Ákvörðun Byggðastofnunar um að hafna umsókn um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 20. september 2018, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag og einnig með pósti 24. sama mánaðar, frá [A ehf.], [B], lögmanni f.h. [C ehf.], og [D hf.], þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnarinnar 20. júní 2018 og tilkynnt var með bréfi Byggðastofnunar, dags. 21. júní 2018, um að hafna umsókn kærenda um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kærenda

Kærendur krefjast þess að felld verði úr gildi ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, sem tekin var á fundi stjórnar Byggðastofnunar 20. júní 2018 og tilkynnt var með bréfi, dags. 21. júní 2018, um að hafna umsókn kærenda um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Einnig er þess krafist að ráðuneytið staðfesti að höfnun Byggðastofnunar á umsókn kærenda teljist ólögmæt og að ráðuneytið leggi fyrir Byggðastofnun að hefja samninga við kærendur á grundvelli umsóknar félaganna. Þá er þess krafist að ráðherra leggi fyrir Byggðastofnun að stöðva frekari samningagerð á meðan skorið verði úr um hvort höfnun Byggðastofnunar á umsókn kærenda hafi verið réttmæt.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 21. febrúar 2018, sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu, auglýsti stjórn Byggðastofnunar eftir umsóknum um úthlutun aflaheimilda samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006 en einnig var auglýsingin birt á heimasíðu Byggðastofnunar. Umsóknarfrestur var til og með 9. mars 2018.

Kærendur sóttu um úthlutun aflamarks með umsókn, dags. 9. mars 2018, en þar kom fram að sótt væri um 500 þorskígildistonna aflamark til næstu 6 fiskveiðiára. Í umsókninni og gögnum sem fylgdu henni var gerð grein fyrir þeim verkefnum sem hún var byggð á, fjármögnun þeirra og hvaða áhrif kærendur telji að þau hafi á útgerð, fiskvinnslu og afleidd störf í byggðarlaginu.

Á fundi stjórnar Byggðastofnunar 20. júní 2018 voru umsóknirnar teknar fyrir en 3 umsóknir bárust um úthlutun aflamarksins. Ákveðið var að hafna umsókn kærenda en ganga til samninga við [F ehf.] Í fundargerð stjórnarinnar (462. fundar) var vísað til þess m.a. að fyrir lágu minnisblöð með niðurstöðum aflamarksnefndar, umsóknir og umsagnir viðkomandi sveitarfélaga. Einnig var þar vísað til eftirfarandi bókunar á fundi aflamarksnefndar Byggðastofnunar 19. júní 2018 þar sem fjallað var um umsóknirnar: "Meginniðurstaðan er að [F ehf.] og samstarfsaðilar halda áfram starfsemi á sama grunni og undanfarin ár á meðan aðrir umsækjendur hyggjast byggja upp nýjar vinnslur á [J] sem kæmu þá að öllum líkindum í stað vinnslu (F ehf.) að einhverju eða öllu leyti. [F ehf.] hefur fram til þessa staðið við samkomulag um Aflamark Byggðastofnunar, verið stærsti vinnustaðurinn á [E] auk þess að vera í samstarfi við smábátasjómenn á staðnum og treysta útgerð þeirra." Lagt var til að forstjóra yrði falið að ganga til samninga við [F ehf.] og samstarfsaðila vegna 500 þorskígildistonna aflamarks til næstu 6 fiskveiðiára á grundvelli umsóknar félagsins. Jafnframt var þar lagt til að umsókn [C ehf.] og [D hf.]yrði hafnað. Umræddar tillögur aflamarksnefndar voru samþykktar samhljóða.

Ákvörðun Byggðastofnunar var tilkynnt kærendum með bréfi, dags. 21. júní 2018, en þar kom fram m.a. að ákvörðunina mætti kæra til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra innan þriggja mánaða samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrirsvarsmaður kærenda óskaði eftir rökstuðningi með bréfi, dags. 10. september 2018.

Með bréfi, dags. 11. september 2018, sendi Byggðastofnun kærendum rökstuðning.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 20. september 2018, kærði [A ehf.], [B] lögmaður f.h. [C ehf.] og [D hf.] ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnarinnar 20. júní 2018 og tilkynnt var kærendum með bréfi, dags. 21. sama mánaðar, um að hafna umsókn kærenda um úthlutun aflamarks á [J] samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006.

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að í auglýsingu Byggðastofnunar komi fram að meginmarkmið verkefnisins um úthlutun aflamarks Byggðastofnunar sé að auka byggðafestu í þeim sjávarbyggðum sem standi frammi fyrir alvarlegum og bráðum vanda vegna skorts á aflaheimildum eða óstöðugleika í sjávarútvegi, eru háðastar sjávarútvegi og eigi minnsta möguleika á annarri atvinnuuppbyggingu, eru fámennar, fjarri stærri byggðakjörnum og utan fjölbreyttra vinnusóknarsvæða. Í því skyni sé stefnt að uppbyggingu í sjávarútvegi sem skapi og viðhaldi sem flestum heilsársstörfum fyrir bæði konur og karla við veiðar, vinnslu og afleidda starfsemi í sjávarútvegi til lengri tíma. Endanlegt val á samstarfsaðilum muni byggja á eftirfarandi þáttum: trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi, fjölda heilsársstarfa fyrir konur og karla, sem bestri nýtingu þeirra veiðiheimilda sem fyrir eru í byggðarlaginu, öflugri starfsemi til lengri tíma sem dregur sem mest úr óvissu um framtíðina, jákvæðum áhrifum á önnur fyrirtæki og samfélagið og traustri rekstrarsögu forsvarsmanna kærenda. Í umsókn kærenda hafi komið fram að kærendur leggi fram allt að 800-1.500 þorskígildistonn á ári sem mótframlag inn í verkefnið en um sé að ræða varanlegar aflaheimildir sem séu í eigu kærenda. Einnig hafi komið fram að viðræður hafi átt sér stað með jákvæðu viðhorfi um samstarf við fyrirsvarsmann tiltekins félags varðandi löndun afla til fiskvinnslu á [J]. Ef kærendur fái úthlutað aflamarki muni félögin leita samstarfs við útgerðir smábáta á [J] og nærliggjandi svæðum og fiskmarkaði á Íslandi um öflun hráefnis til fiskvinnslu á [J]. Kærendur sem séu tvö útgerðarfélög geri út 3 báta, [G], [H] og [I] en séu einnig með beitningu í landi og eigi fiskvinnsluhús að [J]. Hugmyndin sé að byggja upp og hefja fiskvinnslu á [J]. Áætlanir geri ráð fyrir fiskvinnslu allt að 2.-4.000 tonn á ári næstu 6 árin. Gert sé ráð fyrir að 20 ársverk verði til við fiskvinnslu, 8 ársverk vegna veiða á eigin bátum og 12 ársstörf vegna beitninga. Samtals yrðu störf í útgerð og fiskvinnslu því 40 ársverk en auk þess 15 afleidd störf á [J]. Á verkefnatímanum verði unnið eins og kostur er að því að auka varanlegar aflaheimildir og hráefnisöflun fyrir fiskvinnsluna þannig að framleiðsla verði allt að 2-4.000 tonn á ári. Með því muni störfum fjölga við vinnslu, veiðar og afleidd störf sem sum hver geti falið í sér sérfræðiþekkingu o.fl. Með úthlutun aflamarks til kærenda verði til rekstrargrundvöllur fyrir áframhaldandi fiskvinnslu á [J]. Úthlutun aflamarks myndi tryggja rekstrargrundvöll í veiðum, fiskvinnslu og afleiddum störfum sem geri kærendum kleift að fjárfesta enn frekar í varanlegum aflaheimildum sem séu lykillinn að uppbyggingu og stöðugleika á [J]. Byggðastofnun hafi sent kærendum fyrirspurn um stöðu framangreindra áforma með tölvubréfi, dags. 5. apríl 2018. Kærendur hafi svarað með tölvubréfi, dags. 9. apríl 2018. Í framhaldi af því eða 12. apríl 2018 hafi fyrirsvarsmenn kærenda fundað með fulltrúum Byggðastofnunar að beiðni þeirra síðarnefndu. Að fundi loknum hafi aðilar skoðað fiskvinnsluhús kærenda að [N], [J]. Með bréfi, dags. 21. júní 2018, hafi stjórn Byggðastofnunar tilkynnt kærendum þá ákvörðun sem tekin hafi verið á fundi 20. júní 2018 að hafna umsókn kærenda um úthlutun aflamarks en ganga til samninga við [F ehf.] Með tölvubréfi, dags. 10. september 2018, hafi fyrirsvarsmaður kærenda óskað eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar með vísan til 1. tl. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Enginn rökstuðningur hafi borist kærendum frá stjórn Byggðastofnunar.

Kærendur byggi kröfur sínar á því að við málsmeðferð Byggðastofnunar hafi ekki verið gætt að reglum stjórnsýsluréttar eða lögum nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Bæði hafi málsmeðferðin verið haldin ágöllum og afgreiðsla stofnunarinnar verið efnislega röng. Þau atriði sem nefnd séu í 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 og framangreindri auglýsingu stofnunarinnar séu ákveðin sjónarmið/viðmið við mat á umsóknum og eðli máls samkvæmt verði allir þeir liðir að hafa vægi. Þá verði vægi einstakra þátta að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Kærendur telji að mat Byggðastofnunar á framangreindum sjónarmiðum hafi ekki verið forsvaranlegt og beinlínis rangt. Mikilvægt hafi verið við úthlutunina að aflaheimildirnar færu til fiskiskipa sem gerðu út frá [J] og að aflinn yrði unninn þar. Að því virðist ekkert hafa verið hugað í ákvörðun Byggðastofnunar og sé matið þar af leiðandi rangt og bersýnilega ósanngjarnt sem leiði til þess að ákvörðunin sé haldin efnisannmarka og því beri að fella hana úr gildi. Á árinu 2015 hafi kærendur sótt um aflamark til Byggðastofnunar en aldrei hafi verið rætt við fyrirsvarsmenn kærenda og hafi umsókn kærenda verið hafnað með tölvubréfi án nokkurs rökstuðnings. Í kjölfar þess hafi fyrirsvarsmenn kærenda tekið ákvörðun um að gera allt sem í þeirra valdi stóð til að byggja traustar stoðir undir umsókn sína um sértækar aflaheimildir árið 2018 og m.a. fjárfest í aflaheimildum, fiskiskipum, sérhönnuðu fiskvinnsluhúsnæði á [J] og öðrum tækjum fyrir um það bil 2 milljarða króna. Fiskiskip í eigu kærenda og félögin sjálf séu skráð á [J]. Einnig hafi fyrirsvarsmenn kærenda átt í viðræðum við fyrirsvarsmann tiltekins félags sem geri út tiltekið skip á [J], sem hafi fengið 70 tonn af aflamarki Byggðastofnunar í samstarfi við [F ehf.] við úthlutunina 2015. Áður en umsókn kærenda um aflamarkið á árinu 2018 hafi verið send Byggðastofnun hafi umræddur fyrirsvarsmaður staðfest við fyrirsvarsmenn kærenda að hann vildi vinna með kærendum eftir úthlutun 2018 enda hafi samstarfið við [F ehf.] ekki gengið eins vel og áætlað hafði verið. Kærendur eigi varanlegar aflaheimildir sem nemi tæplega 800 þorskígildistonnum, séu með línu- og handfærabáta skráða á [J] og eigi sérhannað 820m2 nýlegt fiskvinnsluhús á [J] sem sé vel tækjum búið með kælum, frystum o.fl. [F ehf.] eigi hvorki báta, veiðarfæri né aflaheimildir. Félagið sé ekki með lögheimili á [J] heldur sé það staðsett við höfnina í [R]. Það sé því ljóst að ákvörðun Byggðastofnunar um að hafna umsókn kærenda sé beinlínis í andstöðu við það sjónarmið "að ná fram sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir séu í byggðarlaginu". Mótframlag [F ehf.] hafi komið frá áðurnefndu félagi og tilteknu öðru skipi. Umræddir smábátaeigendur eigi ekki varanlegar aflaheimildir en hafi fengið byggðakvóta frá Fiskistofu og telji kærendur að þeir hafi ekki staðið við 100% mótframlag samkvæmt aflatölum frá Fiskistofu. Samkvæmt samkomulagi um aukna byggðafestu á [J], dags. 24. apríl 2015, hafi Byggðastofnun og samstarfsaðilar stofnunarinnar, þ.m.t. [F ehf.], gert samkomulag um nýtingu 400 þorskígildistonna aflamarks fiskveiðiárin 2014-2017, auk mótframlags samstarfsaðila Byggðastofnunar. Samkvæmt 3. gr. samkomulagsins hafi [F ehf.] skuldbundið sig til þess að halda á samningstímanum uppi heilsársvinnu fyrir a.m.k. 30 manns og vinna úr a.m.k. 2.000 þorskígildistonnum á ári í fiskvinnslu félagsins á [J]. Við þetta hafi ekki verið staðið. Bátur sem veiði afla fyrir félagið sé frá [K] og hafi veitt um það bil 80% af aflamarkinu á [J] en hafi aldrei landað á [J]. Ef báturinn landi fyrir vestan, á Ísafirði, þá sé aflinn keyrður beint suður í Kópavog og meðhöndlaður þar. Þá sé aflinn eða hluti hans keyrður vestur aftur, aðallega í sporðstykkjum, sem séu svo skorin í strimla samkvæmt upplýsingum frá heimamönnum á [J]. Ekki liggi fyrir annað í málinu  en að [F ehf.] hyggist hafa sama hátt á nú og gert hafi verið áður við nýtingu aflamarksins, þ.e. að langstærstur hluti aflans verði veiddur af bát sem skráður sé í [K] og að aflans verði ekki aflað nema að mjög takmörkuðu leyti á [J]. Það sé andstætt 7. gr. reglugerðar nr. 643/2016 þar sem komi fram að fiskiskipum sé skylt að landa þeim afla sem telja eigi til aflamarks Byggðastofnunar til vinnslu innan hlutaðeigandi vinnusóknarsvæða á viðkomandi fiskveiðiári. Kærendur telji að [F ehf.] hafi brotið gegn ákvæðinu enda sé skýrt að mati kærenda að afla sem veiddur sé á grundvelli hinna sértæku aflaheimilda skuli undantekningalaust landað innan vinnusóknarsvæðisins. Kærendur hafi hins vegar haft í hyggju að landa aflanum til vinnslu á [J] í fiskvinnsluhúsi kærenda. Ákvörðun Byggðastofnunar um að hafna umsókn kærenda sé einnig í andstöðu við ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 þar sem miðað sé við "fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapast eða verður viðhaldið". Byggðastofnun hafi átt að byggja ákvörðun sína á hve "öflug starfsemi[...] yrði til lengri tíma sem dragi sem mest úr óvissu um framtíðina" og "jákvæðum áhrifum á atvinnulíf og samfélag". Þessi sjónarmið tengist með órjúfanlegum hætti tilganginum með úthlutun aflamarksins sem sé að styðja við byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi, sbr. 10. gr. a laga nr. 116/2006 og framangreind auglýsing Byggðastofnunar en þar komi fram að meginmarkmiðið með úthlutuninni sé að auka byggðafestu í þeim sjávarbyggðum sem standi frammi fyrir alvarlegum og bráðum vanda vegna skorts á aflaheimildum eða óstöðugleika í sjávarútvegi, séu háðastar sjávarútvegi og eigi minnsta möguleika á annarri atvinnuuppbyggingu, séu fámennar, fjarri byggðakjörnum og utan fjölbreyttra vinnusóknarsvæða. Augljóst sé að þessum markmiðum hafi ekki verið best náð með ákvörðun um að hafna umsókn kærenda heldur sé hún til þess fallin að vinna gegn þessum markmiðum. Ef ákvörðun Byggðastofnunar muni standa óhögguð muni kærendur hverfa frá Vestfjörðum með aflaheimildir, fiskiskip og tæki en auk þess muni þessu óhjákvæmilega fylgja uppsagnir á starfsfólki. Slíkt hefði í för með sér mikla óvissu um atvinnuuppbyggingu í byggðarlaginu. Annað sjónarmið sem hafi átt að taka inn í mat Byggðastofnunar hafi verið "traust rekstrarsaga forsvarsmanna umsækjenda". Rekstrarsaga forsvarsmanna kærenda sé mjög traust, engin saga um vanskil og eignastaða fyrirtækja í þeirra eigu góð. Byggðastofnun hafi ekki uppfyllt þessa rannsóknarskyldu sína í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef málið hefði verið rannsakað hefði stjórn stofnunarinnar getað áttað sig á því að afli [F] ehf. sé að langstærstu leyti veiddur af skipi sem geri út frá [K] og aflanum sé ekki landað á [J]. Það megi sjá m.a. í fundargerð stjórnar Byggðastofnunar frá 20. júní 2018 þar sem komi fram að [F ehf.] hafi verið stærsti vinnustaðurinn á [E]. Hið rétta sé að [F ehf.] starfi ekki á [E] heldur sé með starfsstöð í [R]. Þá hafi stjórn Byggðastofnunar borið að rannsaka með ítarlegum hætti hvort [F ehf.] hafi staðið við samninginn um aukna byggðafestu á [J] frá 2015 í ljósi þeirra upplýsinga sem Byggðastofnun hafði m.a. frá fyrirsvarsmanni áðurnefnds félags. Kærendur telji einnig að ekki hafi verið gætt að jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að vikið hafi verið frá almennum hlutlægum mælikvörðum við hina matskenndu ákvörðun. Ákvörðunin um að hafna umsókn kærenda hafi í engu verið rökstudd í fundargerð stjórnar Byggðastofnunar og kærendur hafi enn engan rökstuðning fengið þrátt fyrir að óskað hafi verið eftir honum í samræmi við 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ennfremur telji kærendur að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið för við ákvarðanatökuna og að ekki hafi verið gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi engar skýringar komið fram á því hvers vegna umsókn kærenda hafi verið hafnað í stað þess t.d. að skipta aflaheimildunum milli umsækjenda. Samkvæmt framansögðu sé ljóst að stjórn Byggðastofnunar hafi við meðferð málsins og hina kærðu ákvörðun ekki farið eftir almennum og hlutlægum viðmiðum á þeim atriðum sem komi fram í 10. gr. a laga nr. 116/2006, 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016, stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og öðrum reglum stjórnsýsluréttarins.

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Umsókn kærenda um aflamark frá mars 2015. 2) Samkomulag um aukna byggðafestu á [J], dags. 24. apríl 2015. 3) Tölvupóstsamskipti fyrirsvarsmanns tiltekins félags og starfsmanns Byggðastofnunar frá 19. janúar 2017. 4) Auglýsing af heimasíðu Byggðastofnunar frá 21. febrúar 2018. 5) Umsókn kærenda, dags. 9. mars 2018. 6) Tölvupóstur frá Byggðastofnun frá 9. mars 2018. 7) Tölvupóstsamskipti fyrirsvarsmanns kærenda og starfsmanns Byggðastofnunar frá 5.-12. apríl 2018. 8) Tölvupóstsamskipti fyrirsvarsmanns tiltekins félags og starfsmanns Byggðastofnunar frá 18. maí 2018. 9) Fundargerð stjórnar Byggðastofnunar frá 20. júní 2018. 10) Bréf forstjóra Byggðastofnunar til kærenda, dags. 21. júní 2018. 11) Bréf kærenda til bæjarráðs [K], dags. 3. júlí 2018. 12) Tölvupóstur fyrirsvarsmanns kærenda til Byggðastofnunar frá 10. september 2018. 13) Tölvupóstur fyrirsvarsmanns kærenda til bæjarráðs [K] frá 13. september 2018. 14) Tölvupóstsamskipti fyrirsvarsmanns kærenda og fyrirsvarsmanns tiltekins félags frá 15.-17. september 2018. 15) Upplýsingar um veiði á grundvelli aflamarks Byggðastofnunar á [J] á fiskveiðiárinu 2017/2018. 16) Upplýsingar um aflahlutdeild/krókaaflamark kærenda og framvinda fyrir fiskveiðiárið 2017/2018. 17) Samskipti sveitarfélagsins og Byggðastofnunar varðandi túlkun á 7. gr. reglugerðar nr. 643/2016.

Með bréfi, dags. 30. október 2018, óskaði ráðuneytið eftir umsögn stjórnar Byggðastofnunar um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem stjórn Byggðastofnunar kynni að hafa um málið.

Með bréfi, dags. 15. nóvember 2018, barst ráðuneytinu umsögn stjórnar Byggðastofnunar um málið. Þar segir m.a. að gert hafi verið samkomulag um aukna byggðafestu á [J], dags. 28. ágúst 2018 og hafi hluta aflamarksins þegar verið úthlutað samkvæmt því. Samkomulagið geri ráð fyrir nýtingu 500 þorskígildistonna aflamarks Byggðastofnunar á [J] til fiskveiðiársins 2023/2024. Samkomulag vinnslu- og útgerðaraðila á [J] um nánari útfærslu á skiptingu aflamarks milli aðila og verðlagningu sé fylgiskjal með samkomulaginu. Rökstuðningur Byggðastofnunar hafi verið sendur bréflega á aðsetur [C ehf.] í [R]. Í kærunni sé vísað til laga nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, án þess að skýrt sé nánar hvað sú tilvísun feli í sér eða á hverju sé byggt með henni. Ekki verði því vikið að þessari tilvísun í umsögn Byggðastofnunar. Til undirbúnings hinni kærðu ákvörðun hafi starfsmenn Byggðastofnunar farið til fundar við alla umsækjendur, skoðað aðstæður á [J] og kannað þau atriði sem máli skiptu við ákvarðanatökuna. M.a. hafi fiskvinnsluhús kærenda verið skoðað og á þeim tíma hafi húsið ekki verið búið fiskvinnslutækjum. Einnig hafi komið fram að bátar kærenda hafi ekki landað afla til vinnslu á [J] þó þeir séu skráðir þar. Eftir fundi með kærendum hafi Byggðastofnun þótt hugmyndir þeirra um veiðar og vinnslu á [J] heldur óljósar. Vegna athugasemda kærenda um landanir utan Þingeyrar og magn afla sem komi til vinnslu á [J] verði ekki séð að það komi í veg fyrir að samningur sömu aðila um vinnslu aflamarks Byggðastofnunar hafi reynst vel fiskveiðiárin 2013-2018. Fundað hafi verið með öllum aðilum samkomulagsins. Rætt hafi verið sérstaklega við fyrirsvarsmann umrædds félags sem kærendur nefni um afstöðu til umsóknar [F] ehf. og samstarfsaðila og eldra samstarfs og niðurstaðan úr því samtali hafi verið að umrætt félag hafi undirritað samkomulag um aukna byggðafestu á [J] til 6 ára í samstarfi við [F ehf.] Byggðastofnun vísi því á bug að einföld misritun "[E]/[J]" í fundargerð stjórnar Byggðastofnunar frá 20. júní 2018 feli í sér einhverja vísbendingu um að starfsmenn stofnunarinnar hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærendur vísi til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í málum varðandi aflamark Byggðastofnunar sé óhjákvæmilega um einhvern aðstöðumun að ræða eins og komi fram í rökstuðningi stofnunarinnar fyrir ákvörðuninni á þann veg að oft sé um að ræða val á milli umsækjenda sem hafi starfrækt vinnslu á viðkomandi stað og umsækjenda sem hafi mismunandi skýr áform um uppbyggingu vinnslu á sama stað en séu e.t.v. ekki komnir af stað með hana. Varðandi vísun til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi þau sjónarmið að rétt væri að dreifa aflamarkinu á fleiri aðila verið rædd innan Byggðastofnunar en það sé mat sérfræðinga stofnunarinnar að slík skipting aflamarksins stuðli síður að því að markmiðið um heilsársvinnslu náist en að úthluta öllu aflamarkinu á eina umsókn. Þá valdi það ekki ógildingu ákvörðunarinnar þótt í bréfi Byggðastofnunar, dags. 21. júní 2018, hafi vantað leiðbeiningar um rétt kærenda til að krefjast rökstuðnings en rökstuðningur hafi verið sendur kærendum.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Byggðastofnunar, dags. 15. nóvember 2018, í ljósritum: 1) Samkomulag um aukna byggðafestu á [J], dags. 28. ágúst 2018. 2) Samkomulög um veiðar og vinnslu á aflamarki Byggðastofnunar, dags. 16. og 31. ágúst 2018, annars vegar 2 samkomulög milli [F ehf.] og tiltekinna tveggja aðila og hins vegar samkomulag milli [F ehf.] og tiltekinna átta aðila. 3) Bréf Byggðastofnunar, dags. 11. september 2018. 4) Fundargerð 462. fundar Byggðastofnunar, dags. 20. júní 2018.

Með bréfi, dags. 12. júní 2019 sendi ráðuneytið [A ehf.], [B], lögmanni f.h. kærenda ljósrit af umsögn Byggðastofnunar, dags. 15. nóvember 2018 og veitti félögunum kost á að gera athugasemdir við umsögnina og að senda frekari gögn.

Með bréfi, dags. 27. júní 2019, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá [A ehf.], [B], lögmanni f.h. kærenda um umsögnina. Þar segir m.a. að í bréfi Byggðastofnunar, dags. 21. júní 2018, þar sem hin umdeilda ákvörðun hafi verið kynnt kærendum, hafi kærendum ekki verið leiðbeint um rétt þeirra til að krefjast rökstuðnings ákvörðunarinnar. Þetta sé andstætt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að mati kærenda leiði þessi annmarki til þess að ákvörðun stofnunarinnar sé ógild. Fyrir liggi að kærendur hafi óskað eftir rökstuðningi frá Byggðastofnun með tölvubréfi, dags. 10. september 2018, með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Engin viðbrögð hafi orðið við þessu tölvubréfi af hálfu Byggðastofnunar og hafði rökstuðningur stofnunarinnar þar af leiðandi ekki verið sendur þegar stjórnsýslukæra var send ráðuneytinu. Með umsögn Byggðastofnunar fylgi bréf, dags. 11. september 2018, þar sem finna megi rökstuðning Byggðastofnunar. Kærendur hafi séð þetta bréf fyrst þegar þeim hafi verið send umsögn Byggðastofnunar með bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 12. júní 2019. Kærendur hafi leitað af sér allan grun um að þetta bréf hafi aldrei borist þeim. Kærendur telji að bréfið sé dagsett aftur í tímann og að bréfið hafi aldrei verið sent til kærenda. Vakin sé athygli á að beiðnin um rökstuðning hafi verið sett fram í tölvubréfi og því hefði verið eðlilegt að afrit af bréfinu hefði einnig verið sent með tölvubréfi og frumritið í bréfpósti. Eins og atvik málsins séu hafi Byggðastofnun sönnunarbyrði fyrir því að umrætt bréf hafi verið sent kærendum. Einnig hafi hin kærða ákvörðun verið tekin á fundi stjórnar Byggðastofnunar 20. júní 2018. Af umsögn Byggðastofnunar sé ljóst að ákvörðunin hafi verið tekin áður en [F ehf.] náði samkomulagi við smábátaeigendur, sem ekki hafi átt aflahlutdeild, annars vegar og áðurnefnda tvo samstarfsaðila félagsins hins vegar um skiptingu aflamarks milli aðila og verðlagningu. Samkomulag við smábátaeigendur sem ekki áttu aflahlutdeild, um veiðar og vinnslu á aflamarki Byggðastofnunar hafi verið undirritað 16. ágúst 2018 og samkomulög við umrædda samstarfsaðila hafi verið undirrituð 31. sama mánaðar. Þrátt fyrir þetta komi fram í rökstuðningi Byggðastofnunar í bréfinu sem sé sagt vera frá 11. september 2018, að "meginniðurstaðan" hafi verið sú að [F ehf.] og samstarfsaðilar hygðust halda áfram starfsemi á sama grunni og undanfarin ár á meðan aðrir umsækjendur hygðust byggja upp nýjar vinnslur á [J] sem kæmu þá að öllum líkindum í stað vinnslu [F ehf.] að einhverju eða öllu leyti. Þessi rökstuðningur sýni að starfsmenn Byggðastofnunar hafi ekki gefið sér tíma til að lesa yfir umsókn kærenda, hvað þá rannsakað málið til fulls. Í umsókn kærenda sé greint frá því að jákvæðar viðræður átt hefðu sér stað við tiltekinn aðila um samstarf og löndun afla til fiskvinnslu á [J]. Þá hafi einnig komið fram að ef kærendum yrði úthlutað aflamarki myndu kærendur leita samstarfs við útgerðir smábáta á [J] og nærliggjandi svæðum um öflun hráefnis til fiskvinnslu á [J]. Þegar ákvörðunin hafi verið tekin hafi ekki verið fyrirliggjandi upplýsingar um að áframhaldandi samstarf yrði milli [F ehf.] og ofangreindra aðila. Í stjórnsýslukæru og fylgiskjölum með henni komi fram að fyrirsvarsmaður umrædds aðila hefði ítrekað kvartað yfir [F ehf.] við Byggðastofnun. Veruleg vanskil þess félags við umræddan aðila hafi orðið til þess að aðilinn hafi tekið ákvörðun um í lok árs 2016 að hætta að landa hjá fyrirtækinu og hafi í stað þess landað hjá öðru fyrirtæki. Það sé því undarlegt að í rökstuðningi Byggðastofnunar sé vísað til þess að niðurstaða stjórnar Byggðastofnunar hafi verið að samstarfið við [F ehf.] hafi gengið vel en gögn málsins segi allt aðra sögu. Starfsmenn Byggðastofnunar hafi vitað að megn óánægja væri meðal samstarfsaðila [F ehf.] Hér sé farið á svig við allar helstu meginreglur stjórnsýsluréttarins, þ.m.t. rannsóknarregluna. Þessu til viðbótar sé augljóst að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið för við ákvörðunartökuna og sé hún því ógild. Kærendur telji að Byggðastofnun hafi haft fjárhagslega hagsmuni af því að úthluta umræddu aflamarki til [F ehf.] [F ehf.] hafi gefið út veðskuldabréf til Byggðastofnunar 5. júní 2015 með veði í fasteign félagsins að [N] í [K] auk þess sem þau tæki sem tilheyri rekstrinum hafi verið veðsett. Þess sé krafist að Byggðastofnun upplýsi um stöðu skuldarinnar í dag, hvort hún sé í skilum og hvort til staðar séu aðrar lánsskuldbindingar milli [F ehf.] og stofnunarinnar. Samkvæmt ársreikningum [F ehf.] á liðnum árum hafi reksturinn ekki gengið vel og tilteknar upplýsingar bendi til að áætlanir stjórnenda um rekstur félagsins hafi ekki gengið eftir. Af veðbókarvottorði, dags. 26. júní 2019, megi ráða að tvívegis hafi verið gerðar skilmálabreytingar á áðurnefndu veðskuldabréfi en í báðum skilmálabreytingunum, sem gerðar hafi verið á árunum 2017 og 2018 hafi verið lengt í lánstímanum sem bendi til áframhaldandi rekstrarerfiðleika [F ehf.] Varðandi umfjöllun í umsögn stjórnar Byggðastofnunar um fund sem átt hafi sér stað í fiskvinnsluhúsi kærenda 12. apríl 2018 að beiðni stofnunarinnar hafi fundurinn ekki tekið nema u.þ.b. 30 mínútur þar sem starfsmenn Byggðastofnunar hafi verið að fara á annan fund. Á fundinum hafi verið bornar fram örfáar spurningar m.a. um framtíðaráform kærenda. Starfsmenn Byggðastofnunar hafi ekki látið í ljós neinar efasemdir á fundinum um áform kærenda. Í umsögn Byggðastofnunar sé vikið sérstaklega að fiskvinnsluhúsi kærenda og tekið fram að á þeim tíma sem áðurnefndur fundur hafi verið haldinn hafi húsið ekki verið búið fiskvinnslutækjum. Áréttað sé að fiskvinnsluhús kærenda á [J] sé sérhannað fiskvinnsluhús byggt árið 2003. Húsið sé í mjög góðu ásigkomulagi, standi á stórri lóð með steyptum plönum með lögnum fyrir frystigáma o.s.frv. Húsið sé með tilbúnum frystum, kælum, vinnslusölum, móttöku, verkstæði, lyftarageymslu, umbúðalager, starfsmannaaðstöðu, eldhúsi, snyrtingum, ræstirýmum og skrifstofu. Allar lagnir séu til staðar fyrir vatn og rafmagn fyrir fiskvinnslutæki. Ef umsókn kærenda hefði verið samþykkt hefðu kærendur keypt fiskvinnslutæki og eftir val á tækjabúnaði hafi einungis verið eftir setja tækin í samband. Þá sé áréttað það sem hafi komið fram í umsóknum kærenda bæði árin 2015 og 2018 að allur afli báta kærenda hafi verið veiddur á Vestfjarðamiðum og öllum afla verið landað í [K] og [P] frá árinu 2013. Ef umsókn kærenda hefði verið tekin til greina hefði öllum afla verið landað á [J]. Að mati kærenda skorti með öllu að heildstæður samanburður hafi farið fram á umsækjendum. Kærendur séu fjárhagslega vel stödd fyrirtæki sem eigi varanlegar aflaheimildir sem skráðar séu á báta sem fyrir hafi verið á [J]. Fiskiskip í eigu kærenda og fyrirtækin sjálf séu skráð á [J]. [F ehf.] eigi hvorki báta, veiðarfæri né aflaheimildir. Félagið sé ekki með lögheimili á [J] heldur sé það staðsett við höfnina í [R]. Einnig sé vísað til 7. gr. reglugerðar nr. 643/2016 þar sem komi skýrt fram að fiskiskipum sé skylt að landa þeim afla sem telja eigi til aflamarks Byggðastofnunar innan hlutaðeigandi vinnusóknarsvæða á viðkomandi fiskveiðiári. Þessum fyrirmælum hafi hvorki á fyrri fiskveiðiárum né á fiskveiðiárinu 2018/2019 verið fylgt af hálfu [F ehf.] Þá sé það ekki rétt í umsögn Byggðastofnunar að fundað hafi verið með öllum aðilum samkomulagsins á fskj. 2 með umsögn stofnunarinnar en ekki hafi verið fundað með nema hluta þeirra smábátaeigenda sem hafi gert samkomulag við [F ehf.] Kærendur telji að tilvísun Byggðastofnunar til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi ekki við þar sem málefnaleg rök séu ekki fyrir ákvörðun stofnunarinnar. Kærendur mótmæli sjónarmiðum Byggðastofnunar þess efnis að skipting aflamarksins á fleiri aðila stuðli síður að því að markmið um heilsársvinnslu náist en að úthluta öllu aflamarkinu á eina umsókn enda sé hún án alls rökstuðnings og ljóst að afli sem veiddur sé á grundvelli aflamarksins hafi ekki nema að mjög litlu leyti verið unninn á [J]. Þá sé því hafnað að hin kærða ákvörðun hafi verið faglega og vel undirbúin af hálfu Byggðastofnunar en kærendur hafi fengið eitt tölvubréf frá starfsmanni Byggðastofnunar 5. apríl 2018 með þremur spurningum sem hafi verið svarað. Þá hafi einn stuttur fundur hafi verið haldinn 17. apríl 2018.

Eftirtalin gögn fylgdu bréfi lögmanns kærenda til ráðuneytisins, dags. 27. júní 2019: 1) Landanayfirlit frá Fiskistofu, dags. 23. júní 2019. 2) Veðbókarvottorð, dags. 13. september 2018. 3) Ársreikningur [F ehf.] 2017. 4) Veðbókarvottorð, dags. 26. júní 2019. 5) Veðskuldabréf, útgefið 5. júní 2015. 6) Viðauki við veðskuldabréf, dags. 17. febrúar 2017. 7) Viðauki við veðskuldabréf,  dags. 18. september 2018.

Með bréfum dags. 12. júní og 2. júlí 2019, sendi ráðuneytið [F ehf.] ljósrit af stjórnsýslukærunni, umsögn Byggðastofnunar og athugasemdum lögmanns kærenda, dags. 27. júní 2019 og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við þessi gögn.

Engar athugasemdir bárust ráðuneytinu frá [F ehf.]

Með bréfi, dags. 2. júlí 2019, óskaði ráðuneytið eftir tilteknum upplýsingum og gögnum frá Byggðastofnun, m.a. að stofnunin léti í té afstöðu sína til þeirra atriða sem komu fram í bréfi lögmanns kærenda, dags. 27. júní 2019 og stofnunin teldi hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins.

Með bréfi, dags. 28. ágúst 2019, barst ráðuneytinu svar frá Byggðastofnun. Þar segir m.a. að í bréfi Byggðastofnunar, dags. 11. september 2018, komi fram að í bréfi sem sent hafi verið kærendum 21. júní 2018 hafi vantað leiðbeiningar um rétt þeirra til að fá ákvörðunina rökstudda. Skjal vegna rökstuðnings hafi verið stofnað í skjalakerfi stofnunarinnar 11. september 2018 og hafi verið sett í almennan póst sama dag. Ekki liggi fyrir skýringar á því að það hafi ekki borist kærendum og sé því vísað að bug að það hafi aldrei verið sent en hugsanleg vanræksla á að veita eftirfarandi rökstuðning og annmarkar hans hafi almennt ekki talist valda ógildingu ákvörðunar. Varðandi það að ákvörðun Byggðastofnunar hafi verið tekin áður en aðilar að samkomulagi um aukna byggðafestu á [J] hafi skrifað undir samkomulag um slíkt sé rétt að taka fram að vilji til samstarfs aðilanna hafi verið til staðar þegar ákvörðunin hafi verið tekin þó hann hafi ekki verið skjalfestur fyrr en síðar. Sá vilji hafi verið kannaður og hafi þótt trúverðugri en yfirlýsingar kærenda um jákvæðar viðræður og hugsanlega samninga ef kærendur myndu fá úthlutað aflamarki Byggðastofnunar. Sú staðreynd að [F ehf.] sé á meðal lántaka hjá Byggðastofnun hafi ekki haft áhrif á ákvörðun Byggðastofnunar. Fiskvinnsluhús kærenda á [J] sé starfsmönnum Byggðastofnunar kunnugt. Stofnunin hafi átt húsið um nokkurra ára skeið og þar hafi ekki verið starfrækt fiskvinnsla í mörg ár. Starfsmenn Byggðastofnunar hafi komið í húsið í aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar, kynnt sér aðstæður og hitt þar forsvarsmann kærenda. Staðhæfingar kærenda um að ekki hafi verið nauðsynlegt að gera sérstakar ráðstafanir varðandi húsnæðið aðrar en að setja tæki í samband hafi ekki verið metnar trúverðugar. Staðhæfingum kærenda um að einungis brot af hinum sértæka byggðakvóta hafi verið unnið á [J] sé hafnað. Á [J] hafi verið full vinnsla af hálfu núverandi samningsaðila og þó öllum afla hafi ekki verið landað á [J] hafi hann verið fluttur þangað og unninn innan vinnusóknarsvæðis. [F ehf.] hafi starfrækt fiskvinnslu á [J] undanfarin ár síðan félagið hafi keypt eignir tiltekins félags sem starfaði þar árið 2015. Byggðastofnun hafni sjónarmiðum kærenda um að samanburður hafi ekki farið fram á umsóknunum. Umsóknirnar hafi verið bornar saman og að virtum þeim samanburði hafi það verið mat stjórnar Byggðastofnunar, sem ekki hafi verið hnekkt, að það samstarf sem hafði verið í gangi árin á undan hafi þótt trúverðugra en áætlanir kærenda um uppbyggingu. Starfsmenn Byggðastofnunar hafi hitt alla umsækjendur og kannað aðstæður þeirra áður en málið hafi verið lagt fyrir stjórn Byggðastofnunar til ákvörðunar. Vanskil milli aðila samkomulags um aukna byggðafestu á [J] hafi verið könnuð og niðurstaðan hafi verið sú að aðilarnir hafi verið reiðubúnir til áframhaldandi samstarfs og Byggðastofnun hafi ekki haft ástæðu til annars en að ætla að sá ágreiningur sem hafði verið uppi hafi verið leiddur til lykta. Meginmarkmið samnings Byggðastofnunar og samstarfsaðila, dags. 28. ágúst 2018, sé samkvæmt 1. gr. að stuðla að aukinni byggðafestu á [J] með stöðugri heilsársfiskvinnslu og þannig að skapa og viðhalda sem flestum heilsársstörfum fyrir karla og konur við veiðar, vinnslu og afleidda starfsemi á [J]. Þetta meginmarkmið feli í sér tilgang verkefnisins og byggi á ákvæðum reglugerðar nr. 643/2016. Ákvörðun Byggðastofnunar feli í sér mat á umsókn kærenda og umsókn frá aðilum sem höfðu unnið saman við nýtingu á aflamarki Byggðastofnunar á [J] undanfarin ár. Rannsókn Byggðastofnunar hafi leitt í ljós að þeir hafi staðið við þau markmið og viðmið sem lýst sé að framan, jafnvel þó einhverjir hnökrar kynnu að hafa verið á samstarfi aðila innbyrðis. Áform þeirra um áframhaldandi samstarf hafi að mati stjórnar Byggðastofnunar verið trúverðugri en áform kærenda um uppbyggingu vinnslu á [J]. Því sé alfarið hafnað að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið ákvörðun stofnunarinnar.

Með bréfi, dags. 3. september 2019, sendi ráðuneytið ljósrit af bréfi Byggðastofnunar, dags. 28. ágúst 2019, til [F ehf.] og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við bréfið. Frestur til þess var veittur til og með 17. september 2019.

Engar athugasemdir bárust ráðuneytinu frá [F ehf.] vegna umrædds bréfs.

Með bréfi, dags. 3. september 2019, sendi ráðuneytið ljósrit af bréfi Byggðastofnunar, dags. 28. ágúst 2019, til lögmanns kærenda og veitti félögunum kost á að gera athugasemdir við bréfið, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi, dags. 24. september 2019, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá [A ehf.], [B], lögmanni f.h. kærenda vegna framangreinds bréfs. Þar segir m.a. að í umsögn Byggðastofnunar sé viðurkennt að kærendum hafi ekki verið leiðbeint um rétt þeirra til að krefjast rökstuðnings fyrir ákvörðuninni. Það hafi verið einstök tilviljun að þegar málið hafi komið til úrlausnar hjá ráðuneytinu hafi komið fram bréf Byggðastofnunar þar sem finna megi rökstuðning fyrir ákvörðuninni. Einnig komi fram í umsögn Byggðastofnunar að vilji aðila samkomulagsins um aukna byggðafestu á [J] um áframhaldandi samstarf hafi verið til staðar þegar ákvörðun hafi verið tekin þó að hann hafi ekki verið skjalfestur fyrr en síðar. Þetta svar sýni að ákvörðunin hafi verið tekin að órannsökuðu máli og meginforsendur ákvarðanatökunnar hafi verið rangar. Það liggi fyrir að hin umdeilda ákvörðun hafi verið tekin á fundi stjórnar Byggðastofnunar í júní 2018 en [F ehf.] hafi ekki náð samkomulagi við umrædda aðila fyrr en í ágúst sama ár. Byggðastofnun hafi vanrækt rannsóknarskyldu sína sem leiði til þess að ákvörðun stofnunarinnar beri að ógilda. Byggðastofnun viðurkenni í umsögn sinni að [F ehf.] sé á meðal lántaka stofnunarinnar en bregðist ekki við þeirri áskorun kærenda að upplýsa um stöðu skuldarinnar, hvort hún sé í skilum og hvort til staðar séu aðrar lánsskuldbindingar milli Byggðastofnunar og [F ehf.] Kærendur telji að stofnunin hafi haft fjárhagslega hagsmuni af því að úthluta umræddu aflamarki til [F ehf.] og bendi á að stofnunin víki í umsögn sinni ekki einu orði að fjárhagsstöðu [F ehf.] sem stofnunin hafi þó haft vitneskju um þegar umrædd ákvörðun var tekin. Á fundi kærenda með starfsmönnum Byggðastofnunar hafi öllum verið ljóst að fiskvinnsluhús kærenda að [J] væri fullbúið til fiskvinnslu að öðru leyti en því að það átti eftir að kaupa fiskvinnslutæki í húsið. Á fundinum hafi komið skýrt fram hjá fyrirsvarsmönnum kærenda að ef umsókn þeirra yrði samþykkt yrði það gert og til staðar væru allar nauðsynlegar lagnir fyrir slík tæki.

Eftirtalin gögn fylgdu bréfi lögmanns kærenda, dags. 24. september 2019: 1) Landanayfirlit frá Fiskistofu. 2) Tölvubréf til forstjóra Byggðastofnunar, dags. 12. ágúst 2019. 3) Tölvupóstsamskipti kærenda og fyrirsvarsmanns tiltekins félags frá september 2019.

Rökstuðningur

I.    Með bréfi, dags. 5. október 2018, svaraði ráðuneytið kröfu lögmanns kærenda í stjórnsýslukæru um að ráðherra leggi fyrir Byggðastofnun að stöðva frekari samningagerð á meðan skorið verði úr um hvort höfnun Byggðastofnunar á umsókn kærenda hafi verið réttmæt. Ráðuneytið hafnaði kröfunni með vísan til þess að ekki væri heimild í 10. gr. a laga nr. 116/2006 til að leggja fyrir Byggðastofnun að fresta úthlutun aflaheimilda samkvæmt ákvæðinu.

II. Ákvæði 10. gr. a laga nr. 116/2006, sbr. lög nr. 72/2016, sem var upphaflega ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006 er nú svohljóðandi: 

"Byggðastofnun hefur til ráðstöfunar aflaheimildir sem ráðherra ákvarðar samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Byggðastofnun getur gert samninga við fiskvinnslur eða útgerðarfélög til allt að sex ára í senn. Byggðastofnun skal hafa samráð við sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags áður en samningur er undirritaður. Aflaheimildir skulu vera í þorski, ýsu, steinbít, ufsa, löngu, keilu og gullkarfa í hlutfalli við leyfðan heildarafla af þessum tegundum. Aflaheimildir þessar miðast við þorskígildi og skulu þær dregnar frá með sama hætti og greinir í 3. mgr. 8. gr. laganna, sbr. 5. mgr. sömu greinar. Ráðherra er heimilt, að fengnum tillögum Byggðastofnunar, að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessa ákvæðis í reglugerð, svo sem efni samnings, skilyrði og tímalengd.“ (http://www.althingi.is/lagas/146a/2006116.html)

Ráðherra hefur sett reglugerð samkvæmt heimild í framangreindu ákvæði sem er reglugerð nr. 643/2016, um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda skv. 10. gr. a laga nr. 116/2006. Þar segir m.a. að Byggðastofnun hafi til ráðstöfunar aflaheimildir, sem ráðherra ákvarði samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006, til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi, sbr. 10. gr. a laga nr. 116/2006. Val á byggðarlögum sem komi til álita skuli byggja á tilteknum þáttum, þ.e. að byggðarlag sé í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi, íbúar byggðarlags séu færri en 400, íbúum hafi fækkað sl. 10 ár, akstursfjarlægð frá byggðakjarna sem telji meira en 1.000 íbúa sé a.m.k. 20 km., byggðakjarninn tilheyri vinnusóknarsvæði sem telji færri en 10.000 íbúa, hlutfall starfa við veiðar og vinnslu í sjávarbyggðinni sé a.m.k. 20% allra starfa og að aflamark Byggðastofnunar skipti verulegu máli fyrir framtíð byggðarlagsins að mati stjórnar Byggðastofnunar. Einnig kemur þar fram að stjórn Byggðastofnunar taki ákvörðun um endanlegt val byggðarlaga á grundvelli greiningar á stöðu byggðarlaga og innkominna umsókna um samstarf. Í 2. gr. eru ákvæði um skiptingu aflamarks en þar kemur fram að skipting þess aflamarks sem kemur í hlut byggðarlags samkvæmt reglugerðinni skuli fara fram á grundvelli samninga Byggðastofnunar, fiskvinnslu og útgerðaraðila. Við mat umsókna frá einstökum byggðarlögum verði byggt á mati á trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi, fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapist eða verði viðhaldið, sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir séu í byggðarlaginu, öflugri starfsemi til lengri tíma sem dragi sem mest úr óvissu um framtíðina, jákvæðum áhrifum á atvinnulíf og samfélag og traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjenda. Þá kemur þar fram að Byggðastofnun ákveði tímalengd samninga um nýtingu aflaheimilda skv. reglunum sem skuli þó ekki vera lengri en til 6 ára.

III. Byggðastofnun hefur tiltekið magn aflaheimilda til ráðstöfunar á fiskveiðiárinu 2018/2019 samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006 og ljóst er að ekki er unnt að úthluta aflaheimildum samkvæmt öllum umsóknum sem bárust stjórn stofnunarinnar.

Í 1. og 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 sem fjalla um val á byggðarlögum og skiptingu aflamarks milli fiskiskipa í einstökum byggðarlögum sem úthlutað er til koma fram tiltekin atriði sem byggt er á við val á byggðarlögum og mat á umsóknum frá einstökum útgerðaraðilum. Umrædd ákvæði eru matskennd og veita að mati ráðuneytisins stjórn Byggðastofnunar ákveðið svigrúm til ákvörðunar um úthlutun aflaheimilda.

Þegar litið er til framanritaðs verður að telja að hlutverk ráðuneytisins við endurskoðun á hinni kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar í máli þessu takmarkist við úrlausn um hvort gætt hafi verið laga og stjórnvaldsreglna við ákvörðunina en ekki að leggja efnislegt mat á einstakar umsóknir.

IV. Eins og gerð er grein fyrir í umfjöllun um málsatvik hér að framan ákvað stjórn Byggðastofnunar á fundi 20. júní 2018 að úthluta öllu aflamarki sem stofnunin hafði til ráðstöfunar á [J] í [Ksamkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006 til [F ehf.] og ganga til samninga um nýtingu aflamarksins við félagið og samstarfsaðila þess. Í fundargerð stjórnar Byggðastofnunar (462. fundar) er vísað til þess að fyrir liggi minnisblöð með niðurstöðum aflamarksnefndar, umsóknir og umsagnir viðkomandi sveitarfélags. Einnig var gerð tiltekin bókun á fundinum sem gerð er grein fyrir í málsatvikum hér að framan. Lagt var til að forstjóra yrði falið að ganga til samninga við [F ehf.] og samstarfsaðila vegna 500 þorskígildistonna til næstu 6 fiskveiðiára á grundvelli umsóknar félagsins. Jafnframt ákvað stjórn Byggðastofnunar að hafna umsókn [C ehf.] og [D hf.]

[F ehf.] er einkahlutafélag með lögheimili að Bakkabraut 2, [R] og póstfang á sama stað. Félagið var stofnað 12. júlí 2001. Samkvæmt fyrirtækjaskrá er starfsemi félagsins útgerð smábáta. Félagið hefur starfrækt fiskvinnslu á [J] frá árinu 2015 þegar það keypti eignir tiltekins félags sem hætti starfsemi í byggðarlaginu. Félagið hafði áður á árinu 2015 fengið úthlutað öllu aflamarki Byggðastofnunar á [J] og var þá gerður samningur við félagið og samstarfsaðila þess til 3 ára.

[C ehf.] er einkahlutafélag með lögheimili að [N], [J] í [K] en póstfang að [R]. Félagið var stofnað 1. janúar 2012. Samkvæmt fyrirtækjaskrá er starfsemi félagsins aðallega útgerð smábáta en einnig önnur bókunarþjónusta og önnur starfsemi tengd ferðaþjónustu. Félagið hefur starfrækt útgerð báta en áformar samkvæmt gögnum málsins að hefja einnig fiskvinnslu í húsnæði félagsins að [N], [J]. Siglunes hf. er hlutafélag með lögheimili að [N], [J] en póstfang að [R]. Félagið var stofnað 1. mars 1996. Samkvæmt fyrirtækjaskrá er starfsemi félagsins útgerð fiskiskipa og hefur félagið gert út nokkra báta á starfstíma sínum en áformar samkvæmt gögnum málsins að hefja einnig fiskvinnslu í húsnæði félagsins að [N], [J]. Félögin sóttu á árinu 2015 um úthlutun aflamarks Byggðastofnunar á [J] en umsóknum félaganna var hafnað.

V. Stjórn Byggðastofnunar tók hina kærðu ákvörðun í máli þessu að undangenginni tiltekinni málsmeðferð sem byggð var á ákvæðum 10. gr. a laga nr. 116/2006 og reglugerðar nr.  643/2016. Auglýst var eftir umsóknum og í auglýsingunni var gerð grein fyrir þeim skilyrðum sem yrði að uppfylla til að fá úthlutun aflamarks en umrædd skilyrði voru byggð á 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016. Byggðastofnun tók ákvörðun um úthlutun aflamarksins á grundvelli mats á umsóknum og þeim atriðum komu fram í auglýsingu um úthlutun aflamarksins, dags. 21. febrúar 2018. Gert var samkomulag milli Byggðastofnunar og [F ehf.] og samstarfsaðila um aukna byggðafestu á [J], dags. 28. ágúst 2019. Samkomulag vinnslu- og útgerðaraðila á [J] með nánari útfærslu á skiptingu aflamarks milli aðila og verðlagningu var fylgiskjal með samkomulaginu. Til undirbúnings hinni kærðu ákvörðun fóru starfsmenn Byggðastofnunar til fundar við umsækjendur, skoðuðu aðstæður á [J] og könnuðu þau atriði sem máli skiptu við ákvarðanatökuna. M.a. var fiskvinnsluhús kærenda að [N], [J] skoðað og á þeim tíma var húsið ekki búið fiskvinnslutækjum. Jafnframt aflaði Byggðastofnun upplýsinga um að bátar kærenda höfðu ekki landað afla til vinnslu á [J] þó þeir væru skráðir þar. Þá ræddi Byggðastofnun sérstaklega við fyrirsvarsmann tiltekins félags sem kærendur höfðu áform um að hefja samstarf við um afstöðu til umsóknar [F ehf.] og samstarfsaðila og þess samstarfs sem þar lá til grundvallar. Niðurstaðan varð sú að umrætt félag undirritaði samkomulag um aukna byggðafestu á [J] til 6 ára í samstarfi við [F ehf.] og samstarfsaðila.

      Ekki verður annað séð af framangreindu en að stjórn Byggðastofnunar hafi við meðferð málsins gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

VI. Við ákvörðun um úthlutun aflamarks samkvæmt þeim lögum og stjórnvaldsreglum sem gilda um það efni er litið til þeirra skilyrða sem verður að uppfylla. Þar reynir á hverjar eru skyldur stjórnvalds við töku ákvörðunar um úthlutun aflamarksins.

Þegar ákvörðun sem í máli þessu greinir var tekin voru í gildi lög og reglugerð um úthlutun aflamarksins. Eins og ákvæðum laganna og reglugerðarinnar er háttað verður að telja að það sé komið undir mati veitingarvaldshafans, í þessu tilviki stjórnar Byggðastofnunar, að leggja mat á umsóknir. Það mat er bundið af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum meginreglum stjórnsýsluréttar, skráðum og óskráðum, þ.m.t. rannsóknarreglunni, jafnræðisreglunni og meðalhófsreglunni og einnig um að ákvörðun sé byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Það verður að játa Byggðastofnun ákveðið svigrúm við mat á umsóknum um úthlutun aflamarksins þó að því tilskildu að við ákvörðun stofnunarinnar verða allar reglur stjórnsýsluréttarins, bæði skráðar og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins, að vera í heiðri hafðar.

      Ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 og einnig auglýsing um úthlutun aflamarksins, dags. 21. febrúar 2018, segir til um hver voru skilyrðin í því tilviki sem hér um ræðir en ákvæðið er matskennt. Byggðastofnun er ætlað að setja sjálf reglur um mat stofnunarinnar á þeim þáttum sem hafa áhrif á niðurstöðu. Mat stjórnar Byggðastofnunar á þessum atriðum er ekki kæranlegt til ráðuneytisins heldur aðeins málsmeðferðin, þ.m.t. hvort matið sé byggt á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Af fyrirliggjandi upplýsingum og gögnum í máli þessu verður ekki annað séð en að stjórn Byggðastofnunar hafi við úthlutun aflamarksins hagað undirbúningi og ákvörðun í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir hér að framan.

Ákvörðun um úthlutun var byggð á mati stjórnar Byggðastofnunar á fyrirliggjandi umsóknum sem grundvallaðar voru á auglýsingu um úthlutun aflamarksins, þeim skilyrðum sem þar voru tilgreind og ákvæðum laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um úthlutunina. Að gögnum málsins virtum má ljóst vera að Byggðastofnun taldi að uppfylltar hafi verið meginreglur stjórnsýsluréttarins, m.a. rannsóknarreglan, jafnræðisreglan og meðalhófsreglan, sbr. 10., 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Framangreind sjónarmið voru lögð til grundvallar og tekin ákvörðun á grundvelli þeirra byggð á minnisblaði sem liggur fyrir í málinu og mati Byggðastofnunar á þeim upplýsingum og gögnum sem liggja fyrir.

Að teknu tilliti til framangreinds verður ekki séð að málsmeðferð við ákvörðun Byggðastofnunar sé haldin slíkum annmörkum að ógildingu ákvörðunar varði.

VII. Eins og þetta mál liggur fyrir þá felst í því annmarki á málsmeðferð að ekki voru veittar leiðbeiningar í hinni kærðu ákvörðun um heimild kærenda til að óska eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Það eitt og sér leiðir þó ekki sjálfkrafa til þess að ákvörðunin sé ógild eða ógildanleg nema önnur skilyrði séu einnig fyrir hendi.

      Ekki liggur fyrir annað en að Byggðastofnun hafi sent kærendum bréf, dags. 11. september 2018, með rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun en samkvæmt því verður að telja löglíkur fyrir því að bréfið hafi borist kærendum. Jafnvel þótt sú staðhæfing kærenda að bréfið hafi ekki borist þeim teldist sönnuð verður ekki séð að það myndi hafa áhrif á niðurstöðu þessa máls.

Þá hefur ekki verið rennt stoðum undir þær staðhæfingar að ekki hafi farið fram samanburður á umsóknunum og verður ekki annað séð en að þær hafi verið bornar saman og að virtum þeim samanburði hafi það verið mat stjórnar Byggðastofnunar að það samstarf sem hafði verið í gangi frá árinu 2015 væri trúverðugra en áætlanir kærenda um uppbyggingu. M.a. var þar höfð hliðsjón af því að bátar kærenda höfðu ekki landað afla til vinnslu á [J] þó þeir væru skráðir þar.

Varðandi staðhæfingar kærenda um að ómálefnaleg sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar við úthlutun liggur ekkert fyrir um það í málinu. Einnig liggur ekkert fyrir um að mat stjórnar Byggðastofnunar á fiskvinnsluhúsi kærenda á [J] sé ekki rétt.

Varðandi umfjöllun kærenda um hvenær ákvörðun um úthlutun var tekin og samanburð við hvenær aðilar í byggðarlagi gerðu með sér samkomulag um nýtingu og vinnslu aflaheimildanna hefur Byggðastofnun upplýst að vilji til samstarfs aðilanna hafi verið til staðar þegar ákvörðunin var tekin þó hann hafi ekki verið skjalfestur fyrr en síðar.

Einnig liggur ekki fyrir haldbær sönnun þess að [F ehf.] hafi vanefnt skyldur sínar samkvæmt eldri samningi með þeim hætti að það hafi áhrif á ákvörðun Byggðastofnunar. Það hlýtur að teljast á forræði Byggðastofnunar að hafa sjálf eftirlit með framkvæmd þeirra samninga um úthlutun aflamarks sem stofnunin gerir á hverjum tíma.

Þá verður ekki séð að þau sjónarmið sem haldið er fram í máli þessu að fjárhags- eða skuldastaða [F ehf.] hafi haft áhrif á eða ráðið niðurstöðu þessa máls. Ekkert liggur fyrir um það í málinu annað en staðhæfingar kærenda um það efni. Að því virtu að fyrir liggur að atriði út af meintum vanskilum [F ehf.] við Byggðastofnun komu til umfjöllunar í tengslum við meðferð þessa máls má ljóst vera að Byggðastofnun hafi metið þau atriði sérstaklega og að þau hafi ekki haft áhrif á þá afstöðu Byggðastofnunar að semja við félagið.

Vegna athugasemda kærenda skal tekið fram að lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, gilda ekki um úthlutun aflamarksins og hefur sú málsástæða því ekki áhrif á úrlausn þessa máls.

Það er mat ráðuneytisins að þau sjónarmið sem ráðið hafa vali Byggðastofnunar á milli umsækjenda, t.d. þeirra sem starfrækt hafa vinnslu á sama stað og þeirra sem höfðu áform um uppbyggingu vinnslu, hafi ekki falið í sér mismunun í skilningi 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi verður að játa Byggðastofnun ákveðið svigrúm til mats við slíkt val á grundvelli þeirra viðmiða og sjónarmiða sem búa að baki úthlutun. Á sama hátt verður að játa Byggðastofnun ákveðið svigrúm við val á milli umsækjenda með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þeim markmiðum sem búa að baki ákvörðun. Byggðastofnun hefur upplýst að þau sjónarmið að rétt væri að dreifa aflamarkinu á fleiri aðila hafi verið rædd innan stofnunarinnar en það sé mat stofnunarinnar að slík skipting stuðli síður að því að markmiðið um heilsársvinnslu náist en að úthluta öllu aflamarkinu á eina umsókn. Verður ekki talið að þessi afstaða Byggðastofnunar fari í bága við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar eða þau markmið sem búa að baki úthlutun aflamarksins.

Þá kemur ekki fram í 10. gr. a laga nr. 116/2006 eða reglugerð nr. 643/2016 að skylt sé að landa afla í byggðarlagi. Samkvæmt 7. gr. reglugerðar nr. 643/2016 er fiskiskipum skylt að landa þeim afla sem telja á til aflamarks Byggðastofnunar til vinnslu innan hlutaðeigandi vinnusóknarsvæðis á viðkomandi fiskveiðiári og í samræmi við samning sem liggur til grundvallar úthlutun. Byggðastofnun hefur upplýst að afla sem veiddur var af bátum [F ehf.] hafi verið landað innan vinnusóknarsvæðis.

VIII. Ráðuneytið hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar í máli þessu og málsmeðferð stjórnar Byggðastofnunar við ákvörðunina.

Það er mat ráðuneytisins að stjórn Byggðastofnunar hafi við meðferð málsins og ákvörðunina farið eftir almennum og hlutlægum viðmiðum á þeim atriðum sem koma fram í 10. gr. a laga nr. 116/2006, reglugerð nr. 643/2016, stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og öðrum reglum stjórnsýsluréttarins.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar í máli þessu.

Einnig er þegar af þeirri ástæðu hafnað kröfum kærenda um að ráðuneytið leggi fyrir Byggðastofnun að hefja samninga við kærendur á grundvelli umsóknar félaganna.

Úrskurður þessi er kveðinn upp í tveimur samritum, einu fyrir hvorn kæranda.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnar stofnunarinnar 20. júní 2018 og tilkynnt var kærendum með bréfi, dags. 21. júní 2018, um að hafna umsókn kærenda, [C ehf.] og [D hf.], um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.