Nr. 488/2019 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 14. október 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 488/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19070032
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 15. júlí 2019 kærði […], kt. […], ríkisborgari Suður Kóreu (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 27. júní 2019, um að synja umsókn hennar um ótímabundið dvalarleyfi.
Kærandi krefst þess að henni verði veitt ótímabundið dvalarleyfi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi fékk fyrst útgefið dvalarleyfi hér á landi á grundvelli hjúskapar við íslenskan ríkisborgara þann 24. júní 2015 og var það endurnýjað nokkrum sinnum, síðast með gildistíma til 15. apríl 2018. Þann 17. apríl 2018 lagði kærandi fram umsókn um dvalarleyfi á sama grundvelli og fékk útgefið leyfi 25. júní 2018 með gildistíma til 19. mars 2019. Þann 18. janúar 2019 sótti kærandi um ótímabundið dvalarleyfi. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 27. júní 2019, var umsókn kæranda synjað. Kæranda var tilkynnt um ákvörðunina þann 2. júlí sl. og þann 15. júlí sl. kærði kærandi ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 19. ágúst sl. ásamt fylgigögnum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var vísað til þess að eitt af skilyrðum fyrir veitingu ótímabundins dvalarleyfis skv. 1. mgr. 58. gr. laga um útlendinga væri að útlendingur hefði dvalist hér á landi samfellt í fjögur ár samkvæmt dvalarleyfi sem gæti verið grundvöllur ótímabundins leyfis. Þá væri heimilt skv. b-lið 3. mgr. 58. gr. laganna að veita útlendingi ótímabundið dvalarleyfi sem er í hjúskap með íslenskum ríkisborgara, hefur búið með hinum íslenska ríkisborgara hér á landi og haft dvalarleyfi samfellt í þrjú ár eftir stofnun hjúskapar án þess að skilyrði um fyrri dvöl skv. 1. mgr. og b-liðar 2. mgr. 58. gr. séu uppfyllt. Ljóst væri að dvöl kæranda væri ekki samfelld enda hefði hún sótt um endurnýjun á dvalarleyfi sínu of seint þann 17. apríl 2018 og hefði umsókn hennar því verið afgreidd af stofnuninni sem umsókn um fyrsta leyfi. Að mati stofnunarinnar uppfyllti hún því ekki skilyrði 1. mgr. 58. gr. laganna um samfellda lágmarksdvöl hér á landi. Var umsókn kæranda því synjað.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð vísar kærandi til þess að hin kærða ákvörðun fari í bága við minnst tvær greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga sé ákvörðun stjórnvalds bindandi eftir að hún er komin til aðila. Kæranda hafi verið tilkynnt um afgreiðslu Útlendingastofnunar á umsókn hennar frá 17. apríl 2018 með sendingu á dvalarleyfiskorti. Hafi henni ekki verið tilkynnt um afgreiðslu stofnunarinnar með öðrum hætti. Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. sömu laga skuli, þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur, veita leiðbeiningar um heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda, um kæruheimild og frest til að bera ákvörðun undir dómstóla sé slíkur frestur lögákveðinn. Hið útgefna dvalarleyfiskort sem kærandi fékk sent feli í sér órökstudda tilkynningu en það hefði ekki að geyma neinar leiðbeiningar af framangreindum toga. Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. séu aðeins einar kringumstæður þar sem órökstudd tilkynning án leiðbeininga geti átt við, en það sé þegar umsókn aðila hafi verið tekin til greina að öllu leyti. Þegar af þessari ástæðu megi ljóst vera að Útlendingastofnun hafi samþykkt umsókn kæranda frá 17. apríl 2018 að öllu leyti og endurnýjaði fyrra leyfi hennar, enda hefði stofnunin ella tilkynnt henni skriflega, með rökstuðningi og leiðbeiningum, þá íþyngjandi ákvörðun um að hafna umsókninni eins og hún lá fyrir. Jafnframt beri dvalarleyfiskortið með sér að vera skilríki fyrir endurnýjuðu dvalarleyfi en ekki nýju. Á framhlið kortsins komi fram að um sé að ræða tímabundið dvalarleyfi sem veitt sé þann 25. júní 2018 og gildi til 19. mars 2019. Á bakhlið kortsins komi fram að upphaflegt dvalarleyfi hafi verið gefið út hinn 24. júní 2015 en af því verði ekki dregin önnur ályktun en að kortið sé tilkynning um og skilríki fyrir endurnýjuðu tímabundnu dvalarleyfi en ekki nýju. Geti kærandi með engu móti haft væntingar um að stofnunin hefði afgreitt umsókn hennar frá 17. apríl 2018 með öðrum hætti en með samþykki hennar að öllu leyti í ljósi þess hvernig henni var tilkynnt um ákvörðunina. Sé ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja henni um endurnýjun á dvalarleyfi sínu ógild þar sem hún hafi ekki verið tilkynnt kæranda, hvorki með þeim hætti sem 20. gr. stjórnsýslulaga áskilji né með neinum öðrum hætti. Hafi kærandi því orðið af þeim réttarúrræðum sem hún hefði ella haft til að bregðast við synjun á umsókn hennar, hefði slíkri synjun verið til að dreifa og henni verið réttilega tilkynnt um slíka niðurstöðu.
Kærandi byggir einnig á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, sbr. 12. gr. Af efni b-liðar 3. mgr. 58. gr. laga um útlendinga í heildarsamhengi ákvæðisins, verði skýrt ráðinn sá vilji löggjafans að gera erlendum maka íslensks ríkisborgara hægara um vik en flestum öðrum að öðlast ótímabundið dvalarleyfi hérlendis. Fjölmörg ákvæði íslenskra laga, s.s. 2. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993, endurspegli einnig vilja löggjafans til að hlúa að hjúskap og fjölskyldum. Verði fallist á að Útlendingastofnun hafi ekki endurnýjað dvalarleyfi kæranda þann 24. júní 2018, heldur veitt henni nýtt dvalarleyfi, stríði það gegn öllu meðalhófi. Enn fremur stríði það gegn meðalhófi að synja kæranda um ótímabundið dvalarleyfi á þeirri forsendu að ekki sé fyrir hendi samfellt dvalarleyfi, þegar um sé að ræða tveggja daga gat í samfellu dvalarleyfa af 1096 daga dvöl. Til þess að synjun Útlendingastofnunar gæti verið réttlætanleg, þyrftu lög um útlendinga að innihalda eitthvert markmið sem vægi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá ótímabundið dvalarleyfi. Hafi kærandi uppfyllt öll skilyrði fyrir endurnýjun dvalarleyfis en orðið á þau mistök að sækja ekki um endurnýjunina fyrr en tveimur dögum eftir að fyrra leyfi rann út. Það að afleiðing þess sé sú að veiting ótímabundins dvalarleyfis dragist um tvö ár sé úr öllu meðalhófi þegar litið sé til orsakar og afleiðingar.
Loks vísar kærandi til þess að hún geri þá kröfu að kærunefnd taki þá ákvörðun að veita henni ótímabundið dvalarleyfi í stað þess að ógilda aðeins hina kærðu ákvörðun og beina því til stofnunarinnar að taka nýja ákvörðun í málinu.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 1. mgr. 58. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi ótímabundið dvalarleyfi hafi hann dvalist hér á landi samfellt síðustu fjögur ár samkvæmt dvalarleyfi sem geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Um nánari skilyrði fyrir veitingu ótímabundins dvalarleyfis er m.a. mælt fyrir um í a - e-liðum 1. mgr. 58. gr. laganna.
Af ákvörðun Útlendingastofnunar verður ráðið að umsókn kæranda um ótímabundið dvalarleyfi hafi verið synjað þar sem stofnunin hafi talið að kærandi uppfyllti ekki skilyrði 1. mgr. 58. gr. laga um útlendinga um að hafa dvalist hér á landi samfellt síðustu fjögur ár samkvæmt dvalarleyfi. Ástæða þessa er að þann 17. apríl 2018 sótti um endurnýjun á dvalarleyfi sínu of seint. Dvalarleyfi hennar hafi því ekki verið endurnýjað árið 2018 heldur hafi Útlendingastofnun afgreitt umsókn kæranda sem „nýtt leyfi“, sem hafi verið útgefið þann 25. júní 2018 með gildistíma til 19. mars 2019.
Vegna tilvísunar Útlendingastofnunar til þess að stofnunin hafi afgreitt umsókn kæranda um endurnýjun á dvalarleyfi sem umsókn um nýtt leyfi, óskaði kærunefnd eftir ákvörðun Útlendingastofnunar þess efnis og frekari gögnum frá stofnuninni, s.s. samskipti við kæranda við málsmeðferð þeirra umsókna kæranda sem bárust eftir áskilinn frest. Í svari Útlendingastofnunar til kærunefndar, dags. 20. september 2019, kemur fram að skv. dagbók stofnunarinnar hafi kærandi verið látin vita við framlagningu umsóknar í afgreiðslu stofnunarinnar að ekki væri heimild í lögum til þess að líta fram hjá því að umsókn hennar um endurnýjun væri skilað inn of seint og að umsóknin yrði afgreidd sem umsókn um fyrsta leyfi.
Í 2. mgr. 57. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að útlendingur sem óskar eftir endurnýjun dvalarleyfis skuli sækja um hana eigi síðar en fjórum vikum áður en dvalarleyfi falli úr gildi. Í 3. mgr. ákvæðisins segir að sé ekki sótt um endurnýjun innan gildistíma fyrra dvalarleyfis skuli réttur til dvalar falla niður og fara skuli með umsókn skv. 51. gr. laganna. Í 4. mgr. 57. gr. segir að Útlendingastofnun geti heimilað útlendingi að dveljast hér á landi samkvæmt fyrra leyfi þar til ákvörðun hefur verið tekin á grundvelli umsóknar um endurnýjun leyfis sem borist hefur eftir þann frest sem um getur í 2. mgr. ef ríkar sanngirnisástæður mæla með því. Að mati kærunefndar kemur 3. mgr. 57. gr. laga um útlendinga ekki í veg fyrir að lagt sé mat á hvort ríkar sanngirnisástæður samkvæmt 4. mgr. 57. gr. laganna eigi við í málinu þótt umsækjandi sæki um endurnýjun eftir að upphaflegur gildistími dvalarleyfis sé runninn út. Fallist stjórnvöld á að ríkar sanngirnisástæður séu fyrir hendi í máli umsækjenda ber því að fara með málið á þann hátt að um umsókn um endurnýjun dvalarleyfis umsækjanda sé að ræða en ekki setja umsóknina í farveg skv. 3. mgr. 57. gr., sbr. 51. gr. laganna.
Í 1. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Í 2. mgr. er kveðið á um að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skuli veita tilteknar leiðbeiningar, þ.m.t. um kæruheimild og rétt aðila til að fá ákvörðun rökstudda. Ekki þarf þó að veita leiðbeiningar þegar ákvörðun er tilkynnt hafi umsókn aðila verið tekin til greina að öllu leyti, sbr. 3. mgr. 20. gr. laganna.
Þegar umsókn um endurnýjun á dvalarleyfi er samþykkt er Útlendingastofnun því ekki skylt að veita leiðbeiningar um heimild til að fá ákvörðun rökstudda og um kæruheimild. Þegar umsókn um endurnýjun á dvalarleyfi er ekki tekin til greina að öllu leyti, þ.m.t. í þeim tilvikum þar sem farið er með umsókn um endurnýjun sem umsókn um „nýtt leyfi“ skv. 51. gr. af því hún barst of seint, sbr. 3. mgr. 57. gr. laga um útlendinga, er aftur á móti skylt að veita slíkar leiðbeiningar.
Af gögnum málsins verður ráðið að kæranda hafi verið tilkynnt um að henni hefði verið veitt dvalarleyfi á ný í kjölfar umsóknar 17. apríl 2018 með því að Útlendingastofnun sendi henni nýtt dvalarleyfisskírteini. Aftur á móti er ljóst að hún fékk ekki leiðbeiningar um að umsókn hennar um endurnýjun leyfis hefði ekki verið tekin til greina að öllu leyti með ákvörðuninni. Þótt kærandi hafi fengið þær upplýsingar hjá Útlendingastofnun þegar hún lagði fram umsóknina 17. apríl 2018 að þar sem umsókn hennar hefði borist of seint yrði hún afgreidd sem umsókn um nýtt dvalarleyfi er ljóst að meðferð máls hennar var að þessu leyti ekki í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga.
Samkvæmt framansögðu varð kærandi af rétti til að fá ákvörðun um að umsókn hennar um endurnýjun á dvalarleyfi rökstudda og endurskoðaða. Meðal annars af þeirri ástæðu liggur ekki mat Útlendingastofnunar á því hvort ríkar sanngirnisástæður mæltu með því að henni yrði á þeim tíma veitt heimild til að dvelja áfram hér á landi á grundvelli fyrra leyfis, sbr. 4. mgr. 57. gr. laga um útlendinga. Í ljósi þessarar málsmeðferðar er það mat kærunefndar að atvik málsins verði metin kæranda í hag að þessu leyti og að lagt verði til grundvallar við úrlausn málsins að umsókn hennar um endurnýjun á dvalarleyfi, dags. 17. ágúst 2018, hafi verið tekin til greina að öllu leyti.
Af því leiðir að kærandi hefur dvalið hér á landi óslitið samfellt síðustu fjögur ár samkvæmt dvalarleyfi sem geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis, sbr. 1. mgr. 58. gr. laga um útlendinga, og ekki tilefni til að synja umsókn hennar um ótímabundið dvalarleyfi á þeim grundvelli. Ákvörðun Útlendingastofnunar verður því felld úr gildi.
Í greinargerð óskar kærandi eftir því að kærunefnd taki afstöðu til veitingar ótímabundins dvalarleyfis á grundvelli 58. gr. laga um útlendinga í stað þess að vísa málinu til nýrrar meðferðar til Útlendingastofnunar. Meginmarkmið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna á þann hátt að þeir fái skoðun á máli sínu á tveimur stjórnsýslustigum. Að mati kærunefndar er réttaröryggi kæranda betur tryggt með því að stofnunin taki afstöðu til annarra skilyrða 58. gr. laganna, sem eftir atvikum getur sætt endurskoðun hjá kærunefnd. Verður því lagt fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar að nýju.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellant’s case.
Anna Tryggvadóttir
Gunnar Páll Baldvinsson Ívar Örn Ívarsson