Úrskurður vegna ákvörðunar Byggðastofnunar um að hafna Hafborgu ehf. um aflamark
Stjórnsýslukæra
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 19. janúar 2016, sem barst ráðuneytinu 21. sama mánaðar, frá Gústaf Þór Tryggvasyni, hrl. f.h. Hafborgar ehf. þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 15. desember 2015, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, sbr. og reglugerð nr. 1064/2015, um meðferð og ráðstöfun aflaheimilda án vinnslu skv. ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.
Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 15. desember 2015, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, sbr. og reglugerð nr. 1064/2015, um meðferð og ráðstöfun aflaheimilda án vinnslu skv. ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.
Málsatvik
Málsatvik eru þau að með lögum nr. 82/2013 samþykkti Alþingi bráðabirgðaákvæði við lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, þar sem kemur fram að á fiskveiðiárunum 2013/2014 til og með 2017/2018 hafi Byggðastofnun til ráðstöfunar aflaheimildir sem nemi 1.800 þorskígildislestum til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Einnig er í ákvæðinu frekari útfærsla á efni þess. Með lögum nr. 48/2014 var efni ákvæðisins breytt á þann veg að á fiskveiðiárunum 2013/2014 til og með 2017/2018 hefur Byggðastofnun til ráðstöfunar aflaheimildir sem ráðherra ákvarðar samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. laganna til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi.
Þann 26. nóvember 2015 gaf sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra út reglugerð nr. 1064/2015, um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda án vinnslu skv. ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.
Með auglýsingu, dags. 27. nóvember 2015, sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu 28. nóvember 2015 auglýsti stjórn Byggðastofnunar eftir umsóknum um úthlutun aflaheimilda samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Einnig var auglýsingin birt á heimasíðu Byggðastofnunar. Umsóknarfrestur var til og með 13. desember 2015. Í auglýsingunni sagði m.a.: "Aflamark Byggðastofnunar - boð um samstarf í Grímsey. Á grundvelli bráðabirgðaákvæðis XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, og reglugerðar nr. 1064/2015, auglýsir Byggðastofnun eftir samstarfsaðilum um nýtingu viðbótaraflaheimilda í Grímsey í Akureyrarkaupstað, allt að 400 þorskígildistonnum á fiskveiðiárunum 2015/2016, 2016/2017 og 2017/2018. Meginmarkmið verkefnisins er að auka byggðafestu í þeim sjávarbyggðum sem: standa frammi fyrir alvarlegum og bráðum vanda vegna skorts á aflaheimildum eða óstöðugleika í sjávarútvegi, eru háðastar sjávarútvegi og eiga minnsta möguleika á annarri atvinnuuppbyggingu, eru fámennar, fjarri stærri byggðakjörnum og utan fjölbreyttra vinnusóknarsvæða. Í því skyni er stefnt að uppbyggingu í sjávarútvegi sem: skapar eða viðheldur sem flestum heilsársstörfum fyrir bæði konur og karla við veiðar, vinnslu og afleidda starfsemi í viðkomandi sjávarbyggðum, stuðlar að sem öflugastri starfsemi í sjávarútvegi til lengri tíma. Endanlegt val á samstarfsaðilum mun byggja á eftirfarandi þáttum: trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi, fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur, sem bestri nýtingu þeirra veiðiheimilda sem fyrir eru í byggðarlaginu, öflugri starfsemi til lengri tíma sem dregur sem mest úr óvissu um framtíðina, jákvæðum áhrifum á önnur fyrirtæki og samfélagið, traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjanda."
Kærandi sótti um úthlutun aflaheimilda með umsókn til Byggðastofnunar, dags. 9. desember 2015. Í umsókninni segir m.a. að ekki sé gert ráð fyrir að afla sem veiddur verði á grundvelli aflaheimildanna verði landað til vinnslu en úthlutun aflaheimilda til félagsins muni hins vegar skapa ný störf við önnur verkefni hjá útgerð og fólki í landi. Um verði að ræða fimm heilsársstörf og tvö til þrjú störf til viðbótar yfir sumartímann. Framkvæmdastjóri félagsins sé kona. Það séu tveir vélstjórar hjá útgerðinni og sjái þeir að mestu um viðhald báta og búnaðar nema um stærri verk sé að ræða. Auknar líkur verði á að Sæfari komi oftar að taka fisk og með því komi fleiri ferðamenn til Grímseyjar sem skapi þá fleiri störf í landi. Með meiri aflaheimildum aukist veltan hjá þjónustuaðilum í Grímsey, svo sem í matvöru, hreinlætis- og olíuvörum, og viðvera lengist. Erfitt sé að mæla árangur verkefnisins nema fleiri þættir komi til með að breytast eins og að ferðum Sæfara fjölgi. Hægt verði að meta árangur í fyrsta lagi eftir eitt ár. Þá kemur þar fram að Hafborg ehf. hafi gert út tvo báta síðan 1988 í Grímsey og starfrækt veiðarfæra- og viðgerðarþjónustu síðan 1997 og hafi töluvert langa reynslu bæði af útgerð og rekstri í greininni.
Einnig barst Byggðastofnun umsókn frá fjórum öðrum útgerðaraðilum í Grímsey sameiginlega, þ.e. Borgarhöfða ehf., Sigurbirni ehf., Sæbjörgu ehf. og Stekkjarvík ehf.
Með bréfi, dags. 15. desember 2015, tilkynnti stjórn Byggðastofnunar kæranda þá ákvörðun stjórnarinnar sem tekin var á fundi 14. desember 2015 að hafna umsókn félagsins um úthlutun aflaheimilda. Þá kemur þar fram að ákvörðunina megi kæra til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra innan þriggja mánaða frá dagsetningu bréfsins skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 1. tl. 2. mgr. 20. gr. sömu laga geti kærandi óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni.
Með símtali frá 4. janúar 2016 óskaði forsvarsmaður Hafborgar ehf. eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar um að hafna umsókninni.
Með tölvubréfi frá 4. janúar 2016 var kæranda sendur rökstuðningur fyrir ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar um að hafna umsókninni. Þar segir m.a. að ljóst sé að tilgangur úthlutunar aflaheimildanna sé fyrst og fremst að styðja við áframhaldandi byggð í Grímsey, m.a. með því að styrkja stöðu útgerða. Samkvæmt reglugerð nr. 1064/2015 skuli við endanlegt val á samstarfsaðilum m.a. byggja á fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur og jákvæðum áhrifum á önnur fyrirtæki og samfélagið, í þessu tilfelli í Grímsey. Þar sem ekki sé um vinnsluskyldu að ræða skv. áðurnefndri reglugerð muni jákvæð byggðaleg áhrif af aflamarki Byggðastofnunar verða til af rekstri og umfangi þeirra útgerða sem séu staðsettar í Grímsey og veiti fólki í eynni vinnu. Sameiginleg umsókn fjögurra annarra útgerða í eynni hafi það fram yfir umsókn Hafborgar ehf. að nær allir þeir einstaklingar sem vinni við nefndar útgerðir séu búsettir í Grímsey og sömuleiðis eigendur útgerðanna meðan eigendur Hafborgar ehf. hafi ekki búsetu í eynni. Það sé því mat stofnunarinnar að aflamark Byggðastofnunar verði best nýtt til að tryggja áframhaldandi búsetu í eynni með því að semja við umræddar fjórar útgerðir, þ.e. Borgarhöfða ehf., Sigurbjörn ehf., Sæbjörgu ehf. og Stekkjarvík ehf.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Með stjórnsýslukæru, dags. 19. janúar 2016, sem barst ráðuneytinu 21. sama mánaðar, kærði Gústaf Þór Tryggvason, hrl. f.h. Hafborgar ehf. framangreinda ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.
Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að fimm útgerðir séu skráðar og geri út báta frá Grímsey. Tvær þær stærstu séu Sigurbjörn ehf. og Hafborg ehf. en hinar séu litlar. Hafborg ehf. hafi gert út frá Grímsey frá árinu 1988. Fyrst með einn bát, en svo allt að fjóra báta, sem alltaf hafi verið skráðir í Grímsey. Síðustu 6 ár hafi verið gerðir út tveir bátar, Hafborg ER-152 (2323) og Kolbeinsey EA-252 (2678). Ljóst sé að löndun bátanna á 200-400 tonnum árlega skipti verulegu máli fyrir alla þjónustu í eynni, ekki síst hvað varði flutning frá eynni. Eigendur Hafborgar ehf. eigi íbúðarhús og verbúð í eynni og búi þar á sumrin. Eina útgerðin sem sjái um eigin vinnslu sé Sigurbjörn ehf. Hinar selji mestan afla sinn í gegnum fiskmarkað Grímseyjar, enda ekki lengur mögulegt að selja fisk til vinnslu í eynni. Enginn vafi sé á því að viðskipti Hafborgar ehf. skipti verulegu máli. Þangað sé sótt veiðarfæra- og viðgerðarþjónusta, svo og kostur. Mannskapur sé ekki fáanlegur til starfa í Grímsey en það sé ástæðan fyrir því að hann sé annars staðar frá. Flutningur á fiski frá Grímsey skipti og töluverðu máli fyrir útgerð Sæfara ehf. og með traustum og e.t.v. auknum ferðum hans aukist ferðamannastraumur. Um sé að ræða eina af fimm útgerðum eyjarinnar, þá sem afli um 20-25% heildarafla. Hafborg ehf. uppfylli öll skilyrði fyrir úthlutun aflamarks Byggðastofnunar.
Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Umsókn um aflamark skv. ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, frá Hafborgu ehf., dags. 9. desember 2015.
Með bréfi, dags. 21. janúar 2016, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Byggðastofnunar um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem stjórn Byggðastofnunar kynni að hafa um málið.
Með bréfi, dags. 5. febrúar 2016, barst ráðuneytinu umsögn stjórnar Byggðastofnunar um málið. Þar segir m.a. að afstaða Byggðastofnunar komi fram í skriflegum rökstuðningi stofnunarinnar sem kæranda hafi verið sendur með tölvubréfi frá 4. janúar 2016 og ítreki Byggðastofnun þau sjónarmið sem þar komi fram og einnig var þar vísað til minnisblaðs sem lagt var fyrir stjórn Byggðastofnunar á fundi hennar þann 14. desember 2015.
Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Byggðastofnunar í ljósritum: 1) Umsókn Hafborgar ehf., dags. 9. desember 2015. 2) Minnisblað til stjórnar Byggðastofnunar, dags. 11. desember 2015. 3) Afrit af fundargerð stjórnar Byggðastofnunar, dags. 14. desember 2015. 4) Tilkynning um ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 15. desember 2015. 5) Rökstuðningur Byggðastofnunar, dags. 4. janúar 2016.
Með bréfi, dags. 12. febrúar 2016, sendi ráðuneytið Gústaf Þór Tryggvasyni, hrl. f.h. kæranda ljósrit af framangreindri umsögn Byggðastofnunar, dags. 5. febrúar 2016 og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina og að senda ráðuneytinu frekari gögn.
Með bréfi, dags. 16. mars 2016, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá Gústaf Þór Tryggvasyni, hrl. f.h. Hafborgar ehf. um málið. Þar segir m.a. að miðað við útgerðarmynstur síðasta fiskveiðiárs megi gera ráð fyrir að áhrif þess að úthluta aflaheimildum til Hafborgar ehf. á atvinnu- og mannlíf í Grímsey yrðu aðallega í kringum löndun á afla og flutning á honum með ferjunni til lands. Forsvarsmaður kæranda og fjölskylda hans eigi hús í eynni og noti hús þeirra í Grímsey frá janúar til ágústloka vegna útgerðarinnar, m.a. á sumrin með börn og barnabörn. Lögheimili þeirra sé hins vegar á Akureyri, sama sveitarfélagi. Búseta hafi ekki verið skilyrði fyrir úthlutun. Starfsemi kæranda hafi einkum áhrif á löndun í eynni. Það séu verulegar fjárhæðir, sem greiða verði fyrir löndun og hljóti að skipta máli. Einnig megi gera ráð fyrir meiri tekjum flutningsaðila vegna áhrifa á ferjuflutninga. Auk þess sé öll olía, svo og kostur keyptur í eynni.
Með bréfi, dags. 8. júní 2016, óskaði lögmaður kæranda eftir upplýsingum um afgreiðslutíma málsins og var því svarað með bréfi ráðuneytisins, dags. 13. júní 2016.
Með bréfum, dags. 26. júlí og 31. ágúst 2016, tilkynnti ráðuneytið lögmanni kæranda um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu málsins og kom fram í síðarnefnda bréfinu að stefnt væri að því að afgreiðslu málsins yrði lokið eigi síðar en 15. september 2016.
Rökstuðningur
I. Ákvæði til bráðabirgða XIII við lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða er svohljóðandi:
"Á fiskveiðiárunum 2013/2014 til og með 2017/2018 hefur Byggðastofnun til ráðstöfunar aflaheimildir sem ráðherra ákvarðar samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Hafa skal samráð við viðkomandi sveitarstjórnir við ráðstöfunina. Aflaheimildir skulu vera í þorski, ýsu, steinbít og ufsa í hlutfalli við leyfðan heildarafla af þessum tegundum. Aflaheimildir þessar miðast við þorskígildi og skulu þær dregnar frá með sama hætti og greinir í 3. mgr. 8. gr. laganna, sbr. 5. mgr. sömu greinar. Ráðherra er heimilt, að fengnum tillögum Byggðastofnunar, að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessa ákvæðis í reglugerð."
Framangreint ákvæði var lögfest með lögum nr. 82/2013, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og var þá bundið við 1.800 tonn á ári en var breytt með lögum nr. 48/2014 á þann veg að ráðherra ákvarði magn aflaheimildanna af því aflamarki sem dregið er frá heildaraflamarki samkvæmt 3. mgr., sbr. 5. mgr. 8. gr. laganna.
Ráðherra hefur sett reglugerð um framkvæmd ákvæðisins sem er nr. 1064/2015, um meðferð og ráðstöfun aflaheimilda án vinnslu skv. ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í 1. gr. er fjallað um gildissvið en þar segir m.a. að á fiskveiðiárunum 2015/2016 til og með 2017/2018 hafi Byggðastofnun til ráðstöfunar aflaheimildir sem ráðherra ákvarðar samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006, til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Val á byggðarlögum sem komi til álita skuli byggja á eftirfarandi þáttum: Byggðarlag sé í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Íbúar byggðarlags séu færri en 400. Íbúum hafi fækkað sl. 10 ár. Að byggðarlag sé tengt þjóðvegakefinu með ferju- og flugsamgöngum. Að ferðatími fyrir frakt til að komast á þjóðvegakerfið sé a.m.k. 2 klst. Byggðakjarninn tilheyri vinnusóknarsvæði sem telji færri en 10.000 íbúa. Hlutfall starfa við veiðar og vinnslu í sjávarbyggðinni sé a.m.k. 20% allra starfa. Að aflamark Byggðastofnunar skipti verulegu máli fyrir framtíð byggðarlagsins að mati stjórnar Byggðastofnunar. Einnig kemur þar fram að stjórn Byggðastofnunar taki ákvörðun um endanlegt val byggðarlaga á grundvelli greiningar Byggðastofnunar á stöðu byggðarlaga og innkominna umsókna um samstarf. Í 2. gr. eru ákvæði um skiptingu aflamarks en þar segir að skipting þess aflamarks sem kemur í hlut byggðarlags samkvæmt reglugerðinni skuli fara fram á grundvelli samninga Byggðastofnunar og útgerðaraðila. Við mat umsókna frá einstökum byggðarlögum verði byggt á mati á eftirfarandi atriðum: Trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi, fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapist eða verði viðhaldið, sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir eru í byggðarlaginu, öflugri starfsemi til lengri tíma sem dragi sem mest úr óvissu um framtíðina, jákvæðum áhrifum á atvinnulíf og samfélag og traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjenda.
II. Í minnisblaði til stjórnar Byggðastofnunar, dags. 11. desember 2015, um það aflamark Byggðastofnunar sem fjallað er um í þessu máli var gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar í tillögu til stjórnar Byggðastofnunar og sem stjórnin hafði til hliðsjónar við mat á umsóknunum, m.a. umsókn kæranda. Í umræddu minnisblaði er lagt til að forstjóra Byggðastofnunar verði falið að ganga til samninga við fjórar aðrar útgerðir sem sóttu um úthlutun aflamarks sameiginlega fyrir umrædd fiskveiðiár, þ.e. Borgarhöfða ehf., Sigurbjörn ehf., Sæbjörgu ehf. og Stekkjarvík ehf. á grundvelli umsóknar þeirra. Einnig er þar lagt til að umsókn Hafborgar ehf. verði hafnað. Það var rökstutt með þeim hætti sem gerð var grein fyrir í tölvubréfi til kæranda frá 4. janúar 2016 og lýst er í umfjöllun um málsatvik hér að framan.
III. Byggðastofnun hefur tiltekið magn aflaheimilda til ráðstöfunar á fiskveiðiárunum 2015/2016, 2016/2017 og 2017/2018 samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum og ljóst er að ekki er unnt að úthluta aflaheimildum samkvæmt öllum umsóknum sem hafa borist stjórn stofnunarinnar.
Í 1. og 2. gr. reglugerðar nr. 1064/2015 sem fjallar um val á byggðarlögum og skiptingu aflamarks milli fiskiskipa í einstökum byggðarlögum sem úthlutað er til koma fram tiltekin atriði sem byggt er á við val á byggðarlögum og mat á umsóknum frá einstökum útgerðaraðilum. Umrædd ákvæði eru matskennd og veita að mati ráðuneytisins stjórn Byggðastofnunar ákveðið svigrúm til að velja þau verkefni sem ákveðið er að úthluta aflaheimildum til fyrir þau fiskveiðiár sem reglugerðin gildir um, þ.e. 2015/2016, 2016/2017 og 2017/2018.
Þegar litið er til framanritaðs verður að telja að hlutverk ráðuneytisins við endurskoðun á hinni kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 15. desember 2015, í máli þessu takmarkist við úrlausn um hvort gætt hafi verið laga og stjórnvaldsreglna við ákvörðunina.
Ráðuneytið hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 15. desember 2015, í máli þessu og málsmeðferð stjórnar Byggðastofnunar við ákvörðunina. Það er mat ráðuneytisins að stjórn Byggðastofnunar hafi við meðferð málsins og ákvörðunina farið eftir almennum og hlutlægum viðmiðum á þeim atriðum sem koma fram í ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, reglugerð nr. 1064/2015, um meðferð og ráðstöfun aflaheimilda án vinnslu skv. ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og öðrum reglum stjórnsýsluréttarins.
Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar í máli þessu.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.
Úrskurður
Ráðuneytið staðfestir ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 15. desember 2015, um að hafna umsókn Hafborgar ehf, um úthlutun aflamarks samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.
Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra
Jóhann Guðmundsson
Sigríður Norðmann