Úrskurður nr. 10/2019

Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 10/2019

Fimmtudaginn 14. nóvember 2019 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með tölvubréfi, mótt. 20. maí 2019, kærði Bandalag háskólamanna fyrir hönd A, hér eftir nefnd kærandi, synjun landlæknis frá 21. febrúar 2019 um starfsleyfi sem félagsráðgjafi.

I. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 20. maí 2019, var óskað eftir umsögn Embættis landlæknis um kæruna og öllum gögnum varðandi málið. Með erindi embættisins, dags. 29. maí 2019, var óskað eftir fresti til að skila umsögn og var hann veittur til 1. júlí 2019. Kærandi var upplýst um frestinn með bréfi sama dag. Hinn 28. júní 2019 barst umsögn Embættis landlæknis, dags. 25. júní 2019, ásamt gögnum málsins og voru þau gögn send kæranda til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 28. júní 2019. Hinn 9. júlí 2019 bárust athugasemdir með tölvupósti frá kæranda sem voru sendar Embætti landlæknis til kynningar með bréfi ráðuneytisins sama dag.

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru kemur fram að forsaga málsins sé sú að kærandi hóf nám í félagsráðgjöf við Háskóla Íslands í ágúst 2004 og lauk náminu með útskrift vorið 2008. Nám í félagsráðgjöf hafi á þessum árum verið samsett þannig að um hafi verið að ræða þriggja ára BA-nám og eins árs nám til viðbótar til starfsréttinda, en í því hafi falist bæði bóklegt nám og verklegt. Haustið eftir útskrift hóf kærandi störf sem félagsráðgjafi á Z og starfaði þar til vorsins 2012 er hún hóf störf sem félagsráðgjafi hjá X hvar hún starfi enn. Fyrir tilviljun hafi uppgötvast hjá Félagsráðgjafafélagi Íslands að afrit af starfsleyfi kæranda hafi vantað í bókhald félagsins. Hafi félagið því haft samband við kæranda og gert henni grein fyrir þessu og beðið um að bætt yrði úr. Í kjölfarið hafi rifjast upp fyrir kæranda að hún hafði aldrei leyst út starfsleyfi sitt hjá landlækni. Kveðst kærandi hafa rætt símleiðis við starfsmann embættisins í kjölfar útskriftar sinnar en úr varð að hún frestaði því að leysa leyfisbréfið út vegna fjárskorts. Á þessum tíma var kærandi einstætt foreldri og hafði ekki þá fjármuni til ráðstöfunar sem greiða þurfti landlækni fyrir starfsleyfið.

Þann 1. febrúar 2019 óskaði kærandi eftir því að leysa út starfsleyfi sitt sem félagsráðgjafi hjá landlækni og afhenti tilskilin gögn því til staðfestingar að hafa lokið námi í félagsráðgjöf vorið 2008 ásamt því að starfa sem félagsráðgjafi um árabil. Með bréfi landlæknis, dags. 21. febrúar 2019, hafi beiðni hennar verið hafnað með vísan til reglugerðar nr. 1088/2012 þar sem hún hafi ekki verið talin uppfylla þau skilyrði sem reglugerðin setji til að hljóta starfsleyfi, þ.e. kærandi sé ekki talin uppfylla skilyrði 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar sem kveði á um að veita megi þeim starfsleyfi sem lokið hafa MA-prófi í félagsráðgjöf við félagsráðgjafardeild félagsvísindasviðs Háskóla Íslands. Landlæknir hafi því ekki talið sér vera heimilt að veita henni starfsleyfi sem félagsráðgjafi á Íslandi og synjaði umsókninni.

Kærandi telji þetta ranga niðurstöðu hjá landlækni. Þegar hún hafi lokið námi sínu í félagsráðgjöf vorið 2008 hafi öll skilyrði þess að fá starfsleyfi sem félagsráðgjafi verið uppfyllt. Aftur á móti hafi kærandi ekki átt á lausu fjármuni til að leysa leyfið út og því hafi orðið úr, eftir samtal við starfsmann landlæknis, að hún myndi leysa starfsleyfið út þegar fjárhagurinn vænkaðist enda ljóst að hún hafi ekki verið að fara að starfa við fagið fyrr en í fyrsta lagi um haustið 2008. Í amstri dagsins hafi kæranda orðið svo á þau mistök að leysa starfsleyfið ekki út þegar hún hafi haft fjárhagslegt ráð á því og hóf hún störf í faginu. Á þessum tíma hafi efnahagskerfið á Íslandi verið að riða til falls sem hafi endað með allsherjarhruni á Íslandi og mikið að gerast í samfélaginu með tilheyrandi álagi á landsmenn alla. Þessi yfirsjón kæranda hafi „framlengst“ þegar hún hóf störf hjá Z og þegar hún hóf störf hjá X vorið 2012 því hvorugur þessara aðila hafi óskað eftir afriti af starfsleyfi hennar. Því hafi mistökin ekki uppgötvast fyrr en nú. Kærandi hafi því starfað í meira en tíu ár sem félagsráðgjafi án þess að eftirlit landlæknis hafi orðið þess vart að hún hafði aldrei leyst út starfsleyfið sitt. Leiða megi að því líkum að hefði þetta ekki uppgötvast hjá Félagsráðgjafafélagi Íslands við athugun á bókhaldi og skjölum félagsins, meðal annars vegna nýrra persónuverndarlaga, hefði hún jafnvel getað starfað það sem eftir lifir starfsævinni án þess að hafa uppfyllt þetta formskilyrði.

Eftir að kærandi lauk námi sínu hafi fyrirkomulagi námsins verið breytt og sé nú gerð krafa um að hafa lokið MA-prófi í félagsráðgjöf í stað BA-prófs auk náms til starfsnáms áður. Í samræmi við það hafi verið sett fyrrgreind reglugerð nr. 1088/2012 sem sé ætlað að ná til þeirra sem hófu nám og luku því eftir umrædda breytingu. Markmið reglugerðarinnar geti ekki hafa verið að hafa réttindi af þeim sem þegar höfðu lokið námi heldur þvert á móti. Hafa beri einnig í huga að á þeim tíma er kæranda hafi láðst að leysa út starfsleyfi sitt hafi engar frekari kröfur verið til starfsleyfisins en að hafa lokið fyrrnefndu námi í félagsráðgjöf eins og náminu hafi þá verið stillt upp í Háskóla Íslands, þ.e. BA-gráðu auk eins árs náms til starfsréttinda. Því hafi ekki verið um það að ræða að henni, eða öðrum útskrifuðum félagsráðgjöfum, hafi borið að starfa um tiltekinn tíma undir handleiðslu sérfræðinga eða eitthvað slíkt eftir útskrift, eins og skilyrt sé fyrir veitingu starfsleyfis sumra löggiltra heilbrigðisstétta, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 34/2012. Sé því einvörðungu um að ræða formskilyrði en ekki að einhver hæfisskilyrði hafi ekki uppfyllt.

Mikilvægt sé að benda á að í reglugerð nr. 1088/2012 er að finna takmörkun á atvinnufrelsi einstaklinga sem verndað er í 75. gr. stjórnarskrárinnar. Um allt land séu starfandi félagsráðgjafar sem hafi lokið sama námi og kærandi, þ.e. þriggja ára BA-námi og eins árs framhaldsnámi til starfsréttinda. Eins og fram komi í umsögnum félagsráðgjafardeildar Háskóla Íslands og Félagsráðgjafafélags Íslands uppfyllir kærandi öll þau faglegu skilyrði sem krafist sé af félagsráðgjöfum og í raun ríflega það því hún hafi yfir tíu ára starfsreynslu og hafi á þeim tíma setið ýmis námskeið o.fl. og sérhæft sig inn frekar til starfans. Sé mikilvægt að þessi starfsreynsla kæranda við fagið sé metin og höfð til hliðsjónar þegar metið er hvort hún uppfylli hæfisskilyrði þess að hljóta starfsleyfi félagsráðgjafa.

Það sé mjög bagalegt og íþyngjandi fyrir kæranda ef endanleg niðurstaða sé sú að þessi yfirsjón hennar kosti það að fjárfesting hennar í fjögurra ára námi í félagsráðgjöf og yfir tíu ára starfsreynsla sé ónýt vegna mannlegra mistaka sem snúist eingöngu um einfalda formhlið máls.

Þá vekur kærandi athygli á því að synjun landlæknis byggist á 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1088/2012 þar sem segir að leyfi skv. 2. gr. megi veita þeim sem lokið hafa MA-prófi í félagsráðgjöf frá félagsráðgjafardeild félagsvísindasviðs Háskóla Íslands.

Í 1. málsl. 2. mgr. sömu greinar segir hins vegar að einnig megi veita starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins og Sviss. Sé því næst í málsgreininni vísað til tilskipunar 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi og reglugerðar um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum nr. 461/2011. Þessi ákvæði fjalla vissulega um þá sem hafa lokið námi erlendis, þ.e. ekki á Íslandi, en gera það að verkum að einstaklingur með sömu menntun og reynslu og kærandi, sem hafi ríkisfang innan Evrópska efnahagssvæðisins teljist uppfylla skilyrði þess að hljóta starfsleyfi sem félagsráðgjafi hér á landi. Að sama skapi sé menntun kæranda og starfsreynsla nægjanleg henni til að hljóta starfsleyfi sem félagsráðgjafi á Norðurlöndunum og á Evrópska efnahagssvæðinu. Ef erlendur einstaklingur af Evrópska efnahagssvæðinu, með sömu menntun og reynslu og kærandi, sækti um starfsleyfi hér á landi myndi viðkomandi líklega fá starfsleyfi eftir að hafa lokið þremur áföngum í íslenskri löggjöf sem kenndir eru í BA-námi í félagsráðgjöf og kærandi lauk í sínu námi á sínum tíma.

Þess beri að geta að í kjölfar synjunar landlæknis á veitingu starfsleyfis til kæranda hafi embættið sent bréf til vinnuveitanda hennar og vakið athygli á að hún hefði ekki leyfi landlæknis til að starfa sem félagsráðgjafi. Um þessar mundir sé kærandi í fæðingarorlofi og hafi þetta því enn ekki haft beinar afleiðingar á hennar starf og tekjuöflun. Mikilvægt sé að úr málinu verði leyst sem fyrst og áður en kærandi snúi til baka úr fæðingarorlofi.

Að framangreindu virtu er það krafa kæranda að ráðuneytið snúi við niðurstöðu landlæknis og beini því til embættisins að gefa út umbeðið starfsleyfi henni til handa. Verði það ekki niðurstaðan hafi það gríðarlega íþyngjandi áhrif á stjórnarskrárvarið atvinnufrelsi kæranda og tekjuöflunarmöguleika hennar til framtíðar og mun örugglega skapa henni fjárhagslegt tjón. Þá sé þess farið á leit að málsmeðferð ráðuneytisins verði flýtt eins og mögulegt er svo þeirri óvissu sem kærandi búi við verði eytt sem fyrst.

III. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.

Í umsögn Embættis landlæknis, dags. 25. júní 2019, er reifuð meðferð þessa máls og greint frá því að kærandi hafi sótt um starfsleyfi sem félagsráðgjafi með umsókn, dags. 1. febrúar 2019. Með ákvörðun landlæknis, dags. 21. febrúar 2019, hafi umsókn kæranda um starfsleyfi sem félagsráðgjafi verið synjað.

Af hálfu Embættis landlæknis er bent á þau laga- og reglugerðarákvæði sem við eiga í máli þessu.

Embætti landlæknis ítrekar, eins og fram hafi komið í synjunarbréfi landlæknis, að kærandi þurfi að uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 1088/2012 um menntun, réttindi og skyldur félagsráðgjafa og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, svo unnt sé að veita henni starfsleyfi sem félagsráðgjafi hér á landi.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar þurfi umsækjandi að ljúka MA-prófi í félagsráðgjöf frá félagsráðgjafardeild félagsvísindasviðs Háskóla Íslands svo landlækni sé heimilt að veita honum starfsleyfi sem félagsráðgjafi. Í reglugerðinni sé að finna ákvæði til bráðabirgða sem kveði svo á um að félagsráðgjöfum sem höfðu við gildistöku reglugerðarinnar þegar hafið sérnám sitt samkvæmt eldri reglugerð um veitingu sérfræðileyfis í félagsráðgjöf nr. 555/1999 væri heimilt að haga námi sínu í samræmi við ákvæði hennar. Þá segi jafnframt að þeir sem hefðu hafið sérnám sitt eftir gildistöku reglugerðarinnar skyldu haga náminu samkvæmt ákvæðum hennar. Bráðabirgðaákvæðið gildi aðeins um sérfræðileyfi en ekkert slíkt sé að finna varðandi veitingu starfsleyfis félagsráðgjafa.

Þegar kærandi lauk námi sínu í félagsráðgjöf á árinu 2008 var nám í félagsráðgjöf fjögurra ára nám til starfsréttinda sem lauk með BA-gráðu. Í prófskírteini kæranda komi fram að ljúka þurfi 120 (240 ECTS) einingum og af gögnum málsins sé ljóst að kærandi lauk alls 121 (242 ECTS) eininga námi. Samkvæmt upplýsingum á heimasíðu félagsráðgjafardeildar Háskóla Íslands er námstíminn í dag fimm ár sem skiptist í þriggja ára BA-nám í félagsráðgjöf (180 ECTS-einingar) og tveggja ára viðbótarnám til starfsréttinda (120 ECTS-einingar).

Niðurstaða landlæknis um að synja kæranda um starfsleyfi hafi byggst á framangreindum gögnum og upplýsingum. Í reglugerð nr. 1088/2012 sé ekki gert ráð fyrir því að hægt sé að veita undantekningar á þeim skilyrðum sem þar eru gerð um nám, til dæmis með því að meta starfsreynslu. Ef meta á starfsreynslu kæranda sem hluta af námi hennar þá vakni upp spurning um hvernig fara skuli með umsóknir umsækjenda sem láti hjá líða að sækja um starfsleyfi eftir útskrift og sækja um síðar án þess að hafa aflað sér starfsreynslu, ef ný reglugerð hefur tekið gildi sem inniheldur ríkari skilyrði um menntun en gerð voru í eldri reglugerð. Verði slíkt raunin þurfi jafnframt að liggja fyrir á hvaða heimild mat á starfsreynslu í þessu skyni byggist.

Kærandi hafi vísað til 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1088/2012, er lúti að ríkisborgurum EES-ríkja, og talið að það ákvæði leiði til þess að einstaklingur sem sé með sömu menntun og reynslu og kærandi en hafi ríkisfang innan Evrópska efnahagssvæðisins uppfylli skilyrði þess að hljóta starfsleyfi sem félagsráðgjafi hér á landi. Landlæknir mótmælir þessari túlkun og bendir á að stétt félagsráðgjafa sé ekki samræmd stétt, þ.e. ekki sé búið að samræma lágmarkskröfur um menntun félagsráðgjafa innan Evrópska efnahagssvæðisins. Því gæti gistiaðildarríkið, þ.e. Ísland í þessu tilviki, gripið til uppbótarráðstafana, sbr. 14. gr. tilskipunar nr. 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi og 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011, ef nám umsækjanda uppfyllir ekki þær kröfur um menntun félagsráðgjafa sem gerðar eru hér í landi í lögum og reglugerðum. Það sé því ekki sjálfgefið að umsækjandi um starfsleyfi, sem sækir um leyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan EES, fái menntun sína metna hér á landi. Sömu sjónarmið eigi við um íslenska félagsráðgjafa sem sækja um starfsleyfi innan Evrópska efnahagssvæðisins.

Með vísan til alls framangreinds var það niðurstaða landlæknis að ekki hafi verið heimilt að veita kæranda starfsleyfi sem félagsráðgjafi þar sem menntun hennar uppfyllir ekki skilyrði reglugerðar um menntun, réttindi og skyldur félagsráðgjafa og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, nr. 1088/2012.

IV. Athugasemdir kæranda.

Í athugasemdum kæranda frá 9. júlí 2019 við umsögn Embættis landlæknis vísar hún til þess sem í kærunni segir. Í því samhengi sé lögð áhersla á tilgang og markmið laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn og reglugerðar nr. 1088/2012. Markmiðið þeirra sé fyrst og fremst að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra eins og segir í 1. mgr. 1. gr. laganna. Kjarni þessa sé að tryggja að hæft starfsfólk sem lokið hafi viðeigandi menntun sinni heilbrigðisstörfum og gætt sé að hagsmunum sjúklinga. Í þessu geti ekki falist og eigi ekki að felast að einstaklingur, sem fyrir handvömm sækir ekki um starfsleyfi sem viðkomandi uppfyllti öll skilyrði vegna, verði síðar útilokaður frá störfum sínum sem heilbrigðisstarfsmaður. Það sé hvorki sjúklingum né heilbrigðiskerfinu í hag og geti alls ekki talist vera markmið laganna.

Þá veki kærandi athygli á því að í rökstuðningi Embættis landlæknis hafi verið vísað til þess að Ísland gæti gripið til „uppbótarráðstafana“ vegna einstaklinga sem hafi hlotið menntun og eftir atvikum starfsreynslu erlendis í EES-ríki. Það sé því ekki sjálfgefið að umsækjandi um starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins fái menntun sína metna hér á landi. Samkvæmt þeim upplýsingum sem kærandi hafi fengið sé í slíkum tilvikum farið fram á að viðkomandi ljúki námskeiðum í íslenskri félagsmálalöggjöf svo viðkomandi þekki þann lagaramma sem starfað sé innan. Það sé í sjálfu sér óþarft að geta þess en kærandi lauk slíkum námskeiðum í námi sínu auk þess sem hún hafi starfað við fagið í meira en tíu ár og öðlast enn frekari þekkingu á lagarammanum og öllu því er viðkomi félagsráðgjöf á Íslandi. Að mati kæranda hefði verið nær ef Embætti landlæknis hefði svarað því til hvernig staðið hafi verið að málum í tilvikum umsækjenda frá ríkjum innan Evrópska efnahagssvæðisins í stað þess að vísa til aðgerða sem mögulega væri hægt að grípa til.

V. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að ákvörðun Embættis landlæknis frá 21. febrúar 2019 um að synja kæranda um starfsleyfi sem félagsráðgjafa. Synjun Embættis landlæknis byggist á því að kærandi uppfylli ekki skilyrði reglugerðar nr. 1088/2012 um menntun, réttindi og skyldur félagsráðgjafa og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, þess efnis að viðkomandi hafi lokið MA-prófi í félagsráðgjöf. Kærandi fer fram á að ráðuneytið snúi við ákvörðun Embættis landlæknis og að lagt verði fyrir embættið að veita sér starfsleyfi. Kærandi byggir á því að hún hafi útskrifast með BA-gráðu í félagsráðgjöf árið 2008 og uppfyllt ákvæði þágildandi laga til að hljóta starfsleyfi sem félagsráðgjafi þótt hún hafi ekki sótt um og fengið útgefið slíkt leyfi.

Í málinu reynir því á hvort til staðar sé viðhlítandi heimild til að skerða atvinnufrelsi kæranda með því að synja umsókn hennar um starfsleyfi félagsráðgjafa á grundvelli skilyrðis 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1088/2012, þar sem gerð er krafa um MA-próf í faginu.

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Því frelsi má þó setja skorður með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Við slíka takmörkun ber að kanna eðli, umfang og markmið hennar svo og hvort jafnræðis og meðalhófs hafi verið gætt. Með lögum um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, er kveðið á um að til að nota starfsheiti löggiltra heilbrigðisstétta, þ.m.t. félagsráðgjafa, þurfi leyfi landlæknis, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. og 4. gr. laganna. Í samræmi við skilyrði framangreinds stjórnarskrárákvæðis um almannahagsmuni er skv. 1. gr. laganna markmið þeirra að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna skal ráðherra „að höfðu samráði við landlækni, viðkomandi fagfélag og menntastofnun hér á landi, setja reglugerðir um skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta leyfi til að nota heiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á á landi. Þar skal m.a. kveðið á um það nám sem krafist er til að hljóta starfsleyfi og starfsþjálfun sé gerð krafa um hana.“ Að öðru leyti er ekki kveðið á um það í lögunum hvaða námi viðkomandi þurfi að hafa lokið til að öðlast starfsleyfi.

Með setningu laga um heilbrigðisstarfsmenn árið 2012 voru felld úr gildi lög um félagsráðgjöf nr. 95/1990. Samkvæmt 1. gr. laganna höfðu þeir einir rétt til þess að kalla sig félagsráðgjafa sem fengið höfðu til þess leyfi ráðherra. Leyfi ráðherra var bundið því skilyrði skv. 2. gr. laganna að umsækjandi hefði „lokið prófi í félagsráðgjöf frá Háskóla Íslands“. Þegar kærandi lauk námi sínu í félagsráðgjöf árið 2008 var nám í félagsráðgjöf fjögurra ára nám sem samanstóð af þriggja ára BA-námi og eins árs framhaldsnámi til starfsréttinda sem lauk með BA-gráðu. Í prófskírteini kæranda kemur fram að ljúka þurfi 120 (240 ECTS) einingum og af gögnum málsins er ljóst að kærandi lauk alls 121 (242 ECTS) eininga námi. Nám kæranda fullnægði því þeim kröfum sem lög nr. 95/1990 um félagsráðgjafa gerðu til náms félagsráðgjafa og kærandi uppfyllti skilyrði þágildandi laga til að fá útgefið leyfi til þess að kalla sig félagsráðgjafa.

Samhliða því að lög um heilbrigðisstarfmenn tóku gildi, og felldu úr gildi lög um félagráðgjafa, setti ráðherra reglugerð nr. 1088/2012 með stoð í 5., 8., 30. og 31. gr. laganna. Samkvæmt 2. gr. reglugerðarinnar hefur sá einn rétt til að kalla sig félagsráðgjafa og starfa sem slíkur hér á landi sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. er leyfi fyrir veitingu starfsleyfis nú háð því skilyrði að umsækjandi hafi lokið MA-prófi í félagsráðgjöf frá félagsráðgjafardeild félagsvísindasviðs Háskóla Íslands.

Hvorki í lögum um heilbrigðisstarfsmenn né reglugerð nr. 1088/2012 er gert ráð fyrir hvernig fara skuli með gildandi starfsréttindi þeirra sem höfðu fengið þau útgefin á grundvelli BA-gráðu þegar reglugerðin tók gildi með auknum menntunarkröfum. Hið sama er að segja með tilvik þeirra sem höfðu í gildistíð eldri laga lokið BA-gráðu og uppfylltu sannanlega skilyrði til að fá starfsleyfi en höfðu ekki fengið leyfið gefið út. Hvað fyrra atriðið varðar hefur verið gengið út frá því, á grundvelli lagaáskilnaðarreglu 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, að hafi ekki verið tekin afstaða til eldri leyfa í lögum haldi útgefin starfsleyfi gildi sínu þrátt fyrir að settar hafi verið nýjar reglur um leyfið þar sem aukið er við menntunarkröfur. Þá hefur verið talið að það leiði af meðalhófsreglum og sjónarmiðum um réttmætar væntingar borgaranna að gefa eigi einstaklingum sem þegar hafa byrjað nám eða annan feril sem leitt getur til starfsréttinda tiltekið svigrúm til að sækja réttindi á grundvelli eldri laga. Af dómaframkvæmd verður enn fremur ráðið að það hefur verulega þýðingu við mat á því, hvort lagabreytingar sem gera auknar menntunarkröfur standist atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar, að í lögunum sjálfum sé tekið sérstaklega á aðstæðum þeirra sem voru í námi og þeim veitt tiltekið svigrúm til að öðlast starfsleyfi á grundvelli eldra fyrirkomulags.

Óumdeilt er að þegar kærandi útskrifaðist úr námi sínu árið 2008 uppfyllti hún skilyrði þágildandi laga um félagsráðgjöf til að fá útgefið starfsleyfi. Hún sótti aftur á móti ekki um slíkt leyfi en eins og kemur fram í kæru hefur kærandi engu að síður starfað sem félagsráðgjafi svo til óslitið frá þeim tíma. Það skal tekið fram að í ljósi 1. gr. laga nr. 95/1990 og síðar 4. gr. laga nr. 34/2012 er ekki unnt að líta svo á að störf kæranda við félagsráðgjöf, án þess að hún hafi haft formlegt leyfi til að starfa sem félagsráðgjafi, geti ein og sér skapað kæranda rétt til starfsleyfis. Hvað sem því líður verður að hafa í huga grundvallarreglu 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa en því megi svo setja skorður með lögum.

Lög um heilbrigðisstarfsmenn kveða ekki á um tiltekna menntunarkröfu heldur fela það ráðherra með reglugerð. Eins og áður segir er hvorki með skýrum hætti kveðið á um í lögunum né reglugerðinni hvernig fara skuli með mál einstaklinga sem lokið höfðu námi sem uppfyllti skilyrði eldri laga til að öðlast starfsréttindi en höfðu ekki fengið þau gefin út áður en ný lög og reglugerð með auknum kröfum tóku gildi. Í reglugerðinni var því ekki mælt fyrir um heimild fyrir þessa einstaklinga til þess að sækja um leyfi í samræmi við þágildandi lög. Af lagaáskilnaðarreglu 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, reglum um meðalhóf og sjónarmiðum um réttmætar væntingar leiðir að ef skerða hefði átt réttarstöðu þessara einstaklinga hefði þurft að gera það með skýrum hætti í birtum lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum og gefa þeim færi á að bregðast við vegna breyttra reglna. Þannig hafi kærandi mátt vænta þess að menntun sú sem hún hafði þegar lokið og var eina lögbundna skilyrðið til að öðlast starfsleyfi myndi til frambúðar duga til að fá útgefið starfsleyfi nema annað yrði skýrlega ákveðið í lögum eða reglugerð. Hafa þarf í huga að ef kærandi þyrfti að uppfylla skilyrði núgildandi reglugerðar til að fá útgefið starfsleyfi fælist í því verulega íþyngjandi ákvörðun, sem meðal annars kynni að fela í sér starfsmissi og eftir atvikum kröfu um að hún sækti viðbótarnám til að öðlast starfsréttindin, meira en áratug eftir að hafa lokið námi sem þá uppfyllti umrædd skilyrði laga.

Eins og vikið er að hér að framan er markmið laga um heilbrigðisstarfsmenn að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra. Í umsögnum félagsráðgjafardeildar Háskóla Íslands, dags. 17. maí 2019, og Félagsráðgjafafélags Íslands, dags. 15. maí 2019, kemur fram að kærandi uppfylli öll þau faglegu skilyrði sem krafist sé af félagsráðgjöfum auk þess sem kærandi hafi yfir tíu ára starfsreynslu. Kærandi hafi þannig á sínum tíma hlotið þá menntun sem áskilin var til að hljóta starfsleyfi sem félagsráðgjafi og að hún hafi viðhaldið kunnáttu sinni að því leyti með því að starfa við félagsráðgjöf samfleytt í yfir áratug. Því verður ekki séð að þeir almannahagsmunir, sem búa að baki takmörkun á atvinnufrelsi sem felst í menntunarskilyrði félagsráðgjafa, mæli því í mót að kæranda verði veitt starfsleyfi.

Að öllu framanröktu virtu, og þá sérstaklega virtum þeim hagsmunum sem kærandi hefur í ljósi atvika málsins af því að fá útgefið starfsleyfi, verður að telja að ákvæði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1088/2012 sé ekki viðhlítandi grundvöllur til að skerða atvinnufrelsi kæranda eins og hér stendur á. Af því leiðir að fella verður ákvörðun Embættis landlæknis úr gildi og leggja fyrir embættið að veita kæranda starfsleyfi.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Embættis landlæknis frá 2. apríl 2019 um að synja kæranda um starfsleyfi sem félagsráðgjafi er felld úr gildi og lagt fyrir embættið að veita kæranda starfsleyfi sem félagsráðgjafi.