750/2018. Úrskurður frá 31. júlí 2018
Úrskurður
Hinn 31. júlí 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 750/2018 í máli ÚNU 17120002.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 8. desember 2017, kærði Sigurður Örn Hilmarsson, lögmaður, f.h. A, synjun fjölskylduráðs Vestmannaeyja á beiðni um aðgang að gögnum. Með tölvupósti, dags. 3. október 2017, óskaði kærandi eftir afriti allra þeirra gagna sem fjölskyldu- og tómstundaráð Vestmannaeyjabæjar kynni að hafa undir höndum í tengslum við mál kæranda og sem berast myndu vegna þess. Þann 4. október 2017 svaraði Vestmannaeyjabær því að kærandi gæti hvorki talist aðili að barnaverndarmáli hjá fjölskylduráði Vestmannaeyjabæjar, þar sem hann hefði hvorki verið búsettur í Vestmannaeyjum á barnsaldri né væri hann skráður forráðamaður barns í Vestmannaeyjum. Kærandi svaraði þann 6. október 2017. Í svarbréfinu kemur fram að kærandi óski ekki eftir upplýsingum um hvort kærandi sé aðili máls. Óskað sé eftir afriti af öllum gögnum í vörslu barnaverndarnefndar sem varði kæranda. Þá taki beiðnin jafnframt til aðgangs að gögnum sem muni berast og varði hann. Kærandi óski t.d. eftir „afriti af samskiptum barnaverndarnefndarinnar við stjórnvöld, innlend sem erlend, þar með talið samskipti við yfirvöld í Bretlandi, eða aðra aðila, hér á landi eða erlendis“.Þann 10. nóvember 2017 svaraði Vestmannaeyjabær því til að ekkert mál væri skráð á kæranda. Fjölskylduráð bæjarins hefði enga heimild til að gefa upplýsingar um mál sem skráð væru á aðra aðila. Samdægurs ítrekaði kærandi beiðnina og vísaði m.a. til 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Með tölvupósti, dags. 11. október 2017, svaraði Vestmannaeyjabær því að fara þyrfti yfir gögn allra barnaverndarmálamála þar sem nafn kæranda kunni að birtast og hvaða gögn væri unnt að afhenda. Fyrirsjáanlegt væri að afmá þyrfti allar persónulegar upplýsingar í langflestum ef ekki öllum tilvikum og því mætti búast við að gögnin yrðu ákaflega sundurleit við lestur þeirra. Kærandi yrði látinn vita þegar nefndin hefði komist að niðurstöðu.
Með tölvupósti, dags. 17. október 2017, sendi kærandi Vestmannaeyjabæ umboð vegna aðgangs sambýliskonu kæranda og börnum hennar að gögnum er varði þau. Fram kemur í tölvupóstinum að þau hafi gefið leyfi fyrir því að ekki þurfi að afmá viðkvæmar upplýsingar um þau úr gögnum sem varði kæranda.
Vestmannaeyjabær synjaði beiðni kæranda með bréfi, dags. 9. nóvember 2017. Í ákvörðuninni segir m.a. að ekkert mál hafi verið stofnað hjá nefndinni vegna kæranda. Nafn kæranda megi þó finna í skjölum er varði mál einstaklinga, ýmist tengdum eða ótengdum beiðanda. Sveitarfélagið taldi málin ekki varða beiðanda sérstaklega með þeim hætti að hann ætti rétt til aðgangs að upplýsingum um þau.
Í kæru kemur m.a. fram að þess sé aðallega krafist að úrskurðarnefnd um upplýsingamála leggi fyrir Vestmannaeyjabæ að afhenda kæranda afrit af öllum gögnum sem varði hann og sveitarfélagið hafi undir höndum. Til vara sé þess krafist að lagt verði fyrir Vestmannaeyjabæ að afhenda kæranda afrit af öllum gögnum vegna máls C og B, þannig að nafn kæranda sé ekki svert. Þá kemur fram að kærandi og náin vinkona kæranda, B, telji líklegt að málin lúti að henni eða börnum hennar og því hafi hún og dóttir hennar, C, gefið umboð til þess að afla afrita gagna í málum þeirra.
Kærandi byggir rétt sinn til aðgangs að gögnunum á óskráðum reglum um aðgang að gögnum sem eru í vörslu stjórnvalda og varða beiðanda sérstaklega, ákvæðum stjórnsýslulaga, einkum 15. gr. og ákvæðum laga um persónuvernd nr. 77/2000. Þá er byggt á ákvæði 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 1. mgr. 5. gr. laganna. Að lokum er byggt á 1. mgr. 18. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000 um upplýsingarétt hins skráða.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 12. desember 2017, var kæran kynnt Vestmannaeyjabæ og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Vestmannaeyjabæjar, dags. 2. janúar 2018, kemur fram að kærandi hafi óskað eftir afriti af öllum gögnum sem fjölskylduráðið hafi undir höndum í tengslum við mál kæranda og muni berast vegna þess. Í beiðninni hafi verið vísað sérstaklega til allra gagna í tengslum við mál kæranda en ekki til allra gagna varðandi hann. Ákvörðun bæjarins hafi aðallega byggst á því að ekkert mál hafi verið stofnað vegna kæranda og hann því ekki aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga. Þó hafi einnig verið litið til þess að jafnvel þótt nafn kæranda komi fram í málum annarra einstaklinga varði það kæranda ekki sérstaklega þannig að hann eigi að mati nefndarinnar, rétt til afhendingar á þeim upplýsingum. Sveitarfélagið telji þó aðalkröfu kæranda vera í besta falli óskýra.
Þá gerir Vestmannaeyjabær athugasemdir við varakröfu kæranda en sú krafa hafi ekki verið gerð í upphaflegri beiðni og því liggi ekki fyrir ákvörðun vegna hennar. Ekki hafi mátt skilja tölvupóst frá lögfræðingi á lögmannsstofu, sem fari með mál kæranda, með þeim hætti að sett hafi verið fram beiðni fyrir hönd annarra en kæranda. Þar sem slík beiðni hafi ekki verið lögð fyrir Vestmannaeyjabæ með formlegum hætti taki sveitarfélagið ekki efnislega afstöðu til varakröfunnar.
Í umsögninni segir einnig að það sé mat Vestmannaeyjabæjar að kærandi teljist ekki aðili máls í skilningi barnaverndarlaga nr. 80/2002. Nafn hans komi fram í skjölum nefndarinnar vegna mála annarra og þá þannig að kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni, hvað þá ríka hagsmuni, af því að fá aðgang að þeim upplýsingum. Þá hafi barnaverndarnefnd einnig borist ábendingar varðandi kæranda frá nafnlausum tilkynnendum og telji nefndin ekki rétt að veita upplýsingar um þær, m.a. með vísan til 19. gr. barnaverndarlaga. Ítrekað er að efni þessara upplýsinga hafi ekki verið talið þess eðlis að rétt væri að stofna mál vegna þeirra. Þá kemur fram í umsögninni að ákvæði 5. og 14. gr. upplýsingalaga verði ekki skilin með þeim hætti að hægt sé að óska eftir öllum gögnum stjórnvalds þar sem nafn viðkomandi komi fram. Nefndin telur að kærandi hafi ekki sýnt fram á að hagsmunir hans séu slíkir að það réttlæti afhendingu allra gagna barnaverndarnefndar Vestmannaeyja eða fjölskylduráðs þar sem nafn kæranda komi fram.
Umsögn Vestmannaeyjabæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 4. janúar 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 19. janúar 2018, kemur m.a. fram að kærandi hafi ríkar ástæður til þess að ætla að viðkvæmar persónuupplýsingar varðandi hann hafi verið sendar að tilefnislausu og án hans vitneskju frá barnaverndaryfirvöldum í Vestmannaeyjum til barnaverndaryfirvalda í [...]. Þær aðgerðir hafi haft alvarlegar afleiðingar fyrir kæranda. Kærandi telji að sending upplýsinganna hafi falið í sér alvarlega og tilefnislausa takmörkun á friðhelgi einkalífs hans, sem njóti verndar skv. 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 og 71. gr. stjórnarskrárinnar. Kærandi óski eftir því að fá afhent gögn sem varði hann persónulega og sveitarfélagið kunni að hafa undir höndum.
Kærunni fylgdi lögmannsumboð frá B og C þar sem veitt er fullt og ótakmarkað umboð til að gæta réttar þeirra í tengslum við eftirfarandi: „Öflun og móttaka allra gagna, eða afrita gagna, frá barnaverndarnefnd Vestmannaeyja sem varða undirritaða“. Fram kemur að í umboðinu felist heimild til hvers konar ráðstafana sem lögmennirnir telji nauðsynlegar, þ. á m. til að höfða dómsmál ef þörf krefur og taka við og semja um greiðslur. Þá felist einnig í umboðinu heimild til að kalla eftir öllum gögnum sem þeir telji að máli geti skipt vegna þessa.
Í málinu liggur fyrir að fulltrúi lögmanns kæranda óskaði eftir því með tölvupósti, dags. 18. október 2017, að B yrði veittur aðgangur að gögnum í málum barna sinna og C í eigin máli.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um aðgang kæranda að gögnum frá fjölskylduráði Vestmannaeyjabæjar sem varða kæranda sjálfan. Í beiðni sinni til Vestmannaeyjabæjar óskaði kærandi einnig eftir aðgangi að gögnum sem „muni berast og varði hann“. Í tilefni af þessu tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að réttur til aðgangs að gögnum á grundvelli upplýsingalaga tekur til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1. mgr. 5. gr., 1. mgr. 14. gr. og 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt 20. gr. laganna er heimilt að kæra til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun stjórnvalds um að veita aðgang að slíkum gögnum. Það er því ekki á valdsviði úrskurðarnefndar um upplýsingamál að skera úr um hvort Vestmannaeyjabæ sé skylt að afhenda kæranda gögn sem muni berast bænum í framtíðinni og ekki voru fyrirliggjandi þegar gagnabeiðni kæranda barst. Með vísan til framangreinds lýtur úrskurður þessi aðeins að beiðni kæranda um að fá afhent gögn frá fjölskylduráði Vestmannaeyjabæjar sem fyrir liggja og varða hann.Úrskurðarnefndin veitir því athygli að nokkurs ruglings gætir í afgreiðslu Vestmannaeyjabæjar á þeim lagaákvæðum sem við eiga í málinu og um þau skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt til þess að réttur til upplýsinga samkvæmt þeim virkjist. Af þessum sökum telur nefndin rétt að rekja stuttlega nokkur meginatriði, svo sem um lagaskil milli stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og upplýsingalaga nr. 140/2012 og um þýðingu þess að beiðandi hafi eða hafi ekki hagsmuni af því að fá að kynna sér þau gögn sem hann óskar eftir hjá stjórnvöldum.
Samkvæmt gögnum málsins er ljóst að hjá fjölskylduráði Vestmannaeyjabæjar er fyrirliggjandi nokkur fjöldi gagna sem varðar kæranda að meira eða minna leyti. Hvað sem því líður er það afstaða Vestmannaeyjabæjar að kærandi sé ekki aðili neins máls hjá bænum í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þetta er þýðingarmikið þar sem réttur aðila máls til gagna í eigin stjórnsýslumáli er afar ríkur og fer um þann rétt samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga. Þá skiptir þetta einnig grundvallarmáli þar sem synjun stjórnvalds á beiðni aðila máls til gagna er ekki kæranleg til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, en nefndin fjallar aðeins um synjun á afhendingu gagna á grundvelli upplýsingalaga.
Þar sem kærandi er ekki aðili þeirra mála sem gögnin tilheyra tekur við að skoða hvort hann eigi rétt til aðgangs að gögnunum á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Sá sem óskar eftir gögnum hjá stjórnvöldum á grundvelli þeirra laga getur gert það án þess að sýna fram á nokkra hagsmuni eða tengsl við umbeðin gögn. Þannig fjallar 5. gr. upplýsingalaga um rétt „almennings“ til gagna hjá stjórnvöldum. Þegar af þessari ástæðu stenst ekki sú afgreiðsla stjórnvalds að synja kæranda um aðgang að gögnum á þeirri forsendu einni að hann hafi ekki sýnt fram á ríka hagsmuni af því að fá að kynna sér þau. Þegar beiðni berst um afhendingu á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga þarf stjórnvald með öðrum orðum að taka málið til afgreiðslu á grundvelli þeirra laga óháð því hvort viðkomandi eigi nokkurra hagsmuna að gæta af því að fá að kynna sér gögnin eða ekki.
Í sumum tilfellum óska borgararnir eftir gögnum sem fjalla um þá sjálfa, enda þótt þeir séu ekki með aðilastöðu samkvæmt stjórnsýslulögum. Í 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er fjallað um þessi tilfelli. Í ákvæðinu þannig að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæði 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, áður 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, hefur verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, svo sem þegar gögnin nafngreina viðkomandi, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum.
Ástæða þess að miklu skiptir að stjórnvöld geri greinarmun á því hvort upplýsingabeiðni styðjist við 5. gr. upplýsingalaga eða 1. mgr. 14. gr. laganna er sú að réttur borgarans til gagna á grundvelli 1. mgr. 14. gr. er enn ríkari en réttur almennings til gagna á grundvelli 5. gr. Hvað sem því líður er upplýsingarétturinn í hvorugu tilfellinu takmarkalaus.
Þegar beiðni er reist á 5. gr. upplýsingalaga þarf stjórnvald að taka til skoðunar hvort einhverjar takmarkanir á upplýsingaréttinum eigi við, einkum í 6.-10. gr. laganna. Upplýsingaréttur aðila máls á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga lýtur hins vegar einkum takmörkunum á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.
Þegar stjórnvaldi berst beiðni um upplýsingar þarf það samkvæmt framangreindu að kanna á hvaða lagagrundvelli beiðnin er reist. Stjórnvald þarf jafnframt að afmarka skýrlega þau gögn sem heyra undir beiðni viðkomandi. Því næst þarf að leysa úr álitaefnum um rétt til aðgangs að hverju og einu gagni á grundvelli viðeigandi lagaákvæða. Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga skal ákvörðun um að synja skriflegri beiðni um aðgang að gögnum, í heild eða hluta, tilkynnt skriflega og rökstudd stuttlega. Í ákvörðun skal koma fram afstaða stjórnvalds til aukins aðgangs, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna, og leiðbeiningar um rétt til kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þá segir í 3. mgr. 19. gr. að um málsmeðferð fari að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum.
2.
Í málinu liggur fyrir beiðni kæranda um þau gögn fjölskylduráðs Vestmannaeyja sem varða hann sjálfan með einum eða öðrum hætti. Jafnframt liggur fyrir að starfsmaður lögmannsstofu sem fór með mál kæranda tilkynnti með tölvupósti, dags. 17. október 2017, að B og C hefðu veitt samþykki sitt fyrir því að upplýsingar um þær yrðu ekki afmáðar úr gögnum sem varði kæranda. Sé þetta rétt, sem óþarft er að draga í efa, kann það að skipta miklu máli enda gera bæði 9. gr. upplýsingalaga sem og 3. mgr. 14. gr. laganna að tekið sé mið af hagsmunum og afstöðu þeirra annarra aðila sem umbeðin gögn kunna að varða. Hafi einstaklingar sem gögnin varða lýst því yfir að þeir geri ekki athugasemd við að gögnin séu afhent þriðja aðila geta stjórnvöld almennt ekki synjað um aðgang að gögnunum með vísan til hagsmuna þessara einstaklinga.Synjun Vestmannaeyjabæjar á beiðni kæranda byggir á nokkrum sjónarmiðum. Í fyrsta lagi er vísað til þess að ekkert mál hafi verið stofnað hjá fjölskyldunefnd bæjarins vegna kæranda. Þessi ástæða fyrir synjun bæjarins stenst ekki. Eins og áður segir gera upplýsingalög ekki þá kröfu að þau gögn sem beiðandi óskar eftir tilheyri máli viðkomandi í stjórnsýslunni. Í öðru lagi vísar bærinn til þess að gögnin varði kæranda ekki sérstaklega með þeim hætti að hann eigi rétt til aðgangs að þeim. Þessi afstaða bæjarins stenst heldur ekki. Eins og vikið var að hér að framan þurfa borgararnir ekki að sýna nein tengsl við gögn eða eiga nokkra hagsmuni af því að fá gögn afhent til þess að geta borið fyrir sig 5. gr. upplýsingalaga. Þá verður ekki annað séð en að bærinn hafi undir höndum gögn þar sem fjallað er um kæranda og því miklar líkur á að um beiðni hans fari, allavega að einhverju leyti, eftir 14. gr. upplýsingalaga. Í þriðja lagi kemur fram af hálfu bæjarins að aðalkrafa kæranda sé óskýr. Um þetta er það að segja að þegar stjórnvald áttar sig ekki á því eftir hvaða gögnum borgarinn óskar eftir er því rétt, á grundvelli 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga að veita málsaðila leiðbeiningar og gefa honum færi á að afmarka beiðni sína nánar. Í greininni segir að eftir atvikum beri stjórnvaldi að afhenda aðila lista yfir mál sem ætla má að beiðni hans geti beinst að í þeim tilgangi að hann geti tilgreint það mál þar sem sem hann óskar eftir aðgangi að gögnum. Hvað sem þessu líður liggur fyrir að Vestmannaeyjabær hefur nú þegar borið kennsl á ýmis gögn sem bærinn telur að falli undir beiðni kæranda. Sú afstaða bæjarins að beiðnin hafi verið óskýr gat því ekki orðið grundvöllur að synjun hennar.
Með vísan til alls framangreinds skortir á að Vestmannaeyjabær hafi tekið beiðni kæranda til fullnægjandi málsmeðferðar og afgreiðslu á grundvelli 14. gr. og eftir atvikum 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga.
Hin kærða ákvörðun er haldin annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Vestmannaeyjabæ að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar. Við þá meðferð þarf Vestmannaeyjabær að afmarka þau gögn sem heyra undir beiðni kæranda með skýrum hætti og fjalla um þau á grundvelli ákvæða upplýsingalaga sem gera meðal annars ráð fyrir því að vegnir séu saman hagsmunir kæranda af því að fá gögnin afhent og hagsmunir þeirra annarra aðila sem gögnin fjalla um, sbr. eftir atvikum 9. gr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Vestmannaeyjabæjar, dags. 9. nóvember 2017, um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum er felld úr gildi og lagt fyrir Vestmannaeyjabæ að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson