Hinn 25. júní 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1208/2024 í máli ÚNU 23090017.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 29. september 2023, kærði […] synjun Fiskistofu á beiðni félagsins um aðgang að gögnum. Greinargerð með kæru ásamt fylgiskjölum barst úrskurðarnefndinni 2. ok­tó­ber 2023.
 
Aðdragandi málsins er sá að með bréfi 12. júní 2023 tilkynnti Fiskistofa kæranda að stofnunin hefði til meðferðar ætluð brot skip­stjóra nánar tiltekins fiskiskips gegn reglugerð um skráningu og skil aflaupplýsinga, nr. 298/2020. Með erindi til Fiskistofu 24. sama mánaðar óskaði kærandi meðal ann­ars eftir aðgangi að gögnum allra sams­konar mála frá upphafi strandveiða árið 2008, nánar til­tekið þeirra mála sem vörðuðu möguleg og/eða ætluð brot skipstjóra fiskiskipa gegn sams konar ákvæð­um og kæmu fram í 4. tölul. 1. mgr. 3. gr., 1. mgr. 4. gr. og/eða 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. reglu­gerðar um skráningu og skil aflaupplýsinga, nr. 298/2020. Í þessu samhengi óskaði kærandi sér­staklega eftir gögnum í málum þar sem Fiskistofa hefði ákveðið, að lokinni yfirferð gagna, að hefja ekki málarekstur gegn skipstjóra.
 
Með tölvupósti til kæranda, dags. 6. júlí 2023, óskaði Fiskistofa eftir því að kærandi afmarkaði beiðni sína frekar til þess að flýta afgreiðslu hennar. Fiskistofa ítrekaði beiðnina með tölvupóstum 25. og 28. júlí 2023 og vakti athygli á að ef ekki yrði fallist á að afmarka beiðni gæti það leitt til þess að henni yrði hafnað á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Með bréfi, dags. 29. ágúst 2023, synjaði Fiskistofa beiðni kæranda með vísan til umrædds ákvæðis.
 
Í kæru kemur meðal annars fram að umbeðin gögn geti varpað ljósi á hvort stjórnsýslumál, þar sem Fiski­stofa kanni mögulega beitingu refsi- og/eða stjórnsýsluviðurlaga gegn kæranda vegna ætlaðra brota gegn reglugerð nr. 298/2020, feli í sér frávik frá venjubundinni framkvæmd stofnun­ar­innar í sam­bærilegum málum. Vakin sé athygli á því að Fiskistofa hafi ekki vísað frá beiðni kær­anda á grund­velli 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga heldur afgreitt hana efnislega og synjað með vís­an til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Skilyrði ákvæðisins séu ekki uppfyllt enda bendi ekkert til þess að Fiskistofa hafi fram­kvæmt raunverulegt mat á fjölda þeirra mála eða gagna sem beiðni kæranda lúti að og hið sama gildi um mat á þeirri vinnu sem nauðsynleg sé til að afgreiða beiðnina. Liggi því ekkert fyrir um hvort vinnsla á beiðni kæranda muni leiða til umtalsverðar skerð­ing­ar á möguleikum Fiski­stofu til að sinna öðrum hlutverkum sínum. Þá hafi Fiskistofa ekki leið­beint kæranda um hvernig hann skyldi afmarka beiðni sína svo unnt væri að afgreiða hana og þar með vanrækt leiðbeiningar­skyldu sína gagnvart kær­anda, sbr. 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga og 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Fiskistofu með erindi, dags. 4. október 2023, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Fiskistofa léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
 
Í umsögn Fiskistofu, dags. 27. október 2023, kemur meðal annars fram að stofnunin hafi óskað þess að kærandi myndi afmarka beiðni sína nánar til þess að flýta afgreiðslu beiðninnar þar sem hún hafi verið of víðtæk, enda taki hún til allra mála sem hafi varðað tiltekin ákvæði eða sambæri­leg fyrri ákvæði á 15 ára tímabili án nokkurrar takmörkunar. Sjónarmiðum kæranda um að stofnun­in hafi ekki gætt að leið­beiningarskyldu sinni sé hafnað.
 
Í umsögn Fiskistofu er rakið að farið hafi fram skoðun á þeim málum sem hafi fallið undir beiðni kær­anda. Notast hafi verið við tiltekinn málalykil í málakerfi stofnunarinnar og við þá leit hafi komið upp 1.300 mál frá árinu 2018. Í ljósi umfangs beiðninnar hafi ekki verið gerð sérstök leit í eldra mála­kerfi en kæranda bent á að leita til Þjóðskjalasafns Íslands vegna gagna eldri en frá árinu 2018.
 
Til að varpa betra ljósi á umfang þeirra gagna sem beiðni kæranda lúti að hafi Fiskistofa tekið sam­an lista yfir mál frá árunum 2019–2023. Skoðunin hafi leitt í ljós að á tímabilinu hafi verið 475 mál sem falli undir beiðni kæranda en í hverju máli sé að jafnaði að finna andmælabréf, ákvörðun eða leið­bein­ingar­bréf, skýrslu veiðieftirlitsmanns og skjáskot af vanskilum útgerða. Ógerlegt sé að verða við beiðni kær­anda með hliðsjón af fjölda mála, þrátt fyrir að hún yrði afmörkuð við fimm ára tímabil í stað 15 ára. Fyrir­sjáanlegt sé miðað við magn gagna, að vinnsla muni taka mik­inn tíma enda geti gögnin num­ið þús­undum, auk þess sem leggja þurfi mat á hvert og eitt skjal með tilliti til einkahagsmuna og per­sónu­vernd­ar. Í ljósi umfangs beiðninnar hafi skilyrði 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga verið upp­fyllt og því skuli staðfesta ákvörðun stofnunarinnar.
 
Umsögn Fiskistofu var kynnt kæranda með bréfi, dags. 31. október 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum sem hann og gerði með frekari athugasemdum 3. de­sem­ber 2023.
 
Kærumálið var tekið fyrir á fundi úrskurðarnefndarinnar 13. júní 2024. Afgreiðslu málsins var frest­að í þeim tilgangi að afla nánari skýringa hjá Fiskistofu á umfangi þeirra mála sem féllu undir beiðni kæranda. Í samskiptum úrskurðarnefndarinnar og Fiskistofu var fyrir­spurn úrskurðar­nefnd­ar­innar nánar afmörkuð við handahófskennt úrtak mála úr lista þeirra 475 mála frá árunum 2019 til 2023 sem féllu undir beiðni kæranda. Til viðbótar við upplýsingar sem fram komu í nefnd­um sam­skiptum fékk úrskurðarnefndin með tölvupósti 24. júní 2024 afhentar frá Fiskistofu til­teknar upp­lýsingar um umfang þeirra mála sem afmörkunin náði til.
 
Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. stjórnsýslulaga. Úr­skurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við meðferð þess.
 

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum Fiskistofu en stofnunin synj­aði beiðni kæranda með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Í ákvæð­inu kemur fram að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Í athuga­semdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum kemur fram að það geti aðeins átt við í ítrustu undan­tekn­ingartilvikum. Beiting heimildarinnar krefjist þess að umfang upplýs­inga­beiðni sé slíkt að vinna stjórn­valds við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerð­ingar á möguleikum stjórn­valds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.
 
Úrskurðarnefndin hefur lagt á það áherslu í úrskurðarframkvæmd sinni að fara verði fram raun­veru­legt mat á þeirri vinnu sem nauðsynleg sé til að afgreiða beiðni og gera verði strangar kröfur til þess að aðili sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga rökstyðji vandlega hvaða ástæður liggi til þess að ákvæðinu verði beitt. Rökstuðningur þess sem kæra beinist að þarf bæði að innihalda mat á umfangi beiðninnar og rök fyrir því hvernig afgreiðsla beiðninnar sé til þess fallin að leiða til umtalsverðrar skerðingar á mögu­leikum aðilans til að sinna öðrum hlutverkum sínum, sbr. m.a. úr­skurði úrskurðar­nefnd­ar um upp­lýsingamál nr. 1138/2023, nr. 1127/2023 og 1142/2023.
 
Við mat á umfangi beiðni hefur það grundvallarþýðingu að fyrir liggi fullnægjandi upplýsingar ann­ars vegar um fjölda þeirra mála eða gagna sem beiðni lýtur að og hins vegar um þá vinnu sem af­greiðsla beiðn­innar krefst með hliðsjón af eðli eða efnisinnihaldi málanna eða gagnanna. Þá skiptir miklu að lagt sé mat á þann heildartíma sem vænta má að það taki að afgreiða beiðnina. Þeir þættir afgreiðsl­unnar sem telja má að tilheyri því mati eru m.a. afmörkun beiðni við mál eða gögn í vörslum viðkom­andi aðila, skoðun á þeim málum eða gögnum sem afmörkunin skilar með hlið­sjón af því bæði hvort þau falli í reynd undir beiðni og hvort takmörkunarákvæði 6.–10. gr. upp­lýsingalaga eigi við, og út­strik­un upp­lýsinga úr þeim gögnum sem til greina kemur að afhenda, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna.
 
Fiskistofa afhenti úrskurðarnefndinni með umsögn sinni lista yfir öll mál á árunum 2019–2023 sem stofn­unin taldi falla undir beiðni kæranda en um er að ræða 475 mál. Í umsögninni kemur fram að í hverju máli sé að jafnaði að finna andmælabréf, ákvörðun eða leiðbeiningar, skýrslu veiði­eftirlitsmanns og skjáskot af vanskilum útgerða. Fyrirsjáanlegt sé miðað við magn gagna að vinnsla muni taka mikinn tíma enda geti gögnin numið þúsundum og þá þurfi einnig að leggja mat á hvert og eitt gagn með tilliti til einkahagsmuna og persónuverndar. Þá er rakið í umsögninni að vegna umfangs beiðni kæranda hafi ekki verið gerð leit í eldra málakerfi stofnunarinnar og kær­anda bent á að hann gæti leitað til Þjóð­skjala­safns Íslands vegna gagna eldri en frá árinu 2018.
 
Samkvæmt framangreindu liggur ekki fyrir endanleg afmörkun á fjölda þeirra mála eða gagna sem beiðni kæranda kann að lúta að enda liggur fyrir að athugun Fiskistofu beindist fyrst og fremst að gögn­um í vörslum stofnunarinnar frá árunum 2019–2023. Þrátt fyrir að rannsókn stofnunarinnar og skýringar hennar taki þannig fyrst og fremst aðeins til fimm af þeim 15 árum sem gagnabeiðnin tekur til telst stofnunin engu að síður hafa sýnt fram á að á þessum fimm árum liggja fyrir að minnsta kosti 475 mál sem falla undir gagnabeiðni kæranda. Hvert þessara mála inniheldur að jafn­aði allnokkuð magn af skjölum, þar á meðal brotaskýrslu, vigtarnótur, gögn úr afladagbókum, and­mælabréf aðila máls og ákvörðun viðkomandi máls eða leiðbeiningabréf hafi verið um það að ræða, en sumum þeirra mála sem falla undir beiðni kæranda hefur verið lokið með slíku bréfi. Þá liggja í allnokkrum hluta málanna fyrir frekari gögn, svo sem um rannsókn atvika, gögn um lög­skrán­ing­ar og samskipti við önnur stjórnvöld.
 
Fiskistofa hefur bent á að leggja þurfi mat á hvert og eitt skjal í þeim málum sem um ræðir með til­liti til einkahagsmuna og persónuverndar, en í því felst m.a. að leggja þarf mat á hvort gögnin inni­haldi viðkvæmar persónuupplýsingar um þá einstaklinga sem í hluta eiga, sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari samkvæmt 9. gr. upplýsinglaga. Fyrir­sjáanlegt sé miðað við magn gagna, að vinnslan muni taka mikinn tíma.
 
Það er mat úrskurðarnefndarinnar að Fiskistofa hafi með fullnægjandi hætti sýnt fram á að þau skjöl sem falla undir gagnabeiðni kæranda séu mjög mikil að umfangi. Það er jafnframt mat nefnd­ar­innar að Fiskistofa hafi með fullnægjandi hætti sýnt fram á að þessi gögn þurfi að yfirfara með tilliti til einkahagsmuna þeirra einstaklinga sem í hlut eiga. Þá telur nefndin, þrátt fyrir að Fiskistofa hafi ekki lagt með beinum hætti mat á umfang þeirrar vinnu sem úrvinnsla beiðn­innar myndi taka, að hér hafi stofnunin sýnt með nægjanlega skýrum hætti fram á að meðferð og afgreiðsla beiðn­inn­ar myndi taka svo mikinn tíma eða krefjast svo mikillar vinnu að af þeim sökum sé ekki fært að verða við henni, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
 
Með vísan til alls framangreinds verður ákvörðun Fiskistofu staðfest.
 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 29. ágúst 2023, að synja kæranda, […], um aðgang að gögnum er staðfest.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir