813/2019. Úrskurður frá 10. september 2019
Úrskurður
Hinn 10. september 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 813/2019 í máli ÚNU 18070006.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 12. júlí 2018, kærði Stapi ehf., ákvörðun Íslenskra orkurannsókna, ÍSOR, um synjun tveggja beiðna um aðgang að gögnum.Með gagnabeiðni, dags. 1. júní 2018, óskaði kærandi eftir upplýsingum um leigutekjur og húsnæðiskostnað ÍSOR. Í gagnabeiðninni er óskað eftir upplýsingum um eftirfarandi atriði:
1. Hver hafi verið árlegur kostnaður ÍSOR vegna húsnæðis að Grensásvegi 9 frá árunum 2003-2017 og af hverjum hafi verið leigt.
2. Hver hafi verið árlegur kostnaður ÍSOR vegna húsnæðis að Rangárvöllum á Akureyri frá 2003-2017 og af hverjum hafi verið leigt.
3. Hver hafi verið árlegur kostnaður af öðru húsnæði sem ÍSOR kunni að hafa umráð yfir á árabilinu 2003-2017.
4. Um hvers konar leigutekjur sé að ræða sem tilteknar séu í fyrstu ársskýrslum ÍSOR (2003-2006).
ÍSOR synjaði beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um húsnæðiskostnað og leigutekjur með bréfi, dags. 29. júní 2018. Í ákvörðun ÍSOR kemur fram að ÍSOR starfi á samkeppnismarkaði og fái engar opinberar fjárveitingar. Öll starfsemi ÍSOR flokkist sem samkeppnisrekstur. ÍSOR keppi því um viðskipti á viðskiptalegum grundvelli við aðra aðila. Með samningum sem ÍSOR geri sé stofnunin því hvorki að ráðstafa opinberum fjármunum né öðrum opinberum hagsmunum. Þá segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga taki aðeins til fyrirliggjandi gagna og sé því sé stofnuninni ekki skylt að taka saman þær upplýsingar sem kærandi óski eftir.
Með gagnabeiðni, dags. 14. júní 2018, óskaði kærandi eftir aðgangi að samningum um rannsóknarverkefni sem ÍSOR hefði gert við ríkisstofnanir, ráðuneyti og fyrirtæki í opinberri eigu síðustu 15 ár sem og yfirliti yfir slíka samninga. Enn fremur var óskað eftir yfirliti um þær greiðslur sem ÍSOR hefði fengið fyrir þessi verkefni, þar sem greiðslurnar væru sundurgreindar fyrir hvert ár. Í dæmaskyni nefndi kærandi nokkrar stofnanir og fyrirtæki sem gagnabeiðnin tæki til. Fram kom að gagnabeiðnin væri sett fram á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga og með hliðsjón af úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál, svo sem nr. A-379/2011, A-492/213 og A-536/2014.
Beiðninni var synjað með bréfi, dags. 4. júlí. Í bréfinu kemur m.a. fram að kærandi hafi misskilið ummæli forstjóra ÍSOR á ársfundi stofnunarinnar en þar hafi hann látið þau orð falla að dregið hafi verulega úr verkkaupum hins opinbera af ÍSOR. Ummælin hafi ekki snúist um fjárveitingar ríkisins til ÍSOR heldur hafi hann lýst áhyggjum yfir því að ríkið hafi dregið úr kaupum á rannsóknum. Þá segir að ÍSOR hafi ekki yfirsýn yfir með hvaða hætti ríkið, einstakar stofnanir þess eða fyrirtæki hafi hagað ráðstöfun á þeim rannsóknarverkefnum sem þau hafi látið vinna fyrir opinbert fé en ÍSOR hafi enga fasta þjónustusamninga við ríkið, stofnanir þess eða fyrirtæki. Í ákvörðuninni er beiðni kæranda synjað með vísan til 9. gr. og 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. ÍSOR fái engar opinberar fjárveitingar heldur sé stofnunin sjálfbær, hún stundi einungis samkeppnisrekstur og keppi um viðskipti á viðskiptalegum grundvelli við marga aðila. Þar að auki varði umbeðin gögn ekki kaup ÍSOR á vörum eða þjónustu heldur sölu ÍSOR á rannsóknum, ráðgjöf og þjónustu, einkum til orkufyrirtækja sem einnig starfa á samkeppnismarkaði. Með umræddum samningum hafi ÍSOR því hvorki ráðstafað opinberum fjármunum né öðrum opinberum hagsmunum. Það sé mat ÍSOR að afhending gagnanna gæti skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu ÍSOR sem sé í samkeppni við fyrirtæki á almennum markaði sem ekki séu skyldug til að veita slíkar viðskiptaupplýsingar.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 16. júlí 2018, var kæran kynnt ÍSOR og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af umbeðnum gögnum.Í umsögn ÍSOR, dags. 31. júlí 2018, kemur fram að ekki verði séð að Stapi ehf. hafi með erindi sínu til úrskurðarnefndarinnar kært synjanir ÍSOR á beiðni um aðgang að gögnum heldur óski Stapi eftir því að nefndin aðstoði sig við að nálgast samninga og við að afla upplýsinga um þá upphæð sem ÍSOR greiðir í leigu á nánar tilgreindum stöðum. Ákveði úrskurðarnefndin hins vegar að líta á erindið sem kæru Stapa þá telji ÍSOR að kæran beinist að þeim gögnum og upplýsingum sem aðstoðar úrskurðarnefndarinnar er beiðst við að nálgast.
Vísað er til þess að ÍSOR hafi verið sett á fót með lögum nr. 86/2003 um íslenskar orkurannsóknir. Með lögunum hafi rannsóknarsvið Orkustofnunar verið skilið frá stofnuninni og það gert að sjálfstæðri ríkisstofnun til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra sem gætu skapast við breytingar á starfsumhverfi orkufyrirtækja samkvæmt raforkulögum. Vísað er til hlutverks ÍSOR sem skilgreint sé í 2. gr. laganna og þess að í 5. gr. þeirra sé kveðið á um að ÍSOR starfi á viðskiptalegum grundvelli á samkeppnismarkaði og afli sér tekna með sölu á rannsóknum, ráðgjöf, þjónustu og upplýsingum eða öðrum verkefnum á starfssviði stofnunarinnar. Fram kemur að í samræmi við þetta fái ÍSOR engar fjárveitingar af fjárlögum og hafi aldrei fengið en öll starfsemi ÍSOR teljist vera samkeppnisrekstur.
Í umsögninni segir að ÍSOR teljist ekki vera starfsemi stjórnvalds í skilningi 2. gr. upplýsingalaga og því taki upplýsingalög nr. 140/2012 ekki til stofnunarinnar. Ef upplýsingalög verði talin taka til ÍSOR séu gögnin undanskilin aðgangi almennings á grundvelli 9. og 4. tölul. 10. gr. laganna. Það sé mat ÍSOR að afhending gagnanna gæti skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu stofnunarinnar, sem sé í samkeppni við fyrirtæki á almennum markaði sem eru ekki skyldug til að veita slíkar viðskiptaupplýsingar.
Með bréfi, dags. 2. ágúst 2018, var umsögn ÍSOR kynnt kæranda og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kæru sinnar. Í athugasemdum kæranda, dags. 15. ágúst 2018, kemur m.a. fram að kærandi hafi óskað eftir upplýsingum frá fagráðuneytum um þá samninga og greiðslur sem þau og undirstofnanir þeirra hafi innt af hendi til ÍSOR. Það séu opinber gögn um hvað renni af almannafé til ÍSOR, stofnunar sem sé á fjárlögum og sem ekki sé hægt með nokkru sanngjörnu móti að segja að starfi samkvæmt ákvæðum 5. gr. laga nr. 86/2003. Þá sé ÍSOR að fullu í almannaeigu og því eigi almenningur fullan rétt á að fá yfirlit og innsýn í það með hvaða hætti farið sé með fjármuni stofnunarinnar og með hvaða hætti hún hagi störfum sínum og athöfnum gegn öðrum á samkeppnismarkaði.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál óskaði eftir því með bréfi, dags. 15. maí 2019, að ÍSOR upplýsti nefndina um það hvort yfirlit yfir samninga um rannsóknarverkefni sem ÍSOR gerði við ríkisstofnanir, ráðuneyti og fyrirtæki í opinberri eigu frá árunum 2003-2018 og yfirlit um þær greiðslur sem ÍSOR fékk fyrir þessi verkefni á sama tímabili þar sem greiðslurnar eru sundurgreindar fyrir hvert ár, væru fyrirliggjandi hjá stofnuninni. ÍSOR svaraði því með bréfi, dags. 20. maí 2019, að yfirlitin væru ekki fyrirliggjandi.
Með bréfi, dags. 11. júní 2019, óskaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu ÍSOR til þess að hvaða leyti aðgangur almennings að samningunum skaði samkeppnishagsmuni stofnunarinnar. Í svarbréfi ÍSOR til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. júní, segir m.a. að það séu samkeppnishagsmunir ÍSOR að þurfa ekki á grundvelli upplýsingalaga að veita almenningi, og þar með samkeppnisaðilum sínum, upplýsingar um það við hvaða aðila, eða um hvað, þeir hafi gert viðskiptasamninga. Slíkt sé til þess fallið að skerða samkeppnisstöðu þeirra. Árangur í samkeppnisrekstri grundvallist oft á því að hafa séð tækifæri í framboði og samningum um þjónustu sem aðrir sjái ekki. Þegar af þeirri ástæðu eigi að staðfesta ákvörðun ÍSOR um að veita Stapa ehf. ekki aðgang að samningunum. Þá séu viðskiptasamningar oft verðmæti í sjálfu sér en ósjaldan hafi það bæði kostað viðkomandi samningsaðila mikla vinnu og útgjöld í formi aðkeyptrar sérfræðiþjónustu að undirbúa og gera einstaka samninga, allt frá frumdrögum þeirra til endanlegrar útgáfu. ÍSOR eigi ekki að þurfa að sæta því að samkeppnisaðilar viðkomandi eigi kröfu til þess að fá afhent á silfurfati verðmæti sem liggi í slíkum hugverkum, sem aðrir geti svo nýtt í sinni samningagerð. ÍSOR telji þetta eiga við um alla samningana. Auk þess hafi samningarnir að geyma margvíslegar upplýsingar sem ÍSOR telji geti skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu stofnunarinnar en bent er á slíkar upplýsingar í einstökum samningum.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er í fyrsta lagi deilt um rétt kæranda til aðgangs að samningum um rannsóknarverkefni sem ÍSOR gerði á árunum 2003-2018 við ráðuneyti, stofnanir og fyrirtæki í opinberri eigu. Þá er deilt um hvort kærandi eigi rétt á yfirliti yfir slíka samninga og yfirliti yfir greiðslur vegna þeirra, þar sem greiðslurnar eru sundurliðaðar fyrir hvert ár. Í öðru lagi er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum sem geyma upplýsingar um árlegan kostnað ÍSOR af húsnæði sem stofnunin leigði á árunum 2003-2017 og upplýsingar um hvers konar leigutekjur sé um að ræða sem tilteknar séu í ársskýrslum ÍSOR á árunum 2003-2006.ÍSOR starfar samkvæmt lögum um Íslenskar orkurannsóknir nr. 86/2003. Samkvæmt 1. gr. laganna er stofnunin sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir yfirstjórn ráðherra. Samkvæmt þessari grein laganna verður að líta svo á að stofnunin sé stjórnvald í skilningi 1. mgr. 2. gr upplýsingalaga og lögin nái því til hennar.
Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Synjun ÍSOR á beiðnum kæranda um gögn, dags. 14. og 29. júní 2018, er reist á því að um sé að ræða upplýsingar sem undanþegnar séu aðgangi almennings á grundvelli 4. tölul. 10. gr. og 9. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir eftirfarandi:
„Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til. Meginsjónarmiðið að baki þessu ákvæði er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. Athuga verður þó í þessu sambandi að í sumum tilvikum eru fyrir hendi skýrar reglur um skyldu stjórnvalda til þess að veita upplýsingar í tengslum við viðskipti, sbr. lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.“
Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þurfi a.m.k. þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats á því að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Um þetta má m.a. vísa til úrskurðar nr. 764/2018 frá 7. desember 2018, nr. 762/2018 frá 28. september 2018 og úrskurðar í máli nr. A-492/2013, auk úrskurða í málum nr. A-344/2010, A-378/2011 og A-379/2011, sem kveðnir voru upp í gildistíð eldri upplýsingalaga. Í þessu sambandi skal á það bent að markmið upplýsingalaga, sbr. 1. gr. laganna, er ekki aðeins að tryggja gagnsæi við ráðstöfun opinberra hagsmuna heldur einnig að tryggja gagnsæi við stjórnsýslu almennt. Sjónarmiðið um hvort verið sé að ráðstafa opinberum hagsmunum er því ekki það eina sem líta verður til við mat á því hvort mikilvægir almennahagsmunir krefjist þess að aðgangur að umbeðnum gögnum verði takmarkaður. Aðstaða stjórnvalds sem byggir á undanþágu 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er að þessu leyti ólík stöðu þeirra lögaðila sem njóta undanþágu frá upplýsingalögum á grundvelli 3. mgr. 2. gr. laganna vegna samkeppnisrekstrar. Þeir lögaðilar sem falla undir 3. mgr. 2. gr. þurfa ekki að sýna fram á tengsl umbeðinna gagna við samkeppnishagsmuni heldur eru þeir að öllu leyti færðir undan gildissviði upplýsingalaga. Undanþága 4. tölul. 10. gr., sem hér er byggt á, lýtur hins vegar aðeins að þeim gögnum í fórum stjórnvalds sem tengist þeim samkeppnisrekstri sem um ræðir.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 86/2003 er það hlutverk ÍSOR að vinna að verkefnum og rannsóknum á sviði náttúrufars, orkumála og annarra auðlindamála eftir því sem stjórn stofnunarinnar ákveður. Í 5. gr. laganna kemur svo fram að ÍSOR starfi á viðskiptalegum grundvelli á samkeppnismarkaði og afli sér tekna með sölu á rannsóknum, ráðgjöf, þjónustu og upplýsingum eða öðrum verkefnum á starfssviði ÍSOR. Þessi lagagrein verður ekki skilin öðruvísi en svo að fyrirtækinu, þótt í opinberri eigu sé, sé ætlað að standa sjálfstætt að fjáröflun til þess rekstrar sem það hefur með höndum lögum samkvæmt og þá án fjárframlaga úr ríkissjóði. Í rekstraryfirlitum í ársskýrslum fyrirtækisins síðustu sjö ára, sem úrskurðarnefndin hefur skoðað, eru rekstrartekjur ekki sérstaklega sundurgreindar og verður því ekki af þeim yfirlitum ráðið hvort eitthvert framlag úr ríkissjóði sé hluti þeirra en eðlilegt væri að geta slíks framlags sérstaklega í rekstraryfirlitunum væri því til að dreifa. Miðað við þessar rekstrartekjur verður heldur ekki séð að fyrirtækinu hafi verið nein þörf á ríkisframlagi til þess að sinna hlutverki sínu samkvæmt 2. gr. laganna. Því er haldið fram af hálfu ÍSOR að fyrirtækið fái engar opinberar fjárveitingar og sér úrskurðarnefndin, eins og málið liggur fyrir henni, ekki ástæðu til að draga þá fullyrðingu í efa. Með þetta í huga telur úrskurðarnefndin að líta verði svo á að rekstur ÍSOR, eins og honum hefur verið lýst hér að framan, feli ekki í sér ráðstöfun opinberra hagsmuna í skilningi upplýsingalaga heldur sé um að ræða samkeppnisrekstur sem fyrirtækið verður að standa og falla með.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál leikur ekki vafi á því að samningar ÍSOR um rannsóknarverkefni lúta að upplýsingum um viðskipti ÍSOR að því leyti sem stofnunin er í samkeppni við aðra. Eru því fyrstu tvö skilyrði beitingar 4. tölul. 10. gr. uppfyllt. Í þriðja skilyrðinu felst hins vegar að meta þarf sérstaklega hvort samkeppnishagsmunir ÍSOR af því að gögnin lúti leynd séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Er þá til þess að líta að aðeins er heimilt að undanþiggja gögn upplýsingarétti á grundvelli 10 gr. upplýsingalaga, þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þá samninga sem ÍSOR afhenti nefndinni, sem eru ýmist við stjórnvöld eða lögaðila í meirihlutaeigu hins opinbera. Að mati úrskurðarnefndarinnar lúta upplýsingar um tilvist samninganna og samningsaðila ÍSOR ekki að verulegum samkeppnishagsmunum stofnunarinnar sem gangi framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingunum. Af skýrslum ÍSOR, sem birtar eru á vefsíðu stofnunarinnar, má enda ráða að samningssamband sé á milli aðilanna. Um er að ræða eftirfarandi samninga:
1. Samningur um ráðgjöf og þjónustu ÍSOR við umhverfis- og auðlindaráðuneytið, dags. 30. ágúst 2013.
2. Samningur um ráðgjafarþjónustu milli Landsvirkjunar og ÍSOR, dags. 29. janúar 2004.
3. Samningur um grunnrannsóknir, ráðgjöf við stjórnvöld og gagnagrunn á sviði orkumála, náttúrufars og jarðrænna auðlinda á milli Orkustofnunar og ÍSOR, dags. 1. apríl 2004.
4. Samningur um ráðgjafarþjónustu milli Þeistareykja ehf. og ÍSOR, dags. 8. maí 2006.
5. Samstarfssamningur milli Háskóla Íslands og ÍSOR, dags. 19. desember 2006.
6. Samningur um þjónustu vegna mælinga í borholum milli Orkuveitu Reykjavíkur sem verkkaupa og ÍSOR sem ráðgjafa, dags. 17. nóvember 2006.
7. Samningur um ráðgjafarþjónustu milli Landsvirkjunar Power ehf. og ÍSOR, dags. 19. febrúar 2008.
8. Samningur um ráðgjafarþjónustu milli Norðurorku hf. og ÍSOR, dags. 19. janúar 2010.
9. Rammasamningur um þjónustu vegna mælinga í borholum milli Orkuveitu Reykjavíkur sem verkkaupa og ÍSOR sem ráðgjafa, dags. 30. ágúst 2012.
10. Samningur um þjónustu vegna mælinga í borholum milli Landsvirkjunar sem verkkaupa og ÍSOR sem ráðgjafa, dags. 5. nóvember 2012.
11. Samningur milli Þróunarsamvinnustofnunar Íslands, ÞSSÍ og ÍSOR, dags. 28. janúar 2014.
12. Consultancy Contract between Ministry of Foreign Affairs Iceland and ÍSOR, dags. 16. nóvember 2017.
Þeir samningar sem taldir eru upp í töluliðum 1, 3, 5, 11 og 12 eiga það sameiginlegt að samningsaðili ÍSOR er ýmist ráðuneyti eða opinber stofnun. Með þeim samningum er því verið að ráðstafa opinberum hagsmunum en það sjónarmið vegur þungt við mat á rétti almennings til aðgangs að upplýsingum. Þá er um að ræða rammasamninga eða samstarfssamninga um fyrirhuguð kaup á þjónustu og/eða ráðgjöf af ÍSOR en ekki samninga um einstök verkefni.
Í bréfi ÍSOR, dags. 21. júní 2019, eru tiltekin ákvæði í þremur samningum sem stofnunin telur geyma upplýsingar sem skaðað geti samkeppnis- og rekstrarstöðu stofnunarinnar. Hvað varðar samning ÍSOR við umhverfis- og auðlindaráðuneytið, dags. 30. ágúst 2013, er sérstaklega bent á ákvæði sem fela í sér upplýsingar um framkvæmd þjónustunnar, kostnað og greiðslur og gildistíma samningsins. Ákvæði um framkvæmd þjónustunnar felur í sér lýsingu á því með hvaða móti þjónusta ÍSOR við ráðuneytið getur verið, þ.e. annars vegar skilgreind verkefni og hins vegar verkbeiðnir. Um er að ræða ákvæði almenns eðlis en ekki útfærslu á framkvæmd þjónustu við tiltekið verkefni. Ákvæði um kostnað og greiðslur kveður á um tvennskonar viðmið vegna greiðslna fyrir verkefni, þ.e. að annars vegar sé greitt samkvæmt einingaverði og hins vegar fast verð. Ekki er kveðið á um sérstaka upphæð í hvoru tilfellinu. Þá er kveðið á um ferli við samþykkt reikninga, greiðslufrest, skyldu til að veita yfirlit um heildarupphæð umbeðinnar þjónustu og heimild til að setja þak á árlega heildarupphæð viðskipta.
Hvað varðar samning ÍSOR við Þróunarsamvinnustofnun Íslands, dags. 28. janúar 2014, vísar ÍSOR sérstaklega til ákvæða um verkgreiðslur, afsláttarkjör og rétt til verksins. Ákvæði um verkgreiðslur, sbr. 2. gr. samnings er almenns eðlis og felur ekki í sér upplýsingar um einingarverð eða heildargreiðslu. Ákvæði um afsláttarkjör, sbr. 2. mgr. 3. gr. samningsins felur í sér upplýsingar um upphæð fasts afsláttar sem ÍSOR veitir stofnuninni. Í ákvæði um rétt til verksins, sbr. 7. gr. samningsins, er kveðið á um höfundarrétt vegna árangurs af verkum og gögnum.
Hvað varðar samninginn „Consultancy Contract between Ministry of Foreign Affairs Iceland and ÍSOR“, dags. 16. nóvember 2017 er sérstaklega bent á ákvæði um samninga um einstök verkefni, ákvæði um verð fyrir ráðgjafaþjónustu og ákvæði um gildistíma samningsins. Ákvæði um samninga um einstök verkefni, sbr. ákvæði 1.2. samningsins, er almenns eðlis en ekki er kveðið á um einstök verkefni eða framkvæmd þeirra. Í ákvæði um verð fyrir ráðgjafaþjónustu er kveðið á um dagtaxta þjónustunnar en fram kemur í ákvæðinu að það sé í samræmi við skilmála sem auglýstir hafi verið af Ríkiskaupum.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál fela hvorki samningarnir sem taldir eru upp í töluliðum 1, 3, 5, 11 og 12, né einstök ákvæði þeirra viðkvæmar upplýsingar sem almennt eru til þess fallnar að valda ÍSOR tjóni verði almenningi veittur aðgangur að þeim. Þá hefur almenningur ríka hagsmuni af því að geta kynnt sér efni samninganna en samningsaðili ÍSOR er opinber aðili sem ráðstafar með samningunum opinberum hagsmunum. Er því ekki fallist á að verulegir samkeppnishagsmunir ÍSOR standi framar rétti almennings til aðgangs að samningunum. Þar sem engar aðrar takmarkanir upplýsingaréttar eiga við um framangreinda samninga er ÍSOR því skylt að veita kæranda aðgang að samningunum sem taldir eru upp í töluliðum 3, 5, 11 og 12.
Þeir samningar sem taldir eru upp í töluliðum 2, 4, 6-10 eiga það sammerkt að vera við lögaðila í meirihlutaeigu hins opinbera og sem starfa á samkeppnismarkaði. Samningarnir lúta því bæði að samkeppnisrekstri ÍSOR og lögaðilanna sem hafa fengið undanþágu frá ákvæðum upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 2. gr. laganna Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur ÍSOR af því verulega samkeppnishagsmuni að slíkir samningar lúti leynd enda hefði það veruleg áhrif á samkeppnisstöðu ÍSOR verði fyrirtækinu gert að veita almenningi aðgang að slíkum samningum á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Verður því staðfest synjun ÍSOR á aðgangi að samningum sem taldir eru upp í töluliðum 2, 4-5 og 6-10.
2.
Í samningi ÍSOR við umhverfis- og auðlindaráðuneytið, dags. 30. ágúst 2013, er tiltekið í ákvæði um framkvæmd þjónustunnar að samið verði um skilgreind verkefni á sérstökum verkefnablöðum og teljist þau blöð vera viðauki við samninginn í hverju tilviki. Þá kemur fram að form verkefnablaðs fylgi sem viðauki. Í samningi ÍSOR og Þróunarsamvinnustofnunar Íslands, ÞSSÍ, segir í 1. gr. að ráðgjöf sem unnin verði skuli skilgreind sérstaklega í verklýsingum og kostnaðaráætlunum sem skilgreindar verði sem viðaukar við samninginn. Í samningnum Consultancy Contract between Ministry of Foreign Affairs Iceland and ÍSOR, dags. 16. nóvember 2017, er í ákvæði 4.9 vísað til viðauka A við samninginn. Framangreindir viðaukar fylgdu ekki þeim gögnum sem afhent voru úrskurðarnefnd um upplýsingamál og ekki virðist hafa verið tekin afstaða til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að þeim á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Eru því annmarkar á afmörkun ÍSOR á gagnabeiðni kæranda sem ÍSOR ber að bæta úr með því að taka rökstudda afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að gögnunum.3.
Í málinu er einnig deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um árlegar leigutekjur og húsnæðiskostnað ÍSOR á tilteknu tímabili, upplýsingum um hver hafi verið árlegur kostnaður af öðru húsnæði sem ÍSOR kunni að hafa umráð yfir á árabilinu 2003-2017 og upplýsingum um hvers konar leigutekjur sé um að ræða sem tilteknar séu í ársskýrslum ÍSOR á árunum 2003-2006.ÍSOR afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál húsaleigusamninga vegna húsnæðis stofnunarinnar að Grensásvegi, Reykjavík og á Rangárvöllum. Annars vegar er um að ræða samning ÍSOR við fjármálaráðuneytið, dags. 30. apríl 2016, og hins vegar samning um endurnýjun húsaleigusamnings ÍSOR og Norðurorku hf., dags. 1. október 2009. Um er að ræða hefðbundna húsaleigusamninga þar sem fram koma upplýsingar um hið leigða, leigutíma, leigufjárhæð og leiguskilmála. Með leigusamningi við fjármálaráðuneytið vegna húsnæðisins að Grensásvegi fylgir einnig yfirlit yfir heildarstærð, leiguverð og skiptingu húsnæðis milli stofnana sem leigja í húsnæðinu, þ.e. ÍSOR, Orkustofnunar og Samskiptamiðstöðvar heyrnarlausra og heyrnarskertra. Í yfirlitinu kemur m.a. fram hversu háa upphæð viðkomandi stofnanir greiða fyrir leigu á fermetra í húsnæðinu.
Sem fyrr segir telur ÍSOR sér ekki skylt að veita kæranda aðgang að gögnunum með vísan til 4. tölul. 10. gr. og 9. gr upplýsingalaga. Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að leigusamningarnir og húsaleigureikningar fyrir júlí 2018 vegna leigu ÍSOR á húsnæði fyrir starfsemi sína tengist þeirri starfsemi ÍSOR sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Nefndin telur hins vegar að hagsmunir almennings af aðgangi að upplýsingum um leigusamning ÍSOR og fjármálaráðuneytisins og útgefins reiknings vegna leigunnar séu ríkari en samkeppnishagsmunir ÍSOR af því að gögnin lúti leynd en um er að ræða ráðstöfun opinberra hagsmuna. Þá telur nefndin að yfirlit sem fylgdi leigusamningi við fjármálaráðuneytið vegna húsnæðisins að Grensásvegi hafi ekki að geyma upplýsingar um svo mikilvæga samkeppnishagsmuni annarra stofnana sem gögnin varða, þ.e. Orkustofnunar og Samskiptamiðstöðvar heyrnarlausra og heyrnarskertra, að þeir ryðji úr vegi hagsmunum almennings til þess að geta kynnt sér hvernig opinberum hagsmunum er ráðstafað. Með vísan til framangreinds telur nefndin ekki heimilt að undanþiggja framangreind gögn upplýsingarétti almennings til vísan til 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Þar sem aðrar takmarkanir á upplýsingarétti standa afhendingu gagnanna ekki í vegi verður ÍSOR því gert að afhenda kæranda leigusamning ÍSOR við fjármálaráðuneytið, dags. 30. apríl 2016, yfirlit sem fylgdi með samningnum og útgefinn reikning vegna leigu í júlí 2018, með vísan til 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Hvað varðar leigusamning ÍSOR og Norðurorku hf., dags. 1. október 2009 og útgefinn reikning vegna leigunnar í júlímánaðar 2018, telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að samkeppnishagsmunir ÍSOR séu ríkari en réttur almennings til aðgangs að gögnunum en Norðurorka hf. er hlutafélag í samkeppnisrekstri og felur leigan ekki í sér ráðstöfun opinberra hagsmuna. Er því fallist á það með ÍSOR að samkeppnishagsmunir ÍSOR standi því í vegi að almenningur fái aðgang að upplýsingunum. Þar af leiðandi verða gögnin felld undir undanþáguákvæði 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
Af umsögn ÍSOR má ekki ráða að tekin hafi verið afstaða til beiðni kæranda um upplýsingar um hver hafi verið árlegur kostnaður af öðru húsnæði sem ÍSOR kunni að hafa umráð yfir á árabilinu 2003-2017 og upplýsingar um hvers konar leigutekjur sé um að ræða sem tilteknar séu í ársskýrslum ÍSOR á árunum 2003-2006. Þannig verður ekki séð að kannað hafi verið hvort fyrirliggjandi séu gögn sem lúti að leigutekjum fyrir þessi ár og hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að þeim gögnum með vísan til 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Verður því að vísa þeim hluta beiðni kæranda aftur til ÍSOR til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
4.
Með beiðni, dags. 14. júní 2018, óskaði kærandi m.a. eftir yfirliti yfir samninga um rannsóknarverkefni sem ÍSOR hafi gert við ríkisstofnanir, ráðuneyti og fyrirtæki í opinberri eigu síðastliðin 15 ár. Enn fremur er óskað eftir yfirliti um þær greiðslur sem ÍSOR hafi fengið fyrir þessi verkefni á sama tímabili þar sem greiðslurnar eru sundurgreindar fyrir hvert ár.Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er tekið fram að skylt sé ef þess er óskað að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Þá er ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. 5. gr. laganna en það á við þegar gögn eru afhent að hluta ef takmarkanir eiga við um aðra hluta þeirra. Í athugasemdum við 1. mgr. 5. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Stjórnvöldum sé ekki skylt að útbúa ný gögn á grundvelli upplýsingalaga.
ÍSOR hefur staðhæft að umbeðin yfirlit séu ekki fyrirliggjandi. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að rengja þá staðhæfingu. Því er ekki um að ræða synjun ÍSOR á aðgangi að gögnum sem kæranleg er til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 20. gr. upplýsingalaga. Verður því að vísa þessum hluta kærunnar frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarorð:
Íslenskum orkurannsóknum er skylt að veita Stapa ehf. aðgang að eftirfarandi gögnum:1. Samningi um ráðgjöf og þjónustu ÍSOR við umhverfis- og auðlindaráðuneytið, dags. 30. ágúst 2013.
2. Samningi um grunnrannsóknir, ráðgjöf við stjórnvöld og gagnagrunn á sviði orkumála, náttúrufars og jarðrænna auðlinda á milli Orkustofnunar og ÍSOR, dags. 1. apríl 2004.
3. Samstarfssamningi Háskóla Íslands og ÍSOR, dags. 19. desember 2006.
4. Samningi Þróunarsamvinnustofnunar Íslands, ÞSSÍ og ÍSOR, dags. 28. janúar 2014.
5. Consultancy Contract between Ministry of Foreign Affairs Iceland and ÍSOR, dags. 16. nóvember 2017.
6. Húsaleigusamningi Íslenskra orkurannsókna og fjármálaráðuneytisins, dags. 30. apríl 2016 og fylgiskjali með samningnum.
7. Reikningi, útgefnum af Ríkiseignum til ÍSOR fyrir húsaleigu vegna húsnæðis stofnunarinnar að Grensásvegi, dags. 3. júlí 2018.
Staðfest er synjun ÍSOR á beiðni Stapa ehf. um aðgang að eftirfarandi gögnum:
1. Samningi um ráðgjafarþjónustu milli Landsvirkjunar og ÍSOR, dags. 29. janúar 2004.
2. Samningi um ráðgjafarþjónustu milli Þeistareykja ehf. og ÍSOR, dags. 8. maí 2006.
3. Samningi um þjónustu vegna mælinga í borholum milli Orkuveitu Reykjavíkur sem verkkaupa og ÍSOR sem ráðgjafa, dags. 17. nóvember 2006.
4. Samningi um ráðgjafarþjónustu milli Landsvirkjunar Power ehf. og ÍSOR, dags. 19. febrúar 2008.
5. Samningi um ráðgjafarþjónustu milli Norðurorku hf. og ÍSOR, dags. 19. janúar 2010.
6. Rammasamningi um þjónustu vegna mælinga í borholum milli Orkuveitu Reykjavíkur sem verkkaupa og ÍSOR sem ráðgjafa, dags. 30. ágúst 2012.
7. Samningi um þjónustu vegna mælinga í borholum milli Landsvirkjunar sem verkkaupa og ÍSOR sem ráðgjafa, dags. 5. nóvember 2012.
8. Samningi um endurnýjun húsaleigusamnings Íslenskra orkurannsókna og Norðurorku hf., dags. 1. október 2009.
9. Reikningi, útgefnum af Norðurorku hf. vegna fyrir húsaleigu, dags. 1. júlí 2018
Beiðni Stapa ehf., um aðgang að viðaukum með samningunum „Samningur um ráðgjöf og þjónustu ÍSOR við umhverfis- og auðlindaráðuneytið“, dags. 30. ágúst 2013, „Samningur milli Þróunarsamvinnustofnunar Íslands, ÞSSÍ og ÍSOR“, dags. 28. janúar 2014 og „Consultancy Contract between Ministry of Foreign Affairs Iceland and ÍSOR“, dags. 16. nóvember 2017 er vísað til Íslenskra orkurannsókna til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Beiðni Stapa ehf., um upplýsingar um hver hafi verið árlegur kostnaður af öðru húsnæði sem ÍSOR kunni að hafa umráð yfir á árabilinu 2003-2017 og hvers konar leigutekjur sé um að ræða sem tilteknar séu í ársskýrslum ÍSOR á árunum 2003-2006 er vísað til Íslenskra orkurannsókna til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Kæru Stapa ehf. vegna afgreiðslu Íslenskra orkurannsókna á beiðni, dags. 14. júní 2018, um yfirlit yfir samninga um rannsóknarverkefni sem stofnunin hefur gert við ríkisstofnanir, ráðuneyti og fyrirtæki í opinberri eigu á árunum 2003-2018 og yfirlit um þær greiðslur sem stofnunin hafi fengið fyrir þessi verkefni á sama tímabili þar sem greiðslurnar eru sundurgreindar fyrir hvert ár, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson