Nr. 49/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 18. febrúar 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 49/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU20120018
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 8. desember 2020 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari Afganistan (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 23. nóvember 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Þess er krafist að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og 2. mgr. 42. gr. sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 16. ágúst 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 21. ágúst 2020, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Finnlandi. Þann 4. september 2020 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Finnlandi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá finnskum yfirvöldum, dags. 9. september 2020, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 23. nóvember 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 24. nóvember 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 8. desember 2020 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 18. desember 2020 ásamt fylgigögnum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að finnsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Finnlands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Finnlands.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi vísar í greinargerð sinni til umfjöllunar um málavexti úr greinargerð hans til Útlendingastofnunar. Þar komi fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi hann greint frá því að hann eigi unnustu hér á landi og að honum hafi verið synjað um alþjóðlega vernd í Finnlandi. Kærandi vísar auk þess til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar þar sem gerð hafi verið grein fyrir inntaki þeirra ákvæða sem hann byggi á og aðstæður hans heimfærðar til þeirra.
Kærandi byggir m.a. á því að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar komi fram að unnusta hans sé búsett hér á landi en þau hafi kynnst fyrir rúmlega ári síðan. Kærandi hafi komið hingað til lands í þeim eina tilgangi að giftast henni. Af þessari ástæðu telji kærandi skylt að taka umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá byggir kærandi á því að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar kemur fram að í 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga sé mælt fyrir um að íslenskum stjórnvöldum sé óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. 42. gr. laganna. Í greinargerðinni fjallar kærandi um tilteknar breytingar sem hafi verið gerðar á málsmeðferð hælismála í Finnlandi sem hafi haft neikvæð áhrif á rétt umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi. Líkurnar á að umsækjendum sé snúið til landa þar sem þeir eigi í hættu á að sæta ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð hafi aukist. Þá hafi finnsk stjórnvöld verið gagnrýnd af Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna fyrir að endursenda flóttamenn í óöruggar aðstæður. Kærandi vísar til og fjallar um nýlegan dóm Mannréttindadómstóls Evrópu þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að Finnland hafi gerst brotlegt við mannréttindasáttmála Evrópu með því að synja manni frá Írak um alþjóðlega vernd og senda hann aftur til heimaríkis þar sem hann hafi síðar verið drepinn. Í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar vísaði kærandi til þess að reynt hafi á regluna um bann gegn óbeinni endursendingu fyrir Hæstarétti Íslands í máli nr. 405/2013. Kærandi telji að af dóminum megi ráða að komi eitthvað fram í máli sem bendi til þess að móttökuríki muni ekki veita einstaklingi þá vernd sem sé áskilin í alþjóðlegum skuldbindingum þess á sviði mannréttinda, þ. á m. reglunni um non-refoulement, geti endursending þangað brotið gegn 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Í málinu liggi fyrir að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd í Finnlandi og að Finnland hafi áður verið dæmt brotlegt við skyldu sína til þess að endursenda fólk ekki þangað sem líf þess eða frelsi er í hættu. Kærandi tekur í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar upp umfjöllun um almennt öryggisástand í heimaríki kæranda úr tiltekinni ákvörðun Útlendingastofnunar og leggur áherslu á að almennt öryggisástand í heimaríki kæranda sé verulega slæmt. Íslenskum stjórnvöldum beri skylda til að tryggja, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, að umsækjandi verði ekki áframsendur frá Finnlandi til svæðis þar sem hann verði í hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Kærandi telji þau viðmið sem framangreindur dómur Hæstaréttar mæli fyrir um séu uppfyllt og að stjórnvöldum beri að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar af þeim sökum.
Í greinargerð kæranda til kærunefndar eru gerðar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar. Kærandi gerir m.a. athugasemd við vinnubrögð Útlendingastofnunar, en kærandi telur að verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð stofnunarinnar er varðar mat á sérstökum tengslum kæranda, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þar sem stofnunin hafi virt að vettugi málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar, s.s. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga við meðferð mála og fær reglan stoð í 10. gr. stjórnsýslulaga. Við meðferð málsins hafi kærandi lagt fram myndir af sér og unnustu sinni auk skjáskota af samskiptum þeirra í gegnum samskiptaforrit. Í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar var óskað eftir því að kærandi yrði upplýstur um það ef stofnunin teldi frekari sannana þörf á sambandi þeirra. Engin svör hafi fengist við beiðninni og ákvörðun verið tekin á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Kærandi hafi aldrei verið upplýstur um afstöðu Útlendingastofnunar til framlagðra gagna, honum hafi ekki verið gefið færi á að tjá sig um afstöðu stofnunarinnar auk þess sem honum hafi ekki verið leiðbeint um framlagningu gagna. Kærandi vísar til ummæla Útlendingastofnunarinnar í ákvörðun sinni þess efnis að það sé á forræði umsækjanda sjálfs og talsmanns umsækjanda, sem sé löglærð, að afla þeirra gagna sem þau telji hafa þýðingu. Kærandi telji tilvitnuð ummæli benda til þess að Útlendingastofnun rugli saman skyldum sínum sem stjórnvalds og skyldum dómara í einkamáli þar sem málsforræðisreglan gildir. Kærandi vísar til 13. gr. stjórnsýslulaga en samkvæmt ákvæðinu eigi aðili máls kost á að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því auk þess sem að sambærilega reglu sé að finna í 12. gr. laga um útlendinga. Þá telji kærandi að almennar yfirlýsingar Útlendingastofnunar í viðtali þann 2. október og með ítrekun 5. október 2020 um mikilvægi þess að leggja fram gögn nægi ekki til þess að uppfylla skyldur stofnunarinnar samkvæmt grundvallarreglum stjórnsýsluréttar. Gögn um sérstök tengsl við landið hafi verið afhent Útlendingastofnun þann 18. október 2020 og kærandi hafi aldrei verið upplýstur um afstöðu Útlendingastofnunar til gagnanna. Þá séu brot stofnunarinnar á andmælarétti og rannsóknarreglu enn alvarlegri í ljósi þess að stofnunin hafði skýra hugmynd um hvaða gögn hún teldi að gætu komið að gagni við töku ákvörðunar í málinu, en gerði engan reka að því að afla þeirra gagna, þó að það hafi verið auðvelt fyrir stofnunina að óska eftir gögnunum. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kærandi búi ekki hjá unnustu sinni en nú liggi fyrir að kærandi búi með henni og tengdaforeldrum og hafi kærandi lagt fram gögn því til stuðnings.
Kærandi fjallar í greinargerð sinni um að í úrskurðum sínum hafi kærunefnd útlendingamála talið rétt að meta sjálfstætt í hverju tilviki fyrir sig hver raunveruleg tengsl eru á milli einstaklinga sem um ræðir, hversu tíð samskiptin séu og hvaða stuðnings þau njóti af hvort öðru. Fram kemur í greinargerð að kærandi telji að önnur sjónarmið eiga við um einstaklinga sem séu í ástarsambandi, en þótt slík sambönd nái mögulega ekki langt aftur í tíma verði tengsl slíkra einstaklinga að teljast nánari en til dæmis systkina sem þekkjast lítið. Þá hafi Útlendingastofnun ekki gert neinn samanburð á tengslum kæranda hér á landið við tengsl hans í Finnlandi og vísar í því sambandi til athugasemda með frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga. Kærandi gerir einnig athugasemd við trúverðugleikamat Útlendingastofnunar varðandi hættuna á broti gegn grundvallarreglunni um non-refoulement. Kærandi telji óvíst að kæranda standi til boða viðunandi úrræði til að leita réttar síns í Finnlandi og vísar í því samhengi til skýrslu samtakanna Amnesty International og áðurnefnds dóms Mannréttindadómstóls Evrópu. Þá gerir kærandi athugasemd við það að Útlendingastofnun hafi neitað að leiðrétta ranga skráningu nafns kæranda í kerfum stofnunarinnar þó ítrekað hafi verið eftir því leitað. Í greinargerð sinni sakar talsmaður kæranda starfsmann Útlendingastofnunar um óheilindi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Finnlands á umsókn kæranda er byggð á d-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja finnsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Aðstæður í Finnlandi
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Finnlandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
· 2019 Country Reports on Human Rights Practices – Finland (United States Department of State, 11. mars 2020);
· Administrative Detention of Migrants in the District Court of Helsinki (Law and the Other in Post-Multicultural Europe - University of Helsinki, 2015);
· Amnesty International Report 2017/18 – Finland (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
· Comments by the UNHCR Regional Representation for Northern Europe on the draft Law Proposal of 15 April 2016 amending the Aliens Act of the Republic of Finland (UN High Commissioner for Refugees, maí 2016);
· Country Factsheet: Finland 2018 - European Migration Network (European Commission);
· Freedom in the World 2020 – Finland (Freedom House, 4. mars 2020);
· Immigration Detention in Finland: Limited Use of “Alternatives,“ Restrictive Detention Review, Divisive Political Debate (Global Detention Project, ágúst 2018);
· Human Rights in Europe. Review of 2019 (Amnesty International, 16. apríl 2020);
· Report to the Finnish Government on the visit to Finland carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 22 September to 2 October 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 20. ágúst 2015);
· Response of the Finnish Government to the report of the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to Finland from 22 September to 2 October 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 6. október 2015);
· Upplýsingar af heimasíðu finnska félags- og heilbrigðisráðuneytisins (www.stm.fi);
· Upplýsingar af heimasíðu finnsku útlendingastofnunarinnar (www.migri.fi);
· Upplýsingar af heimasíðu Rauða krossins í Finnlandi (www.redcross.fi);
· Upplýsingar af heimasíðu Refugee Advice Centre (www.pakolaisneuvonta.fi) og
· Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (http://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 18. febrúar 2021).
Á heimasíðu finnsku útlendingastofnunarinnar (f. Maahanmuuttovirasto) kemur fram að við komuna til Finnlands geta einstaklingar sótt um alþjóðlega vernd hjá landamæravörðum og lögreglu. Eftir að umsókn hefur verið móttekin eru umsækjendur fluttir í móttökumiðstöðvar á vegum finnsku útlendingastofnunarinnar.
Finnland er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna málsmeðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd nr. 32/2013 og 33/2013. Upplýsingar um þau þjónustuúrræði sem eru í boði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í Finnlandi eru m.a. aðgengilegar á heimasíðu finnsku útlendingastofnunarinnar. Þar er m.a. greint frá því að finnsk lög mæli fyrir um þá þjónustu sem umsækjendur eigi rétt á. Umsækjendur eiga til að mynda rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu og geta þeir fengið hjálp við að leita sér aðstoðar vegna heilsufarsvandamála sinna. Þá eiga umsækjendur í Finnlandi rétt á húsnæði, mataraðstoð og vasapeningum, geti þeir ekki framfleytt sér sjálfir. Þá eiga umsækjendur rétt á endurgjaldslausri túlkaþjónustu í viðtölum sínum hjá finnsku útlendingastofnuninni.
Í upplýsingum á heimasíðu útlendingastofnunar Finnlands kemur fram að þeir sem séu endursendir til landsins á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar fari almennt í móttökumiðstöðvar en geti í einhverjum tilfellum sætt varðhaldi. Móttökumiðstöðvarnar séu almennt opnar en varðhald lokað og gildi mismunandi löggjöf um úrræðin. Þar kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd geta einvörðungu verið settir í varðhald á grundvelli ástæðna sem mælt sé fyrir um í lögum t.d. vegna þess að ekki sé hægt að bera kennsl á viðkomandi, ferðaáætlun sé óljós eða þegar líklegt sé að viðkomandi muni láta sig hverfa til að forðast brottvísun frá landinu. Þá geti umsækjendur sem hafi fengið neikvæða lokaniðurstöðu verið settir í varðhald fyrir brottflutning frá landinu. Varðhaldsmiðstöðvarnar séu tvær og eru þær reknar og starfræktar af finnsku útlendingastofnuninni og sé ein varðhaldsmiðstöðvanna sérstaklega ætluð viðkvæmum einstaklingum. Lög um meðferð útlendinga sem teknir séu í varðhald og um varðahaldsmiðstöðvar nr. 116/2002 (f. Laki säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä) gilda um meðferð útlendinga í varðhaldsmiðstöðvum. Samkvæmt þeim eigi útlendingur rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu í varðhaldi. Varðhald geti varað að jafnaði í nokkra daga til nokkurra vikna en í einstaka tilfellum geti varðhald varað í nokkra mánuði. Samkvæmt finnsku útlendingalögunum nr. 301/2004 (f. Ulkomaalaislaki) er skylt að leiða umsækjendur fyrir héraðsdóm þar sem dómari ákveði hvort beita eigi varðhaldi. Umsækjandi eigi rétt á löglærðum talsmanni sem gæti hagsmuna hans fyrir dómstólum þar sem fjallað sé um lögmæti varðhaldsins.
Á heimasíðu finnsku útlendingastofnunarinnar kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd sem fengið hafa synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun Finnlands geta kært niðurstöðuna til stjórnsýsludómstóls. Fái umsækjendur synjun á umsókn sinni hjá stjórnsýsludómstólnum eiga þeir möguleika á því að kæra þá niðurstöðu til æðri stjórnsýsludómstóls að fengnu leyfi þess dómstóls. Fái umsækjendur synjun á umsókn sinni hjá hinum æðri stjórnsýsludómstól eða ekki fékkst leyfi til að fara með umsóknina fyrir æðri stjórnsýsludómstólinn eiga þeir möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd. Jafnframt eiga umsækjendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.
Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér, þ. á m. heimasíða finnsku útlendingastofnunarinnar og skýrsla bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2019, er ljóst að finnsk stjórnvöld uppfylla skyldur sínar varðandi lögfræðiaðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd skv. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 32/2013 um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Í þeim kemur m.a. fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á lögfræðiþjónustu við meðferð máls síns hjá finnsku útlendingastofnuninni og á kærustigi. Umsækjendur eiga að sama skapi rétt á þjónustu löglærðra talsmanna í viðtölum sínum hjá útlendingastofnuninni en slík þjónusta er þó ekki endurgjaldslaus nema sérstaklega ríkar ástæður liggi að baki umsókn þeirra eða ef viðkomandi umsækjandi er fylgdarlaust barn.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda
Kærandi er [...] ára karlmaður. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun greindi kærandi m.a. frá því að líkamleg og andleg heilsa hans væri góð. Þá kemur fram í framlögðum heilsufarsgögnum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 30. september 2020, að læknisskoðun hafi farið fram.
Kærunefnd tekur fram að kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 2. október 2020, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda, sem nýtur aðstoðar löglærðs talsmanns á vegum Rauða kross Íslands, jafnframt leiðbeint með tölvupósti kærunefndar, dags. 4. janúar 2021, um framlagningu frekari gagna í málinu. Engum frekari gögnum var skilað til kærunefndar. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hans. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar hans geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að með „aðild Íslands að Dyflinnarsamstarfinu hefur ríkið skuldbundið sig til að fylgja og virða þær reglur sem felast í Dyflinnarreglugerðinni“ og að „íslensk stjórnvöld sem starfa að útlendingamálum [beita] ákvæðum reglugerðarinnar við mat á því hvaða ríki beri ábyrgð á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd sem lagðar eru fram hér á landi.“ Ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. byggir á heimild í 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og felur í sér frávik frá þeirri meginreglu reglugerðarinnar um að ákvarða skuli hvaða ríki beri ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli þeirra viðmiða sem fram koma í reglugerðinni. Ákvæðinu verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra, trúverðugra, nægilega nákvæmra og uppfærðra upplýsinga, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.
Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Þar kemur fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja á til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður eru ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.
Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og kærandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst kærandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram að verulegar ástæður séu til að ætla að kærandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og kærandi, verði fyrir slíkri meðferð.
Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Þá skuli líta til þess, í tilviki þungunar, hvort umsækjanda standi til boða fullnægjandi fæðingaraðstoð í viðtökuríki. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til gagna frá heilbrigðisstarfsfólki sem sýna fram á slíkt og, telji kærunefnd að umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, hlutlægra og trúverðugra gagna sem sýna fram á að sú heilbrigðisþjónusta sem umsækjandi þarfnast sé ekki í boði í viðtökuríki.
Af 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar má jafnframt ráða að heilsufar umsækjanda hafi takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun að neðan.
Einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda hefur þegar verið lýst. Kærunefnd telur ljóst að heilsufar kæranda sé ekki þess eðlis að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi sem meðferð er til við hér á landi en ekki í viðtökuríki, sbr. 2. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Þá benda framangreind gögn um heilbrigðisþjónustu í Finnlandi til þess að kærandi hafi aðgang að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu þar í landi.
Kærunefnd telur að gögn málsins, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að telji kærandi sér mismunað eða óttist hann um öryggi sitt að einhverju leyti geti hann leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum.
Kærandi kvaðst í viðtölum hjá Útlendingastofnun, sem og í greinargerðum til Útlendingastofnunar og kærunefndar, hafa sérstök tengsl við Ísland þar sem að hann eigi unnustu hér á landi. Með greinargerðum kæranda fylgdu skjöl til stuðnings þessari málsástæðu kæranda, þ. á m. skjáskot af samskiptum þeirra, ljósmynd, hálfútfyllt eyðublað og bréf frá tengdaforeldrum kæranda. Reisir kærandi kröfu sína um að mál hans skuli tekið til efnismeðferðar hér á landi m.a. á því að hann hafi sérstök tengsl við landið vegna framangreinds.
Lög um útlendinga veita ekki skýrar leiðbeiningar um hvernig hugtakið sérstök tengsl skv. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli túlkað í framkvæmd. Við túlkun ákvæðisins hefur kærunefnd litið til athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga og lagt til grundvallar að ákvæðinu sé ætlað að taka m.a. til þeirra tilvika þegar umsækjendur eiga ættingja hér á landi en ekki í því ríki sem þeir yrðu aftur sendir til. Þetta geti einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuríki, svo sem vegna fyrri dvalar. Þá gera athugasemdir í frumvarpi og ákvæði 32. gr. b reglugerðar um útlendinga ráð fyrir því að fyrri dvöl umsækjenda hér á landi geti leitt til þess að um sérstök tengsl séu að ræða. Í athugasemdunum kemur jafnframt fram að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar. Af því má m.a. leiða að þau tengsl sem ákvæðið vísar til geta verið fjarlægari en þau nánu fjölskyldutengsl sem Dyflinnarreglugerðin mælir fyrir um, sbr. m.a. g-lið 2. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Kærunefnd telur að af framangreindu sé ljóst að meta þurfi einstaklingsbundnar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd m.t.t. fyrirliggjandi gagna við mat á því hvort skilyrðum ákvæðisins sé fullnægt. Kærandi hefur greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun og í greinargerð sinni til kærunefndar að hann eigi unnustu hér á landi. Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands þann 16. ágúst 2020 og sótti um alþjóðlega vernd þann sama dag. Í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 2. október 2020, greindi kærandi frá því að hann hafi kynnst unnustu sinni fyrir rúmlega ári í gegnum samfélagsmiðilinn Facebook og að hann hafi hitt hana í fyrsta skipti við komuna hingað til lands. Þá kemur fram í viðtalinu að þau hafi í tvígang reynt að fara til sýslumanns í því skyni að giftast en það hafi ekki tekist þar sem kærandi sé ekki með íslenska kennitölu. Við meðferð málsins hjá kærunefnd lagði kærandi fram bréf sem stafar frá tengdaforeldrum hans þar sem þau staðfesta að hann hafi búið hjá þeim frá 30. nóvember 2020. Þá lagði kærandi fram skjáskot af samskiptum í gegnum samskiptaforritið WhatsApp, dags. 29. júlí til 27. ágúst 2020, auk eins skjáskots af samskiptum í gegnum samskiptaforritið Telegram, dags. 25. september 2019 og 13. maí 2020, sem kærandi kveður vera samskipti á milli sín og unnustu sinnar. Að öðru leyti kemur ekkert fram um samband þeirra í gögnum málsins, fyrir utan eina ljósmynd af þeim, tekna hér á landi, og hálfútfyllt eyðublað frá Þjóðskrá Íslands, sem gæti varpað ljósi á hversu lengi sambandið hefur varað eða hversu rík tengsl hafa myndast þeirra á milli. Kærandi gerði athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar á þeim grunni að honum hafi ekki verið gefið tækifæri til að sýna frekar fram á þau tengsl við landið sem hann taldi sig hafa. Við meðferð málsins hjá kærunefnd var kæranda með tölvupósti kærunefndar, dags. 4. janúar 2021, leiðbeint um framlagningu frekari gagna í málinu. Engin frekari gögn voru lögð fram. Kærunefnd vísar, er þetta atriði varðar, til hliðsjónar, til dóms Hæstaréttar í máli nr. 164/2015 frá 8. október 2015, þar sem dómur Héraðsdóms Reykjavíkur var staðfestur með skírskotun til forsendna hans. Í dómi héraðsdóms var fjallað um hugtakið sérstök tengsl samkvæmt þágildandi lögum um útlendinga, nr. 96/2002, en ákvæði þeirra laga er efnislega samhljóða 2. mgr. 36. gr. núgildandi laga um útlendinga. Í dóminum kom fram að tengsl sem umsækjandi hafði myndað við konu hér á landi eftir að hann kom til landsins voru ekki talin hafa þá þýðingu að hann teldist hafa sérstök tengsl við landið. Af dóminum verði ekki annað ráðið en að tengsl sem myndast eftir að umsækjandi sækir um alþjóðlega vernd hér á landi, hvers eðlis sem þau tengsl séu, hafi afar takmarkað vægi við mat á því hvort umsækjandi teljist hafa sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd lítur til þess að það mál sem hér er til umfjöllunar er frábrugðið því máli sem framangreindur dómur fjallar um að því leyti að kynni kæranda við unnustu sína hér á landi hófust áður en kærandi kom til landsins en þau hafi talað saman í gegnum samskiptaforrit á internetinu. Kærandi hafði hins vegar ekki verið í návistum við unnustu sína áður en hann kom til Íslands. Kærunefnd telur að þegar litið er til tilgangs ákvæðisins og lögskýringargagna leiði slík samskipti ekki til þess að þau nánari tengsl sem kæranda myndaði við unnustu sína á meðan hann hefur dvalið hér á landi í tengslum við umsókn sína um alþjóðlega vernd teljist vera sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Af þeim sökum sé ekki tilefni til að víkja frá fordæmi Hæstaréttar samkvæmt áðurnefndum dómi. Kærunefnd telur þá líka ljóst að kærandi eigi ekki ættingja hér á landi, líkt og lögskýringargögn um 36. gr. laga um útlendinga gera ráð fyrir að geti verið til staðar svo um sérstök tengsl geti verið að ræða. Þá bera gögn málsins ekki með sér að hann hafi dvalið hér á landi áður. Af gögnum málsins má sjá að kærandi hafi dvalið í Finnlandi a.m.k. frá því að hann sótti um vernd þar í landi árið 2015. Þá kemur fram í viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun að hann hafi stundað nám í Finnlandi og unnið í hlutastarfi. Kærandi hefur einungis dvalið hér á landi í tengslum við umsókn sína um alþjóðlega vernd. Eins og málum er hér háttað er það mat kærunefndar að tengslum kæranda við landið verði ekki jafnað til sérstakra tengsla í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Af heildarmati á aðstæðum kæranda og fyrirliggjandi gögnum málsins er það því niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem nú eru uppi vegna Covid-19 faraldursins. Fjölmörg ríki hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar. Hafa aðgerðirnar m.a. falist í ferðatakmörkunum og ferðabönnum. Í því sambandi hafa mörg aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins á einhverjum tímapunkti lokað fyrir endursendingar einstaklinga á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Var það m.a. gert hér á landi yfir ákveðið tímabil en óvissa ríkir um það hvenær framkvæmd endursendinga verði komin í sama horf og áður en Covid-19 faraldurinn skall á. Yfirvöld í Finnlandi hafa jafnframt gripið til aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar, m.a. með takmörkunum á ferðum til landsins og takmörkunum á fjöldasamkomum. Aflétting vissra takmarkana var hafin í Finnlandi en vegna fjölgunar smita hafa stjórnvöld aftur gripið til hertra svæðis- og tímabundinna aðgerða, s.s. takmörkunum á fjöldasamkomum og ferðalögum. Þrátt fyrir að smitum hafi fjölgað á nýjan leik í Finnlandi hefur kærunefnd ekki forsendur til annars en að líta svo á að þær takmarkanir sem við lýði eru vegna Covid-19 faraldursins séu tímabundnar. Í því sambandi lítur kærunefnd einnig til þess að Lyfjastofnun Evrópu hefur samþykkt notkun á þremur tegundum bóluefna gegn veirunni sem veldur Covid-19 og að vænta megi að notkun fleiri bóluefna verði samþykkt á næstunni. Þá lítur kærunefnd til þess að bólusetning er hafin í aðildarríkjum Evrópusambandsins, þ.m.t. viðtökuríkinu.
Af skýrslum er ljóst að viðtökuríkið býr við stöðuga stjórnarhætti og sterka innviði. Að mati kærunefndar er því ekkert sem bendir til þess að það tímabundna ástand sem nú ríki komi til með að hafa teljandi áhrif á getu eða vilja viðtökuríkisins til að taka á móti og afgreiða mál kæranda þar í landi þegar takmörkunum verður aflétt og veita honum nauðsynlegan stuðning og viðeigandi aðbúnað á meðan mál hans er þar til meðferðar.
Í því sambandi er rétt að árétta að Dyflinnarreglugerðin gerir ráð fyrir því að samstarfsríkin hafi almennt sex mánuði frá því að lokaákvörðun var tekin um kæru umsækjanda um alþjóðlega vernd til að flytja umsækjanda til viðtökuríkis, sbr. 1. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar.
Þá lítur kærunefnd einnig til þess að skv. 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að fresta flutningi á umsækjanda ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna hans eða ómögulegt er að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.
Er það mat kærunefndar að tímabundnar takmarkanir á endursendingum til Finnlands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geti ekki, eins og hér stendur á, leitt til þess að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi hefur kærunefnd sérstaklega litið til sterkra innviða viðtökuríkisins og þess frests sem aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins hafa til að endursenda umsækjendur til viðtökuríkis og fjallað var um hér að framan.
Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og á grundvelli heildarmats á áhrifum Covid-19 faraldursins á aðstæður hans er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 16. ágúst 2020.
Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá hefur kærunefnd talið að til að stuðla að einsleitinni framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar á meðal aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins sé rétt að líta til dóma Evrópudómstólsins í málum sem tengjast framkvæmd reglugerðarinnar.
Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar þeirra hafa ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og máli Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða er til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná háu alvarleikastigi til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr. Í því sambandi hefur dómstóllinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 251. mgr., og dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012, 97. mgr.
Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er af yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort raunverulegum líkamlegum skaða eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr. og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallin að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr. og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.
Dómstóllinn hefur talið að 3. gr. mannréttindasáttmálans verði ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 249. mgr.
Í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins er vísað til þess að framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar verði að vera í samræmi við sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi og er þar fyrst og fremst vísað til 4. gr. sáttmálans sem, í þeim atriðum sem máli skipta, er sambærileg 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Dómstóllinn vísar til þess að lög Evrópusambandsins séu byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki deila með öðrum aðildarríkum þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að því gagnkvæma trausti á að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra grundvallarréttinda sem sáttmálinn mælir fyrir um, sbr. t.d. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr. og Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr. Dyflinnarreglugerðin er byggð á nefndri meginreglu um gagnkvæmt traust og miðar að því að hraða og straumlínulaga afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd til hagsbóta fyrir umsækjendur og aðildarríki samstarfsins. Því verði að gera ráð fyrir því að meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd í aðildarríkjum Dyflinnarsamstarfsins samrýmist þeim kröfum sem sáttmáli ESB um grundvallarréttindi, flóttamannasáttmálinn og Mannréttindasáttmáli Evrópu gera, sbr. dóm Evrópudómstólsins í N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/1021, frá 21. desember 2011, 78-80. mgr. Það er hins vegar ekki óhugsandi að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika við framkvæmd reglugerðarinnar sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi, verði hann fluttur til þess ríkis, sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmálanum, sbr. áðurnefndan dóm í máli N. S. o.fl., 81. mgr. Í ljósi þess, ef byggt yrði á því að sú forsenda að reglum sáttmálans sé fylgt af aðildarríkum samstarfsins sé óhrekjanleg yrði það ekki samrýmanlegt þeirri skyldu að túlka og beita Dyflinnarreglugerðinni til samræmis við grundvallarmannréttindi svo sem 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála ESB um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl., 99., 100. og 105. mgr. Af þeim sökum hefur Evrópudómstóllinn talið að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök sýna fram á að raunveruleg hætta sé á að hann verði fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála ESB um grundvallarréttindi, verði hann fluttur til viðtökuríkis. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmálans um grundvallarréttindi. Þessu alvarleikastigi er náð þegar opinbert afskiptaleysi stjórnvalda aðildarríkis Dyflinnarsamstarfsins hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna þeirrar sérstaklega viðkvæmu aðstöðu sem hann kann að vera í, lendir, án tillits til óska hans eða persónulegra ákvarðana, í slíkri stöðu efnislegrar sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, svo sem fæði, hreinlæti, þaki yfir höfuðið, sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr.
Hátt stig óöryggis eða veruleg hnignun lífsskilyrða viðkomandi umsækjanda myndi þar af leiðandi ekki ná þessu alvarleikastigi nema ofangreindar aðstæður efnislegrar sárafátæktar séu fyrir hendi. Sama á við þó að umsækjanda skorti það félagslega stuðningsnet, eins og t.d. fjölskyldutengsl, sem vegur á móti afleiðingum ófullnægjandi félagslegs kerfis aðildarríkis, sbr. Jawo, 93. og 94. mgr. Ennfremur, það eitt að lífsskilyrði séu ákjósanlegri í endursendingarríki en í viðtökuríki getur heldur ekki leitt til þess að um brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sé að ræða, sbr. til hliðsjónar Jawo, 97. mgr.
Eins og ráða má af ofangreindu þurfa annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans að ná mjög háu alvarleikastigi til að endursending teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og tekur beiting 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga mið af því.
Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra, trúverðugra, nægilega nákvæmra og uppfærðra gagna, að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. þau viðmið sem rakin voru hér að framan. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. til hliðsjónar Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 11. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr. og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.
Áður hefur verið fjallað um málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Finnlandi, þ.m.t. möguleika umsækjenda til að fá ákvarðanir um synjun verndar endurskoðaðar hjá finnskum yfirvöldum og möguleika umsækjenda á því að leggja fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd. Finnsk stjórnvöld eru bundin af sambærilegum reglum og Ísland um vernd gegn brottvísun umsækjenda um alþjóðlega vernd til ríkis þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi ógnað (non-refoulement), sbr. 147. gr. finnsku útlendingalaganna (f. Ulkomaalaislaki 301/2004). Að mati kærunefndar bera gögn málsins með sér að í Finnlandi sé veitt raunhæf vernd gegn því að fólki sé vísað brott eða það endursent til ríkja þar sem það eigi á hættu að verða fyrir ofsóknum eða þar sem lífi þess og frelsi er ógnað. Í því sambandi hefur kærunefnd einkum litið til þess að gögnin benda til þess að meðferð finnskra stjórnvalda á umsóknum um alþjóðlega vernd sé með þeim hætti að lagt sé einstaklingsbundið mat á aðstæður umsækjenda í því skyni að tryggja að enginn umsækjandi sé sendur þangað sem líf hans eða frelsi er í hættu. Þá hefur kærandi ekki lagt fram gögn sem benda til þess að meðferð á umsókn hans í Finnlandi hafi verið óforsvaranleg. Þótt fyrir liggi að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd telur kærunefnd að gögn málsins gefi ekki til kynna að endursending kæranda til viðtökuríkis sé í andstöðu við 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði í Finnlandi, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.
Vegna tilvísunar kæranda til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N.A. gegn Finnlandi (nr. 25244/18) frá 14. nóvember 2019 tekur kærunefnd fram að af þeim gögnum sem nefndin hefur kynnt sér megi ráða að finnsk stjórnvöld hafi með skjótum hætti gripið til úrbóta í kjölfar dómsins. Þannig voru t.a.m. verkferlar vegna viðbótarumsókna bættir, þjálfun starfsfólks í hæliskerfinu var aukin ásamt því að farið var yfir eldri umsóknir með hliðsjón af dómnum.
Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd í Finnlandi og til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd og flutningur hans til viðtökuríkis leiði því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda séu ekki slíkar að vegna stöðu hans sem umsækjanda um alþjóðlega vernd í viðtökuríki verði endursending hans þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð.
Samkvæmt framansögðu kemur 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ekki í veg fyrir að umsókn kæranda verði synjað um efnismeðferð.
Athugasemdir kæranda við hina kærðu ákvörðun
Í greinargerð sinni gerir kærandi ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. við trúverðugleikamat stofnunarinnar og málsmeðferð stofnunarinnar. Af greinargerð kæranda er ljóst að hann telji verulega annmarka hafa verið á málsmeðferð Útlendingastofnunar er varða mat á sérstökum tengslum kæranda, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þar sem að stofnunin hafi virt að vettugi tilteknar málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar, s.s. 7., 10., og 13. gr. stjórnsýslulaga.
Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann ber fyrir sig. Í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga segir að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga.
Af gögnum málsins má sjá að í viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun, dags. 2. október 2020, var honum leiðbeint um framlagningu gagna sem séu til þess fallin að styðja við umsókn hans um alþjóðlega vernd. Þá var með tölvupósti Útlendingastofnunar til kæranda, dags. 5. október 2020, óskað eftir greinargerð vegna málsins auk gagna sem staðfestu samskipti og samband kæranda við unnustu hans hér á landi m.t.t. þeirra sérstöku tengsla sem kærandi vísaði til í viðtali hjá stofnuninni. Þann 18. október 2020 barst stofnuninni greinargerð vegna málsins ásamt fylgiskjölum. Í greinargerð kæranda var óskað eftir því að kærandi yrði upplýstur um það ef Útlendingastofnun teldi frekari sannana þörf á sambandi þeirra og fyrirætlunum. Kærandi hefur lagt fram frekari gögn við meðferð málsins hjá kærunefnd, s.s. hálfútfyllt skjal frá Þjóðskrá Íslands og frekari skjáskot af samskiptum kæranda við unnustu sína. Með tilliti til heildarmats í máli kæranda telur kærunefnd ljóst að ítarlegri rannsókn á sambandi kæranda og unnustu hans og framlagning frekari gagna hefði ekki getað haft áhrif á niðurstöðu í máli hans. Er það mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.
Þá gerir kærandi athugasemd við það að honum hafi ekki verið tilkynnt um né gefinn kostur á að bregðast við því að Útlendingastofnun teldi þau gögn sem hann lagði fram ekki vera fullnægjandi sönnun fyrir sérstökum tengslum og vísar í því samhengi til 13. gr. stjórnsýslulaga og 12. gr. laga um útlendinga. Andmælareglan felur í sér að málsaðili skuli eiga þess kost að gæta réttar síns og hagsmuna með því að kynna sér gögn málsins, tjá sig um framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum og viðhorfum áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Andmælareglan felur þó ekki í sér að aðili eigi rétt á að fá að vita afstöðu stjórnvalds til þýðingu gagna áður en það tekur ákvörðun. Kærandi greindi frá því í viðtölum hjá Útlendingastofnun að hann væri í sambandi með konu hér á landi og var honum leiðbeint í tvígang, líkt og áður hefur komið fram, um framlagningu frekari gagna máli sínu til stuðnings. Þá var með tölvupósti stofnunarinnar þann 5. október 2020 óskað sérstaklega eftir gögnum til stuðnings málsástæðu kæranda um sérstök tengsl. Kærandi lagði fram greinargerð í málinu þann 18. október 2020 auk gagna til stuðnings málsástæðum sínum. Með hliðsjón af framangreindu er ljóst að afstaða og rök kæranda lágu fyrir í málinu og lagði Útlendingastofnun mat á umsókn kæranda með hliðsjón af því. Að mati kærunefndar er ekki hægt að fallast á að Útlendingastofnun hafi borið að veita kæranda kost á því að tjá sig frekar um þau gögn sem kærandi hafi lagt fram að eigin frumkvæði. Er það mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar hafi ekki falið í sér brot á 13. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 12. gr. laga um útlendinga. Þá er ljóst að hafi eitthvað vantað upp á að kærandi hafi haft tækifæri til að koma að sínum athugasemdum eða frekari gögnum þá hefur verið bætt úr því á meðan mál hans var til meðferðar hjá kærunefnd.
Þá hefur talsmaður kæranda talið að Útlendingastofnun hafi neitað að breyta nafni kæranda í skrám sínum og fyrirskipað honum að skrifa undir með röngu nafni. Talsmaðurinn telur þetta „bera vott um óheilindi í vinnubrögðum viðkomandi fulltrúa stofnunarinnar, sem virtist hafa einbeittan vilja til þess að láta kæranda koma illa út í gögnum málsins án þess að hann hafi á nokkrum tímapunkti gefið tilefni til.“ Kærunefnd telur að ekki sé tilefni til slíkra ummæla og gerir athugasemd við orðaval talsmanns kæranda.
Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun að öðru leyti og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana. Hefur kærunefnd skoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun.
Frávísun
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd þann 16. ágúst 2020. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda bendi allt til þess að hann hafi verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.
Kærandi skal fluttur til Finnlands eins fljótt og unnt er, nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Í máli þessu hafa finnsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Finnlands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Teljist kærandi sig hafa rétt til dvalar hér á landi af öðrum grundvelli en vegna umsóknar um alþjóðlega vernd, svo sem vegna tengsla við landið eða vegna fjölskyldusameiningar, er honum leiðbeint um að leggja fram beiðni um slíkt til Útlendingastofnunar. Með þessari leiðbeiningu er kærunefnd ekki að taka afstöðu til afdrifa slíkrar beiðni.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Þorbjörg I. Jónsdóttir Bjarnveig Eiríksdóttir