1004/2021. Úrskurður frá 28. apríl 2021.
Úrskurður
Hinn 28. apríl 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1004/2021 í máli ÚNU 20120021.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 17. desember 2020, kærði A afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni félagsins um aðgang að gögnum.Með bréfi, dags. 8. október 2020, óskaði kærandi eftir aðgangi að bréfi setts ríkisendurskoðanda og öðrum erindum og bréfum sem kynnu að hafa verið send til ráðuneytisins í tengslum við sama mál. Nánar tiltekið laut beiðnin að bréfi frá settum ríkisendurskoðanda til Lindarhvols ehf., dags. 4. janúar 2018, sem jafnframt var sent ráðuneytinu. Jafnframt var óskað eftir afriti af svörum stjórnar Lindarhvols ehf. við bréfi setts ríkisendurskoðanda, sem og öðrum erindum sem kynnu að hafa verið send til ráðuneytisins í tengslum við sama mál.
Beiðni kæranda var svarað með bréfi, dags. 18. nóvember 2020, þar sem fram kom að ráðuneytið hefði kannað hvaða gögn væru fyrirliggjandi sem féllu undir beiðni kæranda og þau væru annars vegar bréf setts ríkisendurskoðanda, dags. 4. janúar 2018, undir yfirskriftinni „Vinnuskjal ekki til dreifingar“ og hins vegar svarbréf stjórnar Lindarhvols ehf., dags. 17. janúar 2018. Í svari ráðuneytisins kom fram að samkvæmt 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga væru drög að skýrslum og gögnum sem væru hluti af máli sem ríkisendurskoðandi hygðist kynna Alþingi, sem send hefðu verið aðilum til kynningar eða umsagnar, undanþegin aðgangi almennings. Í sömu málsgrein segði að ríkisendurskoðandi gæti ákveðið að gögn sem hefðu verið send stjórnvöldum við undirbúning einstakra athugana og meðan á þeim stæði yrðu ekki aðgengileg. Erindi setts ríkisendurskoðanda félli undir framangreind ákvæði og því væri ráðuneytinu ekki heimilt að veita aðgang að því. Að sama skapi væru efnisatriði erindisins tekin upp í svari Lindarhvols og því teldi ráðuneytið ekki heimilt að veita aðgang að því.
Í kæru er vísað til athugasemda við 3. mgr. 15. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 46/2016 þar sem vísað er til þess að þegar athugun ríkisendurskoðanda sé lokið reyni á aðgangsrétt samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins en þar segir að um aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun sem orðið hafa til í samskiptum ríkisendurskoðanda og eftirlitsaðila fari eftir ákvæðum upplýsingalaga. Að mati kæranda taki þessi lögskýringargögn af allan vafa um þann skilning löggjafans að þær takmarkanir sem tilgreindar séu í 3. mgr. 15. gr. laganna falli úr gildi þegar athugun ríkisendurskoðanda sé lokið og eftir það byggist upplýsingarétturinn á ákvæðum upplýsingalaga. Með vísan til þessa telji kærandi að um rétt hans til aðgangs að umbeðnum gögnum fari eftir ákvæðum upplýsingalaga. Í kæru kemur fram sú afstaða að umbeðin gögn geti ekki talist vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga enda um að ræða gagn sem sent hafi verið öðrum aðila. Þá sé óumdeilt að ráðuneytið hafi fengið umrædd gögn send án þess að vera eftirlitsaðili Lindarhvols ehf. Af því leiði að ráðuneytið geti ekki byggt synjun sína á þeirri röksemd.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu, með bréfi, dags. 21. desember 2020, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn. Umsögn ráðuneytisins barst með bréfi, dags. 4. janúar 2021, þar sem fram kemur að ráðuneytið telji ótvírætt að um undirbúningsgögn sé að ræða, þ.e. annars vegar gögn sem hafi verið send stjórnvöldum meðan á athugun Ríkisendurskoðunar á tilteknu máli stóð, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016, og hins vegar gögn sem rituð hafi verið til undirbúnings máls af hálfu Lindarhvols ehf. í þágu setts ríkisendurskoðanda, og afhent á grundvelli lagaskyldu. Sú lagaskylda komi fram í III. kafla laga nr. 46/2016 hvað ríkisendurskoðanda varðar og hvað ráðuneytið varðar í 4. mgr. ákvæðis til bráðabirgða III í þágildandi lögum um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001, sbr. breytingarlög nr. 24/2016. Þá er í umsögninni vísað til þess að í svari ráðuneytisins til kæranda hafi ráðuneytið bent á að 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 taki til gagna sem ríkisendurskoðandi hafi ákvarðað sérstaklega að „verði ekki aðgengileg“ líkt og segi í ákvæðinu, sem og gagna sem hafi að geyma sömu upplýsingar. Þær upplýsingar sem ráðuneytinu sé óheimilt að veita aðgang að samkvæmt ákvæðinu komi fram svo víða í svari Lindarhvols ehf. að ekki séu forsendur eða ástæða til að veita aðgang að svarinu að hluta. Þá segir í umsögninni að við túlkun á 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 verði að líta til sjónarmiða að baki lögunum um mikilvægi þess að Ríkisendurskoðun hafi aðgang að upplýsingum og geti átt samráð og samstarf við stjórnvöld til þess að mál séu tilhlýðilega upplýst. Jafnframt til þess að afrakstur þeirra athugana sem stofnunin ræðst í sé birtur almenningi, bæði forsendur og niðurstaða sem og ágrip af þeim upplýsingum sem byggt er á. Niðurstaða athugunarinnar sem hin umbeðnu gögn varði hafi verið birt á vef Ríkisendurskoðunar í apríl 2020.Í umsögn ráðuneytisins er vikið að því að í kæru sé vísað til athugasemda við 3. mgr. 15. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 46/2016 þar sem fram komi að eftir að athugun ríkisendurskoðanda sé lokið reyni á aðgangsrétt samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins. Í umsögninni kemur fram að ummælin í athugasemdunum samræmist ekki fortakslausu orðalagi 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016. Ráðuneytið vísar til þess að með 1. og 2. málsl. 3. mgr. 15. gr. sé kveðið á um að almennt séu engin gögn aðgengileg fyrr en eftir að Alþingi hefur fengið gögnin afhent og að drög sem send hafi verið til kynningar og umsagnar séu alfarið undanþegin aðgangi almennings. Þessu til viðbótar sé heimild fyrir ríkisendurskoðanda til að ákvarða að tiltekin gögn sem send hafa verið stjórnvöldum við meðferð máls verði ekki aðgengileg. Það sé mat ráðuneytisins að sú túlkun sem fram komi í framangreindum athugasemdum við 3. mgr. 15. gr. um að ákvörðun ríkisendurskoðanda um að gögn sem hafi verið send stjórnvöldum verði ekki aðgengileg falli úr gildi að lokinni athugun rúmist ekki innan texta ákvæðisins. Nær sé að telja að tilvísun til þess að þegar athugun sé lokið reyni á aðgangsrétt samkvæmt 2. mgr. 15. gr. eigi við um gögn samkvæmt 1. málsl. 3. mgr. 15. gr. þ.e. skýrslur, greinargerðir og önnur gögn, t.d. minnisblöð eða ábendingar sem ríkisendurskoðandi hyggist kynna Alþingi.
Með bréfi, dags. 11. janúar 2021, var kæranda veittur kostur á að koma að frekari athugasemdum í ljósi umsagnar fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Í athugasemdum kæranda, dags. 22. janúar 2021, er áréttuð sú afstaða kæranda að þær takmarkanir sem tilgreindar eru í 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 falli úr gildi þegar athugun ríkisendurskoðanda sé lokið og að þeim tíma liðnum fari um upplýsingarétt samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Komi úrskurðarnefndin hins vegar til með að fallast á sjónarmið ráðuneytisins um að heimilt sé að undanskilja bréfin frá upplýsingaskyldu gagnvart almenningi með sérstakri auðkenningu telji kærandi að slík auðkenning þurfi að vera skýr og hafinn yfir allan vafa. Þá er vísað til þess að hvergi komi fram að svarbréf Lindarhvols, dags. 4. janúar 2018, hafi verið sérstaklega merkt sem vinnuskjal. Af þeim sökum eigi kærandi rétt til aðgangs að bréfinu.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að annars vegar bréfi setts ríkisendurskoðanda til fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 4. janúar 2018, og hins vegar svarbréfi Lindarhvols ehf. til setts ríkisendurskoðanda, dags. 17. janúar 2018.2.
Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins um synjun beiðni kæranda um að afhenda bréf setts ríkisendurskoðanda til Lindarhvols ehf. er einkum reist á því að umrætt gagn falli undir 3. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016, um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga.Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012. Kemur því til athugunar úrskurðarnefndarinnar hvort þau lagaákvæði feli í sér sérstaka þagnarskyldureglu sem takmarkar upplýsingarétt almennings.
Ríkisendurskoðandi er sjálfstæð eftirlitsstofnun sem starfar á vegum Alþingis í samræmi við ákvæði 43. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og lög um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Það er hlutverk ríkisendurskoðanda að hafa í umboði Alþingis eftirlit með fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga. Í IV. kafla laganna eru málsmeðferðar¬reglur þar sem fram koma ákvæði um þagnarskyldu, hæfi, umsagnarrétt og aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun. Um aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun er fjallað í 15. gr. laganna. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að ef óskað er aðgangs að gögnum sem hafa orðið til í samskiptum ríkisendurskoðanda og eftirlitsskylds aðila fari um aðgang að þeim hjá Ríkisendurskoðun eftir ákvæðum upplýsingalaga.
Í 3. mgr. er að finna takmarkanir á framangreindum upplýsingarétti almennings. Þar segir í 1. málsl. 3. mgr. 15. gr. laganna að skýrslur, greinargerðir og önnur gögn sem ríkisendurskoðandi hafi útbúið og séu hluti af máli sem hann hyggst kynna Alþingi geti fyrst orðið aðgengileg þegar þingið hefur fengið þau afhent. Frá þessari reglu eru tvær undantekningar sem annars vegar er að finna í 2. málsl. sömu málsgreinar þar sem segir að drög að slíkum gögnum sem send hafi verið aðilum til kynningar eða umsagnar séu ekki aðgengileg. Hins vegar segir í 3. málsl. að ríkisendurskoðandi geti ákveðið að gögn sem hafa verið send stjórnvöldum við undirbúning einstakra athugana og meðan á þeim stendur verði ekki aðgengileg.
Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps þess sem síðar varð að lögum um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016, segir m.a. eftirfarandi um 3. málsl. 3. mgr. 15. gr.:
„Loks er í þriðja lagi lagt til að ríkisendurskoðandi geti ákveðið að önnur gögn, sem til hafa orðið við undirbúning einstakra athugana og meðan á þeim stendur, verði ekki aðgengileg. Hér getur verið um að ræða ýmis gögn, m.a. vinnugögn sem send hafa verið aðila um fyrirhugaða athugun á starfsemi hans og bréfaskipti þar að lútandi, óháð því hvort um er að ræða skýrslu til Alþingis eða undirbúning hennar. Í framkvæmd er rétt að gera ráð fyrir því að ríkisendurskoðandi auðkenni sérstaklega þau gögn sem eru undanþegin samkvæmt greininni þannig að þau haldi stöðu sinni við afhendingu þeirra til annarra aðila. Mikilvægt er að ríkisendurskoðandi fái nauðsynlegt ráðrúm til þess að vinna að athugunum sínum og að opinberum hagsmunum verði ekki raskað ef upplýsingar verða t.d. gerðar aðgengilegar á rannsóknarstigi. Þegar athugun ríkisendurskoðanda er lokið reynir á aðgangsréttinn skv. 2. mgr.“
Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 827/2020 var komist að þeirri niðurstöðu að ákvæði 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 væri sérstakt þagnarskylduákvæði. Í því máli reyndi á rétt kæranda til aðgangs að drögum að greinargerð sem hafði verið afhent stjórnvöldum á grundvelli lagaskyldu þar að lútandi samkvæmt þeirri undanþágu frá aðgangsrétti almennings sem kveðið er á um í 2. málsl. ákvæðisins. Ákvæði 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga ber heitið: Aðgangur að gögnum hjá Ríkisendurskoðun. Eins og fjallað var um í framangreindum úrskurði verður dregin sú ályktun af 3. mgr. ákvæðisins að hún taki fremur til þeirra gagna sem þar falla undir en þess aðila sem hefur þau gögn í fórum sínum, þ.e. ákvæðið taki til gagnsins sjálfs án tillits til þess hvar gagnið er að finna. Á það eðli málsins samkvæmt jafnframt við um þau gögn sem ríkisendurskoðandi hefur ákveðið að undanskilja aðgangsrétti, skv. 3. málsl. 3. mgr. ákvæðisins. Þannig er því stjórnvaldi sem veitir gögnum viðtöku frá ríkisendurskoðanda sem auðkennd hafa verið með þeim hætti sem lýst er í ákvæðinu óheimilt að verða við beiðni um aðgang að þeim. Úrskurðarnefndin telur því ljóst að líta beri á 3. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 sem sérstakt þagnarskylduákvæði.
Óumdeilt er að bréf setts ríkisendurskoðanda til fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 4. janúar 2018, var sent ráðuneytinu í tengslum við athugun setts ríkisendurskoðanda á starfsemi Lindarhvols ehf. sem til stóð að kynna Alþingi. Með bréfinu fór settur ríkisendurskoðandi þess á leit við ráðuneytið að það hlutaðist til um að Lindarhvoll ehf. svaraði efnislega fyrirspurnum setts ríkisendurskoðanda. Skjalið er merkt af settum ríkisendurskoðanda sem „vinnuskjal ekki til dreifingar“. Samkvæmt framangreindu er bréfið undirorpið sérstakri þagnarskyldu 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga sem gengur framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna.
Í kæru er því haldið fram að umrædd undanþága frá upplýsingarétti almennings sem kveðið er á um í 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 falli niður þegar ríkisendurskoðandi hefur lokið athugun sinni og fari þá um upplýsingarétt eftir ákvæðum upplýsingalaga. Í því sambandi er vísað til 2. mgr. 15. gr. laganna og þess sem fram kemur í framangreindum athugasemdum við 3. mgr. 15. gr.
Úrskurðarnefndin telur rétt að árétta að með 1. málsl. 3. mgr. 15. gr. er kveðið á um þá meginreglu að skýrslur, greingargerðir og önnur gögn ríkisendurskoðanda verði fyrst aðgengileg þegar þingið hefur fengið þau afhent. Eftir það verður að líta svo á að um aðgang að upplýsingum samkvæmt 1. málsl. 3. mgr. fari eftir ákvæðum upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 15. gr. laganna. Á það við hvort sem slíkri beiðni er beint að ríkisendurskoðanda eða öðru stjórnvaldi sem kann að hafa gögnin í sínum fórum. Í 2. og 3. málsl. 3. mgr. er hins vegar sérstaklega mælt fyrir um að þau gögn sem þar eru tilgreind séu undanþegin framangreindum aðgangsrétti. Úrskurðarnefndin telur að orðalag ákvæðisins verði ekki skilið með öðrum hætti en að þær sérstöku takmarkanir sem þar er kveðið á um haldist þrátt fyrir að þau gögn sem mælt er fyrir um í 1. málsl. hafi verið afhent Alþingi.
Þá skal tekið fram að með 2. mgr. 15. gr. laganna er fjallað um aðgang að upplýsingum hjá Ríkisendurskoðun en ekki öðrum stjórnvöldum sem hafa í sínum fórum gögn sem stafa frá ríkisendurskoðanda líkt og hér háttar til. Eins og fjallað er um í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laga nr. 46/2016 kom ákvæðið inn sem nýmæli en fram að því hafði verið litið svo á að starfsemi Ríkisendurskoðunar væri undanþegin ákvæðum upplýsingalaga. Með ákvæðinu er þannig tekið af skarið um að ákvæði upplýsingalaga gildi almennt um aðgang almennings að upplýsingum hjá Ríkisendurskoðun. Sá aðgangsréttur kann hins vegar að sæta þeim sérstöku takmörkunum sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 15. gr. laganna.
3.
Synjun ráðuneytisins á beiðni kæranda um að afhenda svarbréf Lindarhvols ehf. til setts ríkisendurskoðanda, dags. 17. janúar 2018, er einnig reist á 3. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016. Í því sambandi er vísað til þess að þær upplýsingar sem ráðuneytinu sé óheimilt að afhenda komi fram svo víða í svarbréfi Lindarhvols ehf. að ekki séu forsendur til að veita aðgang að því að hluta.Eins og rakið er hér að framan tekur undanþága frá aðgangsrétti samkvæmt 3. máls. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 til gagna sem send hafa verið stjórnvöldum í tengslum við undirbúning einstakra athugana og meðan á þeim stendur og ríkisendurskoðandi hefur sérstaklega ákveðið að undanskilja aðgangsrétti. Þegar af þeirri ástæðu getur svarbréf sem stafar frá Lindarhvoli ehf. og sent var settum ríkisendurskoðanda ekki fallið undir framangreint ákvæði enda stafar gagnið hvorki frá ríkisendurskoðanda né liggur fyrir ákvörðun hans um að það skuli undanþegið aðgangsrétti. Verður synjun ráðuneytisins því ekki reist á 3. máls. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016.
Fer því um rétt kæranda til aðgangs að umræddu skjali eftir ákvæðum upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna, og bar ráðuneytinu við meðferð beiðni kæranda að taka afstöðu til réttar hans til aðgangs að skjalinu með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna. Það var ekki gert heldur látið duga að synja beiðninni á þeirri röngu forsendu að gagnið væri undanþegið upplýsingarétti á grundvelli 3. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016. Í ljósi framangreinds verður hvorki ráðið af ákvörðun ráðuneytisins né gögnum málsins að öðru leyti að lagt hafi verið mat á umbeðin gögn á grundvelli upplýsingalaga og jafnframt hvort þau séu þess eðlis að heimilt sé að takmarka aðgang að þeim að meira eða minna leyti á grundvelli undanþáguákvæða laganna.
Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að vísa málinu heim til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.
Að mati úrskurðarnefndarinnar skortir því á að tekin hafi verið rökstudd afstaða til gagnabeiðni kæranda, líkt og upplýsingalög gera ráð fyrir. Þar af leiðandi verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir fjármála- og efnahagsráðuneytið að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 18. nóvember 2020, um að synja beiðni kæranda um aðgang að bréfi setts ríkisendurskoðanda, dags. 4. janúar 2018, er staðfest.Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 18. nóvember 2020, um að synja beiðni kæranda um aðgang að svarbréfi Lindarhvols ehf., dags. 17. janúar 2018, er felld úr gildi og lagt fyrir ráðuneytið að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir