Nr. 989/2024 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 10. október 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 989/2024

Í stjórnsýslumáli nr. KNU23120070

Kæra […]

á ákvörðun Útlendingastofnunar

Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 17. desember 2023 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fædd […] og vera ríkisborgari Jemen (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 4. desember 2023, um að synja umsókn hennar um ferðaskírteini fyrir flóttamenn.

Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga um útlendinga skal kærunefnd meta að nýju alla þætti kærumáls og getur ýmist staðfest ákvörðun, breytt henni eða hrundið að nokkru eða öllu leyti. Þá getur nefndin einnig vísað máli til meðferðar að nýju hjá þeirri stofnun sem tók hina kærðu ákvörðun. Auk þess fer fram skoðun á því hvort formreglum laga um útlendinga og stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið fullnægt. Kröfur í máli þessu eru í samræmi við framangreint.

Kæruheimild er í 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Málsmeðferð

Samkvæmt gögnum mála kæranda sem liggja fyrir hjá kærunefnd kom hún hingað til lands frá Kýpur ásamt sjö öðrum fjölskyldumeðlimum, meðal annars móður og systkinum. Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hjá Lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu 21. febrúar 2022. Í skýrslu lögreglustjórans kemur fram að kærandi og fjölskyldumeðlimir hennar hafi greint frá því að hafa hent öllum skilríkjum en ættu myndir af skilríkjum í síma. Þá kemur fram í skýrslunni að þau hafi greint frá því að vera með alþjóðlega vernd á Kýpur.

Hinn 8. mars 2022 sendi Útlendingastofnun upplýsingabeiðni til kýpverskra yfirvalda um stöðu kæranda þar í landi. Í svari sem kýpversk stjórnvöld sendu Útlendingastofnun, dags. 11. apríl 2022, kemur fram að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd 29. júní 2017 og væri með gilt dvalarleyfi þar í landi. Með ákvörðun Útlendingastofnunar 31. mars 2023 var kæranda veitt alþjóðleg vernd á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Í rökstuðningi Útlendingastofnunar kemur fram að auðkenni kæranda hafi ekki verið sannað en fallist væri á að hún væri frá Jemen.

Hinn 28. apríl 2023 lagði kærandi fram umsókn um ferðaskírteini fyrir flóttamenn. Með ákvörðun Útlendingastofnunar 4. desember 2023 var umsókn kæranda um ferðaskírteini fyrir flóttamenn synjað á grundvelli e-liðar 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga með vísan til þess að hún hefði ekki sannað á sér deili með fullnægjandi hætti við umsókn sína um alþjóðlega vernd.

Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd með ákvörðun stofnunarinnar 31. mars 2023. Við málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd hafi kærandi ekki sannað á sér deili og var henni því synjað um útgáfu ferðaskírteini fyrir flóttamenn á grundvelli e-liðar 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga.

Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda til kærunefndar kemur fram að kærandi sem sé ríkisborgari Jemen hafi komið hingað til lands árið 2022 ásamt öðrum fjölskyldumeðlimum vegna aðstæðna í heimaríki þeirra og hótana sem þau hafi setið undir þar í landi. Hafi kæranda og fjölskyldumeðlimum hennar verið veitt alþjóðleg vernd hér á landi 31. mars 2023.

Í greinargerð kemur fram að heimaríki kæranda, Jemen, sé eitt fátækasta land veraldar og hafi allir innviðir samfélagins verið lamaðir árum saman. Aðstæður í heimaríki kæranda séu með þeim hætti að mjög erfitt, ef ekki ómögulegt, sé að fá útgefin vegabréf með formlegum hætti frá þarlendum yfirvöldum. Að mati kæranda sé óréttlátt að slíkur ómöguleiki, sem hafi ekkert með hana sem einstakling að gera komi niður á henni með þessum hætti. Þar sem kærandi hafi hlotið alþjóðlega vernd hér á landi sé eðlilegt að hún njóti þeirra réttinda sem íslenska ríkinu sé með lögum heimilt að veita henni.

Kærandi bendir á að ekki sé skylt að hafna umsókn hennar um útgáfu ferðaskírteinis fyrir flóttamenn á grundvelli e-liðar 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga. Í lögunum komi berum orðum fram að heimilt sé að hafna útgáfu á þessum forsendum en stjórnvöldum beri hins vegar engin skylda til þess að hafna slíkum umsóknum.

Þá telur kærandi það bæði sanngjarnt og eðlilegt að aðstæður í heimaríki hennar séu hafðar í huga við meðferð á umsókn hennar um ferðaskírteini fyrir flóttamenn, einkum þegar litið er til aðstæðna í opinberri stjórnsýslu í heimaríki hennar. Því sé ekki réttlátt að gera þær kröfur til hennar að hún geri grein fyrir sér með framvísun vegabréfs þegar þau séu svo gott sem ófáanleg, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 560/2009. Telur kærandi að það svigrúm sem lög um útlendinga og framangreind reglugerð veiti beri það með sér að þar megi taka tillit til sérstakra aðstæðna hennar vegna umsóknar hennar um ferðaskírteini fyrir flóttamenn.

Lagagrundvöllur

Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 80/2016, lög um vegabréf nr. 136/1998 og reglugerð um íslensk vegabréf nr. 560/2009. Auk stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, sbr. lög nr. 10/1979, mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 og alþjóðasamningur um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951.

Ákvæði 28. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 hljóðar svo:

Aðildarríkin skulu láta flóttamönnum, sem löglega dvelja í löndum þeirra, í té ferðaskírteini til ferða utan landa þeirra, nema ríkar ástæður vegna öryggis landsins eða allsherjar reglu sé því til fyrirstöðu, og skulu ákvæði fylgiskjals þessarar samþykktar gilda um slík skírteini. Aðildarríkin geta látið sérhverjum öðrum flóttamanni í landi sínu slík ferðaskírteini í té. Sérstaklega skulu þau taka til velviljaðrar athugunar að láta slík ferðaskírteini í té flóttamönnum, sem dvelja í löndum þeirra og geta ekki fengið ferðaskírteini frá landi því, sem þeir eiga löglegt aðsetur í.

Ferðaskírteini, sem látin hafa verið flóttamönnum í té samkvæmt fyrri fjölþjóðlegum samningum af aðilum slíks samnings, skulu aðildarríkin viðurkenna og með fara á sama hátt og væru þau gefin út eftir þessari grein.

Ákvæði 1. og 2. mg. 46. gr. laga um útlendinga hljóða svo:

Þeim sem nýtur alþjóðlegrar verndar, og dvelst eða fær að dveljast löglega í landinu, skal að fenginni umsókn veita ferðaskírteini fyrir flóttamenn til ferða til útlanda. Heimilt er að synja um útgáfu ferðaskírteinis þegar:

þær aðstæður eru fyrir hendi sem leiða mundu til þess að íslenskum ríkisborgara yrði ekki veitt vegabréf skv. 5. gr. laga um vegabréf,

þær aðstæður eru fyrir hendi að foreldrar fara saman með forsjá barns og annað þeirra hyggst fara með barnið úr landi án samþykkis hins, sbr. [5. mgr.] 28. gr. a barnalaga,

þær aðstæður eru fyrir hendi sem lýst er í F-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna,

útlendingurinn hefur hlotið endanlegan dóm fyrir mjög alvarlegt afbrot og er talinn hættulegur samfélaginu,

ekki er staðfest hver útlendingurinn er eða vafi leikur á um hver útlendingurinn er,

ástæður sem varða öryggi ríkisins eða stefnu stjórnvalda í utanríkismálum mæla gegn því.

Nú hefur flóttamaður ferðaskilríki gefið út af öðru ríki og skal hann þá því aðeins fá skírteini gefið út að honum hafi verið veitt hér alþjóðleg vernd eða ótímabundið dvalarleyfi eða skylt sé að gefa hér á landi út ferðaskírteini fyrir flóttamenn í samræmi við þjóðréttarsamning.

Samkvæmt 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga skal að fenginni umsókn veita þeim sem nýtur alþjóðlegrar verndar eða dvelst löglega í landinu, ferðaskilríki fyrir flóttamenn til ferða til útlanda.  Í frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016 kemur fram að greinin byggist á 48. gr. þágildandi laga um útlendinga en sé að nokkru breytt. Kveðið sé á um rétt flóttamanns til að fá útgefið ferðaskírteini fyrir flóttamenn og sé ákvæðið í samræmi við 28. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna. Greinin sé að nokkuð breytt en breytingarnar feli fyrst og fremst í sér að reglugerðarheimild um synjun og afturköllun ferðaskilríkja sé felld brott en þess í stað séu þau skilyrði lögfest sem áður hafi verið sett í reglugerð. Þetta sé gert vegna þess að um ríka hagsmuni er að ræða auk þess sem slíkt snerti 66. gr. stjórnarskrárinnar um rétt manna til komu og dvalar.

Ákvæði 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins hljóðar svo:

Engan má svipta íslenskum ríkisborgararétti. Með lögum má þó ákveða að maður missi þann rétt ef hann öðlast með samþykki sínu ríkisfang í öðru ríki. Útlendingi verður aðeins veittur íslenskur ríkisborgararéttur samkvæmt lögum.

Íslenskum ríkisborgara verður ekki meinað að koma til landsins né verður honum vísað úr landi. Með lögum skal skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hverjar sakir sé hægt að vísa þeim úr landi.

Engum verður meinað að hverfa úr landi nema með ákvörðun dómara. Stöðva má þó brottför manns úr landi með lögmætri handtöku.

Allir, sem dveljast löglega í landinu, skulu ráða búsetu sinni og vera frjálsir ferða sinna með þeim takmörkunum sem eru settar með lögum.

Ákvæði 12. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi hljóðar svo:

1. Hver sá sem er á löglegan hátt innan landsvæðis ríkis skal eiga rétt á umferðarfrelsi og frelsi til þess að velja sér dvalarstað á því landsvæði.

2. Allir menn skulu frjálsir að því að yfirgefa hvaða land sem er, þar með talið sitt eigið land.

Í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 sem breyttu m.a. ákvæði 66. gr. stjórnarskrárinnar er vísað til sambærilegra reglna í 1. og 2. mgr. 12. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi auk 1. og 2. mgr. 2. gr. 4. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þar sem um mikilvæg réttindi er að ræða er ljóst að stjórnvald sem tekur ákvörðun um takmörkun á þeim rétti ber að vanda málsmeðferð og tryggja að ákvörðunin sé skýr um þær ástæður er liggja að baki þeirri takmörkun. Í almennri athugasemd mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna nr. 27 er fjallað um ferðafrelsi skv. 12. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Þar kemur fram að rétturinn til að fá útgefin ferðaskilríki sé óhjákvæmilega tengdur réttindum til að yfirgefa ríki og feli því í sér jákvæða skyldu á ríki. Þá kemur fram að í 3. mgr. 12. gr. fyrrgreinds samnings sé að finna heimild til að takmarka ferðafrelsi einstaklings og sé það aðeins heimilt til þess að vernda þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheill og frelsi annarra. Allar takmarkanir skuli koma fram í lögum, vera nauðsynlegar í lýðræðislegu þjóðfélagi, vera í samræmi við önnur réttindi samningsins og í samræmi við meðalhóf. Þá skuli lögin vera skýr um grundvöll takmarkananna og stjórnvöldum ekki heimilt að framfylgja lögunum að eigin geðþótta. Ferðafrelsi er einnig verndað í ákvæði. 2. gr. fjórða viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu.

Niðurstaða

Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Reglan gerir kröfu um að rannsókn fari fram sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því.

Líkt og að framan er rakið synjaði Útlendingastofnun umsóknum kæranda og barns hennar um ferðaskírteini fyrir flóttamenn á grundvelli e-liðar 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga með vísan til þess að þau hefðu ekki fært sönnur á auðkenni sínu við umsókn sína um alþjóðlega vernd. Af dagbókarfærslum í málaskrá kæranda hjá Útlendingastofnun verður ekki séð að farið hafi fram frekari rannsókn hjá Útlendingastofnun á auðkenni hennar og barns hennar eða hún hafi verið upplýst um það áður en ákvörðun var tekin að þar sem auðkenni þeirra væru ekki staðfest væru líkur á því að þeim yrði synjað um ferðaskírteini.

Í 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands er réttur einstaklings til ferðafrelsis verndaður er sérstaklega tekið fram í ákvæðinu að engum verði meinað að hverfa úr landi nema með ákvörðun dómara. Þá kemur fram í 2. mgr. 2. gr. fjórða viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu að öllum beri réttur til brottfarar úr landi og samkvæmt 3. mgr. 2. gr. megi engar hömlur leggja á vernd slíkra réttinda umfram það sem lög standi til og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis eða almannaheilla, í þágu allsherjarreglu, til að firra glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra. Þá segir í 1. mgr. 28. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna að aðildarríkin skuli láta flóttamönnum, sem löglega dvelja í löndum þeirra, í té ferðaskírteini til ferða utan landa þeirra, nema ríkar ástæður vegna öryggis landsins eða allsherjar reglu sé því til fyrirstöðu, og skulu ákvæði fylgiskjals þessarar samþykktar gilda um slík skírteini. Skuli aðildarríkin sérstaklega taka til velviljaðrar athugunar að láta slík ferðaskírteini í té flóttamönnum, sem dvelja í löndum þeirra og geta ekki fengið ferðaskírteini frá landi því, sem þeir eiga löglegt aðsetur í.

Samkvæmt framangreindum ákvæðum er ljóst að réttur einstaklings til ferðafrelsis er mjög ríkur og mikið þurfi til að koma til að lagðar verði hömlur á þann rétt, svo sem ef ríkar ástæður eru vegna öryggis landsins eða vegna allsherjarreglu. Þá er í alþjóðasamningi um réttarstöðu flóttamanna kveðið á um þá skyldu aðildarríkja samningsins að láta flóttamönnum ferðaskírteini í té. Kærunefnd telur að ljóst sé af framangreindum ákvæðum um ferðafrelsi einstaklinga og rétt flóttamanna til að fá útgefin ferðaskírteini að beita verði ákvæðum 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga af varkárni, einkum e-lið 1. mgr. Þá telur kærunefnd að við beitingu á e-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga verði jafnframt að hafa í huga að það kunni að vera fyrir hendi ákveðinn ómöguleiki fyrir einstakling með alþjóðlega vernd að afla trúverðugra gagna um auðkenni frá heimaríki.

Með tölvubréfi 26. febrúar 2024 lagði talsmaður kæranda fram upplýsingar og gögn um að fjölskyldumeðlimir kæranda, tveir bræður hennar, mágkona og frændsystkini, sem hafi komið með henni til landsins á sínum tíma hafi fengið útgefin ferðaskírteini fyrir flóttamenn. Fram kemur í tölvubréfinu að kærandi hafi lagt fram sömu gögn við umsókn um alþjóðlega vernd og umræddir fjölskyldumeðlimir.

Vegna framangreindra upplýsinga og gagna frá kæranda sendi kærunefnd erindi á Útlendingastofnun 5. september 2024. Vísað var til þess að nánar tilgreindir fjölskyldumeðlimir kæranda hafi fengið útgefin ferðaskírteini fyrir flóttamenn 7. júní 2023. Var óskað eftir upplýsingum um hvernig og hvaða skilríki umræddir fjölskyldumeðlimir kæranda hefðu lagt fram til sönnunar á auðkennum sínum. Í svörum Útlendingastofnunar sem bárust kærunefnd samdægurs kemur fram að umræddir fjölskyldumeðlimir hafi ekki lagt fram nein skilríki til sönnunar á auðkennum sínum. Útlendingastofnun hafði engar skýringar á því hvers vegna umræddum fjölskyldumeðlimum kæranda hefði verið veitt ferðaskírteini.

Ljóst er af ákvörðun Útlendingastofnunar að engin sjálfstæð rannsókn fór fram á auðkenni kæranda áður en henni var synjað um ferðaskírteini fyrir flóttamenn. Byggðist hin kærða ákvörðun eingöngu á því að hún hefði ekki fært sönnur á auðkenni sitt við umsókn sína um alþjóðlega vernd þrátt fyrir að hún hafi í kjölfarið fengið skráningu í Þjóðskrá á grundvelli þess auðkennis. Ákvæði e-liðar 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga gerir ekki þá fortakslausu kröfu að auðkenni sé óvefengjanlegt heldur að nægar líkur hafi verið leiddar að auðkenni útlendings, svo sem um heimaríki, búsetu í heimríki og bakgrunn. Þannig búa önnur sjónarmið að baki ákvæðinu en þegar mat er lagt á auðkenni við umsókn um alþjóðlega vernd eða mannúðarvernd. Þarf jafnframt að taka til skoðunar hvernig stöðu og útgáfu skilríkja í heimaríki viðkomandi útlendings sé háttað og hvort hann geti yfirhöfuð aflað sér fullgildra gagna frá heimaríki um auðkenni sitt. Verður ekki séð af meðferð máls kæranda að slík skoðun hafi átt sér stað.

Þannig bar Útlendingastofnun að rannsaka málið sjálfstætt og leita eftir sjónarmiðum og afstöðu kæranda í málinu áður en ákvörðun var tekin í máli hennar, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga, einkum þegar haft er í huga hve miklir hagsmunir voru í húfi fyrir hana. Leiði slík rannsókn til þess að auðkenni teljist ekki staðfest þá ber stjórnvaldi að meta hvort vafi í skilningi e-liðar 1. mgr. 46. gr. sé slíkur, með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hér hafa verið reifuð, að ekki sé ljóst hver útlendingurinn er. 

Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að stuðla að réttaröryggi aðila máls með skoðun máls hans á tveimur stjórnsýslustigum. Með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga er það mat kærunefndar að málið þarfnist frekari rannsóknar að því er varðar auðkenni kæranda og hvort rétt sé í ljósi fyrrgreindra ákvæða um ferðafrelsi einstaklinga að synja henni um ferðaskilríki fyrir flóttamenn. Þar sem kærunefnd getur ekki bætt úr þeirri rannsókn er málinu vísað aftur til meðferðar hjá Útlendingastofnun.

Að öllu framangreindu virtu er ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka málið til meðferðar á ný.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda er felld úr gildi. Lagt er fyrir stofnunina að taka mál kæranda til meðferðar á ný.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.

Þorsteinn Gunnarsson

Sindri M. Stephensen                                                                   Þorbjörg I. Jónsdóttir