lögunum um að drög séu í raun vinnugögn sem glati þeirri stöðu þegar þau hafi verið send öðrum. Fram kemur að lögin mæli fyrir um sérstaka undantekningu á aðgangi í tilviki gagna sem send séu þeim sem sæti athugun eða eftirliti ríkisendurskoðanda á grundvelli 14. gr. laga um ríkisendurskoðanda. Ekki stoði að byggja á þessu undantekningarákvæði í því tilviki sem hér um ræði þar sem greinargerðin hafi verið send til fjölmargra aðila án lagaskyldu og ekki í þeim tilgangi að leita athugasemda. Eins og fram komi í frumvarpinu séu gögn sem þessi vinnugögn sem glati þeirri stöðu þegar þau hafi verið send öðrum. Þá kemur fram að hafi settur endurskoðandi ætlað að halda þessum gögnum frá almenningi hafi honum verið í lófa lagið að senda þau aðeins til þess aðila sem sæti athugun ríkisendurskoðanda, Lindarhvoli ehf., til athugasemda og þannig koma í veg fyrir að gögnin glati stöðu sinni sem vinnuskjöl.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að greinargerð setts ríkisendurskoðanda, Sigurðar Þórðarsonar, um starfsemi Lindarhvols ehf. Félagið lauk starfsemi í febrúar 2018 en það var stofnað þann 15. apríl 2016, með þann tilgang að annast umsýslu, fullnustu og sölu, eftir því sem við á, á eignum ríkissjóðs, mótteknum skv. 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða III í lögum um Seðlabanka Íslands og annan skyldan rekstur. Ákvörðun fjármála- og efnhagsráðuneytisins um synjun beiðni kæranda var byggð á ákvæði 3. mgr. 15. gr., sbr. 14. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Kemur því til athugunar úrskurðar-nefndarinnar hvort þau lagaákvæði feli í sér sérstaka þagnarskyldureglu sem takmarkar upplýsingarétt almennings.Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.
Ríkisendurskoðandi er sjálfstæð eftirlitsstofnun sem starfar á vegum Alþingis í samræmi við ákvæði 43. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og lög um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Það er hlutverk ríkisendurskoðanda að hafa í umboði Alþingis eftirlit með fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Í IV. kafla laganna eru málsmeðferðar-reglur þar sem fram koma ákvæði um þagnarskyldu, hæfi, umsagnarrétt og aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun. Í 14. gr. laganna er lögð sú skylda á ríkisendurskoðanda að senda þeim sem sætir athugun eða eftirliti drög að skýrslum eða greinargerðum til umsagnar. Hvað aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun varðar kemur fram í 1. málsl. 3. mgr. 15. gr. laganna að skýrslur, greinargerðir og önnur gögn sem ríkisendurskoðandi hefur útbúið og eru hluti af máli sem hann hyggst kynna Alþingi geta fyrst orðið aðgengileg þegar þingið hefur fengið þau afhent. Frá þessari reglu er undantekning í 2. málsl. sömu málsgreinar þar sem fram kemur að drög að slíkum gögnum sem send hafi verið aðilum til kynningar eða umsagnar séu ekki aðgengileg. Þá hefur ríkisendurskoðandi á grundvelli 3. málsl. málsgreinarinnar heimildir til að ákveða að gögn sem hafa verið send stjórnvöldum við undirbúning einstakra athugana og meðan á þeim stendur verði ekki aðgengileg.
Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps þess sem síðar varð að lögum um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016, kemur m.a. fram að ófullgerð gögn sem send hafi verið aðila til umsagnar séu í raun vinnugögn sem glati þeirri stöðu þegar þau hafi verið send öðrum, en geti mögulega leitt til þess að röng eða beinlínis villandi umræða fari af stað áður en ríkisendurskoðandi hefur lokið athugun sinni. Slíkt geti valdið óþarfa fyrirhöfn og kostnaði. Mikilvægt sé að ríkisendurskoðandi fái nauðsynlegt ráðrúm til þess að vinna að athugunum sínum og að opinberum hagsmunum verði ekki raskað ef upplýsingar verði t.d. gerðar aðgengi-legar á rannsóknarstigi. Að lokinni athugun ríkisendurskoðanda reyni á aðgangsrétt skv. 2. mgr. en þar komi fram að sé óskað aðgangs að gögnum sem hafa orðið til í samskiptum ríkisendur¬skoðanda og eftirlitsskylds aðila fari um aðgang að þeim hjá Ríkisendurskoðun eftir ákvæðum upplýsingalaga eða ákvæðum laga um upplýsingarétt um umhverfismál eftir atvikum.
Ákvæði 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga ber heitið: Aðgangur að gögnum hjá Ríkisendurskoðun. Þegar 3. mgr. ákvæðisins er skoðuð verður að draga þá ályktun að málsgreinin taki fremur til þeirra gagna sem þar falla undir en þess aðila sem hefur þau gögn í fórum sínum, þ.e. ákvæðið taki til gagnsins sjálfs án tillits til þess hvar gagnið er er að finna, svo fremi að ríkisendurskoðandi hafi afhent gagnið öðrum til kynningar eða umsagnar á grundvelli lagaskyldu. Önnur túlkun á ákvæðinu yrði til þess að um leið og ríkisendurskoðandi sendi skjöl á grundvelli lagaskyldu til aðila myndu þau missa stöðu sína sem vinnuskjöl. Með því næðist ekki markmið ákvæðisins sem áður hefur verið lýst.
Samkvæmt framangreindu fær úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki annað séð en að ákvæði 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga sé ætlað að taka til draga að greinargerðum ríkisendurskoðenda, einnig þegar slík drög hafa verið afhent stjórn-völdum á grundvelli lagaskyldu þar að lútandi.
Greinargerðin sem hér um ræðir var send ráðuneytinu á grundvelli lagaskyldu og eins og fram hefur komið var hún í drögum og athugun málsins ekki lokið. Samkvæmt framangreindu er greinargerðin undirorpin sérstakri þagnarskyldu 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga sem gengur framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna. Þegar lokaeintak greinargerðarinnar hefur verið afhent Alþingi á framangreind regla laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga ekki lengur við um takmörkun á aðgengi að greinargerðinni.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins að synja beiðni kæranda, A, um aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda, Sigurðar Þórðarsonar, um starfsemi Lindarhvols ehf.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson