36/1998 Úrskurður frá 13. janúar 1998 í málinu nr. A-36/1998
Hinn 13. janúar 1998 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-36/1997:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 4. desember sl., sem barst úrskurðarnefnd 5. desember sl., kærði [...], f.h. Félags flugmálastarfsmanna ríkisins, synjun Flugmálastjórnar, dagsetta 30. október sl., um að veita félaginu nánar tilteknar upplýsingar um þau laun sem ákvörðuð eru í einstaklingsbundnum ráðningarsamningum við félagsmenn.Í því skyni að staðreyna, hvort kæran hefði borist innan lögmælts kærufrests skv. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, fór úrskurðarnefnd þess á leit með bréfi til umboðsmanns kæranda, dagsettu 8. desember sl., að fá upplýsingar um hvenær og með hvaða hætti synjun Flugmálastjórnar hefði borist kæranda. Með bréfi, dagsettu 10. desember sl., skýrði umboðsmaður kæranda frá því að synjunarbréf Flugmálastjórnar, dagsett 30. október sl., hefði ekki verið póstlagt, heldur "lagt í bakka í afgreiðslu Flugmálastjórnar" og ekki borist formanni Félags flugmálastarfsmanna fyrr en hinn 4. nóvember sl. Af þessu tilefni fór nefndin þess á leit með bréfi, dagsettu 17. desember sl., að Flugmálastjórn upplýsti hvenær og hvernig stofnunin hefði komið svarbréfi sínu á framfæri. Í bréfi hennar, dagsettu 19. desember sl., segir að svarbréfið hafi verið skrifað síðari hluta dags 30. október sl., en undirritað og "sett í afgreiðslubakka hjá gjaldkera daginn eftir". Allur póstur, sem þar sé settur, sé tekinn þaðan á hverjum degi. Ekki sé hægt að staðreyna hvort umrætt bréf hefði verið borið út föstudaginn 31. október eða mánudaginn 3. nóvember sl. Félag flugmálastarfsmanna hafi skrifstofuaðstöðu í húsnæði Slökkviliðs Reykjavíkurflugvallar, sem sé í annarri byggingu en aðalskrifstofan, og því sé ekki ástæða til að ætla annað en að um hafi verið að ræða hefðbundinn útburð á pósti í umrætt skipti.
Með bréfi, dagsettu 29. desember sl., var kæran kynnt Flugmálastjórn og stofnuninni gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun til kl. 12.00 á hádegi hinn 6. janúar sl. Jafnframt var þess óskað að upplýst yrði á hvaða formi umbeðnar upplýsingar væru varðveittar hjá stofnuninni. Umsögn Flugmálastjórnar, dagsett 6. janúar sl., barst innan tilskilins frests og fylgdi henni m.a. sýnishorn af ráðningarsamningi.
Í fjarveru Elínar Hirst og Valtýs Sigurðssonar taka varamennirnir Ólafur E. Friðriksson og Sif Konráðsdóttir sæti þeirra við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu.
Málsatvik
Atvik máls þessa eru í stuttu máli þau að með bréfi til Flugmálastjórnar, dagsettu 23. október sl., fór formaður Félags flugmálastarfsmanna ríkisins þess á leit, með vísun til upplýsingalaga, að félaginu yrðu veittar fullnægjandi upplýsingar og aðgangur "að öllum launum, sem teljast föst mánaðarlaun þ.e. röðun í launaflokka, launaþrep og einnig þau laun, sem ákvörðuð eru í einstaklingsbundnum ráðningarsamningum, s.s. ákvarðanir um viðbótarlaunaflokka, eða aðrar greiðslur fyrir dagvinnu umfram það, sem skylt er samkvæmt kjarasamningi".Með bréfi, dagsettu 30. október sl., lýsti Flugmálastjórn sig reiðubúna til að láta í té upplýsingar um "röðun starfsmanna í launaflokka og launaþrep". Hins vegar synjaði stofnunin um aðgang að upplýsingum um "einstaklingsbundna ráðningarsamninga" með vísun til 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í synjunarbréfinu er hvorki að finna leiðbeiningar til kæranda um kæruheimild né kærufrest.
Í kæru til úrskurðarnefndar, dagsettri 4. desember sl., er framangreindri röksemd Flugmálastjórnar vísað á bug með því að kjarasamningur Félags flugmálastarfsmanna og ríkisins hafi þegar verið undirritaður. Jafnframt segir að umbeðnar upplýsingar séu ekki undanþegnar aðgangi á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga þar eð ekki verði af þeim ráðin heildarlaun einstakra starfsmanna, raunverulegur vinnutími þeirra eða forföll.
Í umsögn Flugmálastjórnar, dagsettri 6. janúar sl., er því andmælt að kærumál þetta verði tekið til efnislegrar meðferðar með því að kæran sé of seint fram komin. Jafnframt telur stofnunin að kærandi hafi ekki tilgreint þær upplýsingar, sem leitað hafi verið eftir, með þeim hætti sem 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga geri kröfu til. Þá kemur fram í umsögninni að skriflegir ráðningarsamningar hafi verið gerðir við flestalla félagsmenn í Félagi flugmálastarfsmanna. Flugmálastjórn kveðst fá senda frá fjármálaráðuneyti svonefnda launalista eftir hverja launavinnslu. Þar sé um að ræða yfirlit um heildarlaunagreiðslur til starfsmanna stofnunarinnar, þar sem fram komi allar greiðslur, sem þeir fái hverju sinni, þ.m.t. mánaðarlaun samkvæmt launaflokki og launaþrepi, svo og yfirvinnugreiðslur. Á launalistunum sé hins vegar ekki að finna aðgreind þau atriði, sem kærandi hafi óskað eftir upplýsingum um, þ.e. laun, sem ákvörðuð séu í einstaklingsbundnum ráðningarsamningum, svo sem þóknanir, fastar yfirvinnugreiðslur og akstursgreiðslur. Aðrar upplýsingar um greidd laun séu skráðar með kerfisbundnum hætti í launavinnslukerfi fjármálaráðuneytisins. Samkvæmt upplýsingum Flugmálastjórnar eru félagsmenn í Félagi flugmálastarfsmanna u.þ.b. 120 talsins.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Eins og gerð er grein fyrir í kaflanum um kæruefni hér að framan var mál þetta kært með bréfi umboðsmanns kæranda, dagsettu 4. desember sl. Skv. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga byrjar kærufrestur að líða þegar þeim, sem farið hefur fram á aðgang að gögnum, er tilkynnt synjun stjórnvalds. Flugmálastjórn hefur upplýst að synjunarbréf stofnunarinnar, dagsett 30. október sl., hafi verið borið út til kæranda 31. október sl. eða 3. nóvember sl. Samkvæmt því verður að miða við að sá 30 daga kærufrestur, sem tiltekinn er í 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga, hafi verið liðinn þegar mál þetta var borið skriflega undir úrskurðarnefnd.1.
Í 1. tölul. 28. gr. stjórnsýslulaga segir að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli ekki vísa henni frá ef afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr. Ekki verður séð að Flugmálastjórn hafi veitt kæranda leiðbeiningar um kærufrest skv. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga sem henni var þó skylt að gera skv. 2. tölul. 20. gr. stjórnsýslulaga. Af þessum sökum telur úrskurðarnefnd ekki rétt að vísa kærunni frá þótt hún hafi borist of seint. Byggist sú niðurstaða jafnframt á því að kæran er dagsett einum degi eftir að kærufrestur rann út, sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga, og barst nefndinni daginn eftir.
2.
Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt lögum nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Við skýringu á gildissviði þeirra laga verður að taka mið af því að þau eru sérlög í samanburði við upplýsingalög, en síðarnefndu lögin kveða almennt á um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda.Í 1. gr. laga nr. 121/1989 segir orðrétt: "Lög þessi taka til hvers konar kerfisbundinnar skráningar og annarrar meðferðar á persónuupplýsingum. Lögin eiga við hvort heldur sem skráning er vélræn eða handunnin." Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til laganna, er það sagt vera meginmarkmið þeirra "að tryggja mönnum vernd gegn hættu á misnotkun upplýsinga um einkamálefni þeirra sem varðveittar eru og skráðar hafa verið með kerfisbundnum hætti". Með vísun til þessa og athugasemda, er fylgdu 1. gr. frumvarpsins, þar sem m.a. er tekið fram að utan gildissviðs þess falli einstakar tilviljunarkenndar skrár, verður að líta svo á að gildissvið laganna sé einskorðað við kerfisbundna skráningu á persónuupplýsingum, hvort sem hún er vélræn eða handunnin, svo og við eftirfarandi meðferð á slíkum upplýsingum sem skráðar hafa verið með þessum hætti.
Samkvæmt framansögðu er það álit úrskurðarnefndar að 5. gr. laga nr. 121/1989 taki til aðgangs að upplýsingum um launakjör starfsmanna hjá Flugmálastjórn, að því leyti sem þær upplýsingar eru skráðar með kerfisbundnum hætti í ríkisbókhaldi. Aðgangur að ráðningarsamningum, sem gerðir hafa verið við einstaka starfsmenn stofnunarinnar, svo og að sérstökum yfirlitum, sem tekin hafa verið saman um laun og launakjör þeirra, falla á hinn bóginn utan gildissviðs laga nr. 121/1989. Þar með fellur aðgangur að slíkum skjölum undir upplýsingalög, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna.
3.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 1. mgr. 10. gr. laganna segir ennfremur: "Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða."Skýra verður 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga svo að sá, sem fer fram á aðgang að gögnum, verði að tilgreina nákvæmlega þau gögn eða það mál sem hann óskar að kynna sér. Með því móti að óska eftir upplýsingum um launakjör félagsmanna í Félagi flugmálastarfsmanna ríkisins, sem eru u.þ.b. 120 talsins, er farið fram á aðgang að gögnum úr mörgum stjórnsýslumálum, en slíkt samrýmist ekki síðari málslið 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Í samræmi við fyrri málslið sömu málsgreinar ber sem fyrr segir að tilgreina nákvæmlega þau gögn sem óskað er eftir aðgangi að. Segja má, að með því að miða beiðnina við launakjör félagsmanna í Félagi flugmálastarfsmanna, hafi kærandi út af fyrir sig tilgreint þau gögn sem hann óskar að kynna sér. Á hitt er hins vegar að líta að í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir svo um skýringu á 1. mgr. 10. gr. laganna að af ákvæðinu leiði að ekki sé "hægt að biðja um gögn í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili". Að áliti úrskurðarnefndar væri þannig verið að ganga gegn því markmiði upplýsingalaga, að beiðni um aðgang að gögnum verði að vera nægilega afmörkuð, ef fallist yrði á kröfu kæranda um aðgang að öllum þeim ráðningarsamningum sem gerðir hafa verið við félagsmenn í Félagi flugmálastarfsmanna. Með skírskotun til þess er það niðurstaða nefndarinnar að Flugmálastjórn sé ekki skylt að veita kæranda aðgang að ráðningarsamningum eða sambærilegum gögnum sem hafa að geyma einstaklingsbundnar upplýsingar um starfskjör allra félagsmanna í Félagi flugmálastarfsmanna.
4.
Þegar stjórnvald hefur fellt upplýsingar úr fleiri stjórnsýslumálum í eitt skjal verður að líta svo á að aðgangur að því skjali sé að öðru jöfnu heimill samkvæmt upplýsingalögum. Í umsögn Flugmálastjórnar, sem áður er vitnað til, kemur fram að stofnunin fær reglulega senda svonefnda launalista frá fjármálaráðuneytinu, en þar er að finna yfirlit um heildarlaunagreiðslur til starfsmanna hjá stofnuninni. Samkvæmt meginreglunni í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er skylt að veita aðgang að umræddum listum nema eitthvert af undantekningarákvæðum 4.-6. gr. laganna eigi við.Í 5. gr. laganna segir: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir svo um skýringu á þessu ákvæði: "Að því er snertir laun opinberra starfsmanna þá eru upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna ekki undanþegnar aðgangi almennings. Á grundvelli 5. gr. er það aftur á móti undanþegið aðgangi almennings hver heildarlaun hver opinber starfsmaður hefur haft, hvort sem laun hans eru hærri en föst laun og kjör, sem stöðu hans fylgja, sökum unninnar yfirvinnu, eða þá lægri vegna launafrádráttar sökum fjarvista eða annarra atvika."
Fyrir liggur að á umræddum launalistum er fyrst og fremst að finna upplýsingar um þau heildarlaun, sem ríkið hefur greitt hlutaðeigandi starfsmönnum á hverju tímabili, án þess að þar séu aðgreindar, svo séð verði, þær upplýsingar sem sérstaklega er óskað eftir af hálfu kæranda. Með vísun til síðastgreindra ummæla í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga lítur úrskurðarnefnd svo á að launalistarnir séu gögn sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari í skilningi 5. gr. laganna. Þar af leiðandi er óheimilt að veita kæranda aðgang að þeim.
Úrskurðarorð:
Flugmálastjórn er ekki skylt að verða við beiðni kæranda, Félags flugmálastarfsmanna ríkisins, dagsettri 23. október 1997, þar sem óskað er eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um þau laun sem ákvörðuð eru í einstaklingsbundnum ráðningarsamningum við félagsmenn.Flugmálastjórn er óheimilt að veita kæranda aðgang að svonefndum launalistum sem stofnunin fær senda reglulega frá fjármálaráðuneytinu.
Eiríkur Tómasson, formaður
Ólafur E. Friðriksson
Sif Konráðsdóttir