866/2020. Úrskurður frá 29. janúar 2020
Úrskurður
Hinn 29. janúar 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 866/2020 í máli ÚNU 19050026.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 21. maí 2019, kærði A lögmaður ákvörðun Fiskistofu um synjun beiðni um annars vegar aðgang að tilkynningum til stofnunarinnar um veiddar langreyðar veiðitímabilið 2018 og hins vegar skoðunarskýrslum Fiskistofu vegna eftirlitsferða við langreyðarveiðar veiðitímabilið 2018.Kærandi óskaði eftir því með erindi, dags. 24. október 2018, að Fiskistofa veitti aðgang að gögnunum. Með bréfi, dags. 24. apríl 2019, synjaði Fiskistofa beiðni um tilkynningarnar að fullu en skoðunarskýrslur að hluta. Varðandi tilkynningar um veiðarnar tekur Fiskistofa fram að um sé að ræða 146 útfyllt eyðublöð sem hafi borist Fiskistofu frá Hval hf. Eyðublað vegna tilkynninganna sé aðgengilegt á vef stofnunarinnar. Tilkynningunum sé skilað til eftirlitsstjórnvalds samkvæmt skilyrðum í leyfi viðkomandi aðila til veiði á langreyði árin 2014-2018, sbr. 2. gr. leyfisins. Að mati Fiskistofu geti upplýsingar undir yfirskriftinni „staðsetning þegar dýr næst“ í tilkynningunum, falið í sér mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Beiðninni hafi verið synjað á grundvelli ákvæðisins með hliðsjón af hagsmunum Hvals hf. Þá segir í svarbréfinu að almennt sé miðað við að ef þær upplýsingar sem halda beri eftir komi fram í meira en helmingi skjals þurfi ekki að veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Með hliðsjón af framangreindu hafi Fiskistofa synjað beiðni um aðgang að tilkynningum til stofnunarinnar um veiddar langreyðar veiðitímabilið 2018 með vísan til 9. gr., sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Varðandi gátlista vegna langreyðarveiða og leyfisbréf tekur Fiskistofa fram að gátlistarnir séu útfylltir af veiðieftirlitsmönnum Fiskistofu í eftirlitsferðum með skipum í eigu Hvals hf. Fiskistofa afhendi gagnið að hluta samkvæmt 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þær upplýsingar sem Fiskistofa telji óheimilt að afhenda úr gátlistunum komi fram í dálkinum „athugasemdir“ og varði dag- og tímasetningu veiða, veiðisvæðið, nr. langreyðar og aflífunarbúnað. Fiskistofa telji þó heimilt að veita aðgang að síðustu setningunni í dálkinum. Vísað er til 9. gr. upplýsingalaga.
Í kæru segir m.a. að rökstuðning skorti fyrir ákvörðun Fiskistofu. Hvergi komi fram í ákvörðuninni hvaða upplýsingar í gögnunum eigi að fara leynt vegna fjárhags- eða viðskiptahagsmuna Hvals hf., af hverju um viðkvæmar upplýsingar sé að ræða né hvernig þær geti valdið Hval hf. tjóni. Þá telur kærandi ólíklegt að allt það sem fram komi undir kaflaheitinu „staðsetning þegar dýr næst“ njóti sérstakrar verndar. Kærandi segir erfitt að fallast á að þau atriði sem um ræði feli raunverulega í sér mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni. Bent er á í þessu samhengi að Hvalur hf. hafi frá upphafi verið eina félagið sem stundi langreyðarveiðar við Íslandsstrendur og eigi samkeppnissjónarmið því ekki við hvað viðskiptahagsmuni varði. Auk þess verði að líta sérstaklega til hagsmuna almennings af því að fá að kynna sér upplýsingarnar. Vísað er til ákvæðis 1. mgr. 21. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 varðandi aflífun dýra og 2. gr. laganna um að þau nái einnig til dýrafóstra. Almenningur hafi á undanförnum mánuðum verið upplýstur með ljósmyndum um vafaatriði varðandi það að hvalir og hvalafóstur séu drepin í samræmi við framangreind ákvæði. Í ljósi vafaatriða um dýravelferð og áhuga almennings á málinu verði að telja að hagsmunir almennings af því að upplýsingarnar verði gerði opinberar vegi þyngra en hagsmunir Hvals hf. af því að upplýsingarnar fari leynt.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 24. maí 2019, var kæran kynnt Fiskistofu og henni veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun stofnunarinnar. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að.Í umsögn Fiskistofu, dags. 11. júní 2019, segir m.a. að beiðninni hafi verið synjað í kjölfar mats á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Lagt hafi verið mat á hagsmuni þess fyrirtækis sem gögnin varði til afhendingar þeirra og hafi það haft vægi við mat Fiskistofu um afhendingu gagnanna. Fiskistofa telji að við matið sé einnig rétt að taka mið af því hvort upplýsingarnar stafi frá stjórnvaldi og hvort þær stafi frá aðila sem sæti opinberu eftirliti.
Fram kemur að fallist úrskurðarnefnd um upplýsingamál á að upplýsingar undir yfirskriftinni „staðsetning þegar dýr næst“ falli undir 9. gr. upplýsingalaga en ekki að Fiskistofu hafi verið heimilt að synja um aðgang að gagninu í heild sinni samkvæmt 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, þá beri stofnunin fyrir sig 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Ljóst sé að það krefjist töluverðar vinnu að afmá úr 146 tilkynningum upplýsingar undir yfirskriftinni „staðsetning þegar dýr næst“. Þá segir að Fiskistofa hafi afhent eyðublaðið „Tilkynning um veidda langreyði“ þar sem fram komi hvaða upplýsingar séu undir yfirskriftinni „staðsetning þegar dýr næst“. Hvað varði gátlistann þá hafi upplýsingarnar, sem finna megi í dálkinum „athugasemdir“, verið tilgreindar í ákvörðun Fiskistofu, þ.e. dag- og tímasetning veiða, veiðisvæðið, nr. langreyðar og aflífunarbúnaður. Við mat á því hvort upplýsingarnar falli undir 9. gr. upplýsingalaga hafi verið litið til þess að sá sem upplýsingarnar varða hafi ekki stöðu aðila í máli, gögnunum sé skilað til eftirlitsstjórnvalds samkvæmt skilyrðum í leyfi viðkomandi eða gögnin útbúin í tengslum við eftirlit með viðkomandi. Af þeirri ástæðu telji Fiskistofa að mat þess aðila sem gögnin varði um að afhending þeirra hafi áhrif á mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þess, vegi þungt. Fiskistofa telji sér ekki stætt á að fara gegn því mati við afgreiðslu málsins nema augljóst sé að upplýsingarnar sem gögnin geymi geti ekki varðað mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi.
Meðfylgjandi umsögn Fiskistofu voru bréf Hvals ehf. til stofnunarinnar vegna upplýsingabeiðninnar, dags. 26. febrúar, 28. febrúar og 21. mars og 16. apríl 2019.
Í bréfi Hvals ehf. til Fiskistofu, dags. 26. febrúar 2019, segir að upplýsingar um fjölda veiddra dýra hafi verið tíundaðar í fjölmiðlum og jafnframt birst á heimasíðu Hvals hf. Hvalur hf. geri ekki athugasemdir við að Fiskistofa staðfesti þær upplýsingar og jafnframt að veiðarnar hafi farið fram í einu og öllu eftir þeim reglum sem um þær gildi, svo sem gátlistar Fiskistofu beri með sér. Fram kemur að ef veittur verði aðgangur að gátlistunum telji Hvalur hf. að undanskilja beri það sem fram komi undir yfirskriftinni „athugasemdir“. Félagið líti svo á að þær upplýsingar sem þar komi fram séu einkamálefni sem falli undir 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Auk þess séu villur í athugasemdunum á einstaka gátlista. Vísað er til þess að í reglugerð nr. 163/1973 um hvalveiðar sé ekki tilgreint að skrá skuli slíkar upplýsingar. Þá er tekið fram að félagið hafi ekki áður séð gátlista Fiskistofu og hafi félagið ekki haft vitund um tilvist þeirra. Hvorki í reglugerð nr. 414/2009 né reglugerð nr. 469/2012 sé kveðið á um slíka upplýsingagjöf.
Í bréfi Hvals ehf. til Fiskistofu, dags. 28. febrúar 2019, segir m.a. að félagið samþykki ekki að tilkynningar þess til Fiskistofu verði afhentar en félagið líti svo á að gögnin séu undanþegin upplýsingaskyldu skv. 9. gr. laganna.
Í bréfi Hvals ehf. til Fiskistofu, dags. 21. mars 2019, segir m.a. að félagið ítreki að það samþykki ekki að gögn um veiðar þess verði afhentar. Upplýsingar sem komi fram í tilkynningum og gátlistum, t.d. undir yfirskriftinni „athugasemdir“, séu úr afladagbókum eða séu ígildi þeirra. Um afladagbækur gildi reglugerð nr. 746/2006 sem sett sé með stoð í 1. mgr. 17. gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006. Þar sé kveðið á um í 2. gr. að trúnaður skuli ríkja um það sem skráð sé í afladagbækur. Um efni afladagbóka gildi því sérstök regla um þagnarskyldu varðandi þær upplýsingar er fram koma í afladagbókum. Því sé ljóst að efni þeirra sé talið viðkvæmt og því sé ekki rétt að afhenda slíkar upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga.
Í bréfi Hvals ehf. til Fiskistofu, dags. 16. apríl 2019, segir m.a. að synja beri um aðgang að gögnunum í heild sinni. Í öllu falli beri að undanskilja það sem fram komi undir yfirskriftinni „athugasemdir“. Um sé að ræða upplýsingar sem fram komi í afladagbókum eða ígildi þeirra og sem þagnarskylda ríki um samkvæmt reglugerð nr. 746/2006 sem sett sé með stoð í 1. mgr. 17. gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006. Þá séu upplýsingarnar þess eðlis að mikilvægara sé fyrir félagið að þær fari leynt heldur en veittur sé aðgangur að þeim enda varði þær ekki ráðstöfun opinberra hagsmuna. Hvalur hf. hafi mikla hagsmuni af því að upplýsingarnar sem þar fram komi fari leynt. Upplýsingarnar varði atriði sem séu viðkvæm í augum marga og geti opinberun þeirra verið til þess fallin að hafa með óréttmætum hætti skaðleg áhrif á ímynd félagsins og viðskiptahagsmuni. Þá séu villur í einstaka gátlistum en afhending slíkra rangfærslna sé til þess fallin að skapa umræðu sem ekki eigi rétt á sér. Það geti haft slæm áhrif á rekstur Hvals hf. Í bréfinu segir einnig að undanskilja beri það sem fram komi undir yfirskriftinni „staðsetning þegar dýr næst“ með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Sömu rök og rakin hafi verið varðandi afladagbækur og ígildi þeirra eigi við um upplýsingarnar. Þá kemur fram að umbjóðendur kæranda hafi ítrekað sett fram upplýsingar er varði félagið og starfsmenn þess, með villandi hætti í heilsíðuauglýsingum í dagblöðum. Framsetning upplýsinganna virðist miða að því að draga sem neikvæðasta mynd af félaginu og starfsmönnum þess.
Með bréfi, dags. 18. júní 2019, var kæranda veittur kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnar Fiskistofu. Í athugasemdum kæranda, dags. 2. júlí 2019, er því m.a. mótmælt að mikilvægir fjárhags- eða viðskiptahagsmunir Hvals ehf. komi í veg fyrir að gögnin verði afhent, sérstakleg með vísan til þess að Hvalur hf. hafi haft einokunarstöðu við langreyðarveiðar hérlendis allt frá setningu hvalveiðilaga nr. 26/1949. Þá verði engar langreyðarveiðar stundaðar hérlendis sumarið 2019 sem geri hagsmunina enn óljósari. Hvað varði tilvísun Hvals hf. til þess að á stöku stað megi finna villur í einstaka gátlista sé unnt að koma leiðréttingum á framfæri. Kærandi bendir einnig á að ekki sé auðséð að trúnaðarskylda ákvæðis reglugerðar nr. 746/2006 eigi við í málinu þar sem reglugerðin varði veiðar íslenskra fiskiskipa skv. 1. gr. en ekki hvalveiðar.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að annars vegar að 146 tilkynningum Hvals ehf. til Fiskistofu um veiddar langreyðar og hins vegar upplýsingum sem afmáðar voru úr gátlistum vegna eftirlits stofnunarinnar með langreyðarveiðum. Ákvörðun Fiskistofu um að synja kæranda um aðgang að upplýsingunum er byggð á 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um virka mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Í athugasemdum um ákvæðið í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum segir um takmörkunina:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt veður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er ætlað að tryggja.
Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár og eigna. Við mat á efni gagnanna hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig haft hliðsjón af því að um er að ræða upplýsingar sem orðið hafa til vegna eftirlits stjórnvalds á leyfisskyldri starfsemi.
2.
Fiskistofa synjaði kæranda um aðgang að 146 tilkynningum um veiddar langreyðar veiðitímabilið 2018. Ákvörðunin var rökstudd þannig að upplýsingar undir titlinum „staðsetning þegar dýr næst“ væru viðkvæmar viðskiptaupplýsingar Hvals hf. sem stofnuninni væri óheimilt að veita aðgang að. Vísað er til þess að Hvalur hf. telji upplýsingarnar varða viðskiptahagsmuni félagsins og að þær lúti þagnarskyldu sem fram komi í afladagbókum eða ígildi þeirra og sem þagnarskylda ríki um samkvæmt reglugerð nr. 746/2016 sem sett sé með stoð í 1. mgr. 17. gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006.Undir dálkinum „staðsetning þegar dýr næst“ í tilkynningunum koma fram upplýsingar um breiddar- og lengdargráðu þar sem dýr er veitt, einkennisnúmer dýrs og hvers kyns það er. Þá kemur fram lengd dýrs í fetum og hvort merki sé um mjólk í júgrum í tilfelli veiddra kvendýra. Einnig koma fram upplýsingar um framleiðsluár skutulsprengja.
Í reglugerð nr. 746/2016 um afladagbækur segir að allir skipstjórar íslenskra fiskiskipa sem stundi veiðar í atvinnuskyni skuli halda sérstakar afladagbækur. Skulu upplýsingar úr afladagbókum vera trúnaðarmál milli Hafrannsóknarstofnunarinnar, Fiskistofu og Landhelgisgæslu og skipstjóra, sbr. 2. gr. reglugerðarinnar. Í 6. gr. reglugerðarinnar kemur fram hvaða upplýsingar skylt sé að skrá í afladagbækur. Skal þar m.a. skrá nafn skips, skipaskrárnúmer og kallmerki, staðarákvörðun (breidd og lengd), tíma þegar veiðarfæri er sett í sjó og afla eftir magni og tegundum.
Ekki er skylt að skrá upplýsingar um einkennisnúmer dýrs, lengd þess og kyn í afladagbók. Kemur því ekki til skoðunar hvort framangreint reglugerðarákvæði eigi við um upplýsingarnar. Að mati nefndarinnar er vandséð hvernig viðskiptahagsmunir Hvals hf. geti skaðast verði almenningi veittur aðgangur að upplýsingunum enda lúta þeir að ástandi veidds dýrs en ekki að rekstri félagsins eða viðskiptum þess að öðru leyti. Það sama á við upplýsingar um framleiðsluár skutulsprengja. Ekki verður séð að veiting upplýsinganna geti skaðað viðskiptahagsmuni Hvals hf. Þá telur úrskurðarnefndin ekki unnt að fella upplýsingar um staðsetningu þegar dýr næst, þ.e. breiddar- og lengdargráðu þar sem dýr er veitt, undir þagnarskyldureglu 2. gr. reglugerðar nr. 746/2016.
Jafnvel þótt skylt sé að skrá sömu upplýsingar í afladagbækur og að þagnarskylda ríki um þær upplýsingar sem þar séu skráðar þá verður ekki hjá því litið að hér er um að ræða tilkynningar til Fiskistofu en ekki skráningu í afladagbók. Ekki er því hægt að líta svo á að ákvæði reglugerðarinnar gildi almennt um þær upplýsingar sem skylt er að skrá í afladagbók heldur aðeins um efni dagbókanna sjálfra. Að öðrum kosti ríkti þagnarskylda um nafn skips og skráningarnúmer þess, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Kemur því til mats hvort upplýsingarnar varði virka mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Hvals hf. þannig að hætta sé á því að hagsmunirnir verði fyrir tjóni verði almenningi veittur aðgangur að upplýsingunum.
Við það mat verður að líta til þess að Hvalur hf. er eina fyrirtækið sem stundar hvalveiðar við Íslandsstrendur. Er því ekki hætta á því að aðgangur almennings að upplýsingunum hafi áhrif á samkeppnisrekstur Hvals hf. Þá verður ekki séð að önnur rök standi til þess að viðskiptahagsmunir Hvals hf. skaðist af því að almenningi verði veittur aðgangur að upplýsingum um hvar tiltekið dýr hafi verið veitt. Með vísan til þessa fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki á að upplýsingarnar varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni og þær verði af þeim sökum felldar undir 9. gr. upplýsingalaga. Verður Fiskistofu því gert að veita kæranda aðgang að tilkynningunum.
Fiskistofa synjaði kæranda einnig um aðgang að upplýsingum sem afmáðar voru undir dálkinum „athugasemdir“ á gátlistum vegna langreyðarveiða sem byggður er á reglugerðum nr. 163/1973, 414/2009 og leyfisbréfi. Upplýsingarnar sem Fiskistofa afmáði varða nákvæma tíma- og dagsetningu veiða á dýri, einkennisnúmer dýrs, breiddar- og lengdargráðu þar sem dýr var veitt og hvaða aflífunarbúnaður var notaður. Rökin að baki ákvörðun Fiskistofu voru þau sömu og varðandi aðgang að tilkynningum um veiddar langreyðar, að um væri að ræða viðkvæmar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni Hvals sem sanngjarnt og eðlilegt væri að leynt færu, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, og að upplýsingar væru þær sömu og þagnarskylda ríkti um samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 746/2016 um afladagbækur.
Með vísan til fyrri umfjöllunar um þagnarskylduákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 746/2016, er það mat úrskurðarnefndarinnar að upplýsingarnar verði ekki felldar undir ákvæðið. Þá hefur nefndin komist að þeirri niðurstöðu að upplýsingar um tíma- og dagsetningu veiða á dýri, einkennisnúmer dýrs og breiddar- og lengdargráðu þar sem dýr var veitt, verði ekki felldar undir 9. gr. upplýsingalaga. Það er einnig mat nefndarinnar að ekki hafi verið sýnt fram á að fjárhags- og viðskiptahagsmunir Hvals hf. geti skaðast verði almenningi veittur aðgangur að því hvaða veiðarfæri voru notuð. Er þá einnig litið til þess að almenningur hefur hagsmuni af því að geta kynnt sér hvernig hvalveiðar fara fram. Með vísan til framangreinds verður Fiskistofu gert að veita kæranda aðgang að gátlistunum án útstrikana.
Úrskurðarorð:
Fiskistofu er skylt að veita kæranda, A, lögmanni, aðgang að tilkynningum Hvals hf. til Fiskistofu um veidda langreyði árið 2018 og gátlistum vegna langreyðarveiða fyrir sama ár.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir