630/2016. Úrskurður frá 29. júlí 2016
Úrskurður
Hinn 29. júlí 2016 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 630/2016 í máli ÚNU 15010006.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 19. janúar 2015, barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæra A vegna ákvörðunar skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Í kvörtuninni kemur fram að óskað sé eftir afhendingu allra gagna sem varða eineltisásakanir á hendur kæranda og vísar kærandi til upptalningar gagna í ákvörðun skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar frá 19. desember 2014.
Með ákvörðun skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar var kæranda veittur aðgangur að gögnum á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 með þeim rökum að kærandi hefði hagsmuni af þeim upplýsingum sem fram kæmu í gögnunum. Var kæranda þar með veittur aðgangur að skýrslu vegna kvörtunar um einelti í skóla B, dags. 26. september 2014, en með vísan til 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 var strikað yfir atriði þar sem þóttu koma fram mjög viðkvæmar upplýsingar um meintan þolanda, vitni, samstarfsmenn og nemendur. Auk skýrslunnar var veittur aðgangur að gögnum er tengjast samskiptum skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar og skóla B við kæranda er málinu tengjast. Með vísan til 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 var einnig strikað yfir atriði þar sem fram þóttu koma mjög viðkvæmar persónuupplýsingar varðandi þann einstakling sem lagði fram kvörtun um einelti, samstarfsmenn og nemendur.
Í ákvörðun skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar segir orðrétt:
„Í skýrslunni er að finna viðkvæmar persónulegar upplýsingar. [...] Það er mat skóla- og frístundasviðs að hluti umræddrar skýrslu þar sem rakin er frásögn meints þolanda komi fram upplýsingar sem teljast mjög viðkvæmar. Jafnframt hafa verið afmáðar úr gögnunum umfjöllun um viðkvæmar persónulegar upplýsingar sem geta varðað lýsingar starfsmanna á samskiptum, persónulegri reynslu og tilfinningum fólks eða umfjöllun um einstaklinga sem eru umbjóðanda yðar óviðkomandi. Jafnframt er það mat skóla- og frístundasviðs að hagsmunir þeirra einstaklinga sem um ræðir af því að ekki sé heimilaður aðgangur að umræddum hluta skýrslunnar vegi þyngra en hagsmunir umbjóðanda yðar af því að fá aðgang að honum, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.“
Í kæru kemur fram að málið snerti orðstír kæranda, frama í starfi, starfsmöguleika og þá virðingu sem kærandi njóti sem kennari. Kæranda sé nauðsyn að geta hreinsað sig af ásökunum um einelti. Af þessum sökum verði að telja að hagsmunir kæranda af því að fá afrit frekari gagna en veitt hafi verið séu svo mikilsverðir að aðrir hagsmunir, s.s. vegna einkamálefna annarra, verði að víkja fyrir þeim. Kærandi geri því kröfu um að honum verði veittur aðgangur að öllum gögnum málsins án þess að yfir þau hafi verið strikað.
Málsmeðferð
Kæran var send til skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar 20. janúar 2015 og frestur veittur til 5. febrúar 2015 til þess að koma á framfæri umsögn um kæruna og frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni í samræmi við 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þann 2. febrúar og aftur þann 12. febrúar fór skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar þess á leit við úrskurðarnefndina að veittur yrði frekari frestur til til að veita umsögn um málið. Umsögn Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni þann 25. febrúar 2015. Varðandi þau gögn sem synjað var um aðgang að segir orðrétt:
„Takmarkaður var aðgangur að inngangi Skýrslunnar þar sem fram koma nöfn einstaklinga sem Líf og sál átti viðtal við og sem taldir voru geta varpað ljósi á málsatvik og aðstæður. [...] Í sérdeild skóla B þar sem bæði meintur þolandi og meintur gerandi starfa eru 5 kennarar, tveir þroskaþjálfar og 2 stuðningsfulltrúar. Um er að ræða fámennan hóp sem starfar náið saman að kennslu og stuðningi við nemendur með sérþarfir. [...] Ljóst er að upplýsingar um viðmælendur hefðu mjög slæm áhrif á starfsandann bæði í sérdeildinni og í skólanum. Gera má ráð fyrir að þeir starfsmenn hefðu ekki tjáð sig hefðu þeir vitað að afhenda ætti upplýsingar um nöfn þeirra eða það sem fram kom í umsögn þeirra. Það er mat skóla- og frístundasviðs að hagsmunir þeirra einstaklinga sem um ræðir af því að ekki sé heimilaður aðgangur að umræddum hluta skýrslunnar vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að honum, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.“ Mati sínu til stuðnings vísaði skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar meðal annars til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-466/2012 og A-421/2012.
Um aðgang að frásögn meints þolanda í umræddri skýrslu vísaði skóla- og frístundasvið einnig til 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 með þeim rökum að í frásögn hans komi fram viðkvæmar upplýsingar er varða tilfinningar og persónulega upplifun hans af samskiptum við meintan geranda. Um aðgang að „Samantekt frásagna samstarfsfólks“ í skýrslu Lífs og sálar ehf. er vísað til 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 með sömu rökum og að framan greinir um inngang skýrslunnar.
Fram kemur að veittur hafi verið aðgangur að tölvuskeyti, dags 22. maí 2011 með þeirri takmörkun að strikað hefði verið yfir persónulegt atriði starfsmanns skóla- og frístundasviðs sem væri málinu og kæranda óviðkomandi. Væri það mat skóla- og frístundasviðs að hagsmunir einstaklingsins sem um ræðir af því að ekki sé heimilaður aðgangur að umræddum hluta skýrslunnar vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að honum, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Með bréfi, dagsettu 2. mars 2015, var kæranda sent afrit umsagnar skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar og gefinn kostur á að koma á framfæri við nefndina frekari athugasemdum vegna kærunnar, í ljósi umsagnarinnar, til 16. mars.
Þann 19. mars 2015 bárust úrskurðarnefndinni athugasemdir kæranda, dags. 16. mars. Upplýsti kærandi að tilgangur gagnaöflunar sinnar væri hugsanleg málshöfðun kæranda á hendur Reykjavíkurborg vegna ásakana um einelti. Því væri um brýna persónulega og fjárhagslega hagsmuni kæranda að ræða.
Þann 14. júní 2016 ritaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf til þeirra sem nafngreindir eru í inngangi skýrslunnar og skýrsluhöfundar ræddu við eða byggðu á gögnum frá, og óskaði eftir afstöðu þeirra til þess að kæranda yrði veittur aðgangur að þeim hlutum skýrslunnar sem afmáðir höfðu verið. Af þeim sjö einstaklingum sem nefndin sendi slíkt bréf svöruðu fimm, tveir símleiðis og þrír með bréfi. Allir þeir sem svöruðu lögðust gegn því að kæranda yrði veittur aðgangur að upplýsingunum.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar synjun Reykjavíkurborgar um að veita aðgang að hluta skýrslu sálfræðistofunnar Lífs og sálar ehf. dags. 26. september 2014 í tilefni ásakana um einelti af hálfu kæranda og hluta tölvupóstsamskipta skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar og kæranda dags. 21. maí 2014. Gögnin hafa verið afhent úrskurðarnefndinni og hefur hún kynnt sér efni þeirra.
Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skal mál skv. 20. gr. sömu laga, þ.e. synjun stjórnvalds á beiðni um aðgang að gögnum eða afhendingu þeirra á því formi sem óskað er, borið skriflega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnunum var tilkynnt um ákvörðun stjórnvaldsins.
Ákvörðun Reykjavíkurborgar er dagsett 19. desember 2014 og var hún kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál 19. janúar 2015, þ.e. 31 degi seinna. Þar sem 18. janúar 2015 bar upp á sunnudag lengdist fresturinn til næsta opnunardags þar á eftir, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 37/1993 og telst kæran því hafa borist úrskurðarnefndinni innan lögbundins kærufrests, sbr. 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
2.
Kæranda hefur verið synjað um aðgang að tilteknum hlutum skýrslu fyrirtækisins Lífs og sálar ehf., dags. 26. september 2014. Fram hefur komið af hálfu skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar að kærandi hafi fengið aðgang að forsíðu skýrslunnar, hluta inngangs, „Frásögn meints geranda A, sérkennara í skóla B“, „Samantekt máls“, „Niðurstöður kvörtunar um einelti í skóla B“ og „Tillögur“. Því hefur ekki verið mótmælt af hálfu kæranda að hún hafi fengið aðgang að þessum köflum skýrslunnar.
Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur þó fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.
Ákvæði 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, áður 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, hefur verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum A-21/1997, A-56/1998, A-106/2000, A-182/2004, A-283/2008, A-294/2009 og A-466/2012.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni þeirrar skýrslu sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Í henni er fjallað um samskipti kæranda við samstarfsmenn á fyrri vinnustað kæranda. Tilgangur skýrslunnar var að bregðast við ásökunum um að kærandi hefði lagt samstarfsmann sinn í einelti. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefndin ljóst að umrætt skjal geymi upplýsingar um kæranda í skilningi 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Fer því um rétt hans til aðgangs að skjalinu eftir ákvæðum III. kafla laganna. Kemur í því ljósi, og með vísan til röksemda Reykjavíkurborgar í málinu, næst til skoðunar hvort ákvæði 3. mgr. 14. gr. geti takmarkað aðgang kæranda að skýrslunni.
3.
Skýrslan nefnist „Skýrsla vegna kvörtunar um einelti í skóla B“. Hún, er dagsett 26. september 2014 og er alls 31 blaðsíða að meðtalinni forsíðu. Á forsíðu hennar er tekið fram að skýrslan sé trúnaðarmál og að í henni sé að finna viðkvæmar persónurekjanlegar upplýsingar.
Þeir hlutar skýrslunnar sem kærandi hefur ekki fengið aðgang að eru;
1. Inngangur, bls. 1 að hluta til (kærandi fékk ekki aðgang að upptalningu yfir þá sem skýrsluhöfundar ræddu við).
2. Frásgögn meints þolanda, bls. 2-10.
3. Samantekt frásagna samstarfsfólks, bls. 17-18 að hluta til (strikað var yfir atriði sem þóttu viðkvæm).
4. Samantekt máls, bls. 18 að hluta til (strikað var yfir nafn samstarfsmanns).
Aðgangur að gögnum verður aðeins takmarkaður á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga ef hætta er talin á því að einstaklingshagsmunir verði fyrir skaða og verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig.
Í inngangi skýrslunnar á bls. 1 kemur fram að málsaðilum hafi í upphafi verið greint frá því að frásögn þeirra í viðtali við starfsmenn Lífs og sálar ehf. yrði birt í skýrslunni og að þeim yrði gefinn kostur á að lesa yfir uppkast af þeirri endursögn sem birt yrði. Þá kom fram að fullt tillit yrði tekið til athugasemda þeirra. Öðrum viðmælendum hafi verið greint frá því að ekkert yrði haft eftir þeim undir nafni nema í samráði við þá. Frásagnir þeirra væru í vörslu Lífs og sálar ehf. og yrði engum veittur aðgangur að þeim nema til kæmi dómsúrskurður. Viðmælendum var jafnframt skýrt frá því að þeim væri ekki skylt að svara spurningum starfsmanna Lífs og sálar ehf.
Þótt viðmælendunum hafi verið heitið því að við þá yrði rætt í trúnaði getur það atriði eitt út af fyrir sig ekki staðið í vegi fyrir að aðrir fái aðgang að skýrslunni samkvæmt upplýsingalögum. Við mat á því, hvort aðgangur skuli veittur að tilteknum upplýsingum, getur það hins vegar haft áhrif ef þær hafa verið gefnar í trúnaði og þá einkum þegar ætla má að loforð stjórnvalds um trúnað hafi haft áhrif á upplýsingagjöf og það hvernig þeir einstaklingar sem í hlut áttu völdu að tjá sig um þá þætti er þeir voru spurðir um, sbr. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-28/1997, A-443/2012 og A-458/2012.
Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir jafnframt um 3. mgr. 14. gr.: „Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru. Oft verður því að leita álits þess sem á andstæðra hagsmuna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upplýsingarnar séu veittar er þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upplýsingar.“ Í málinu liggur fyrir að fimm einstaklingar af þeim sjö sem nafngreindir eru í inngangi skýrslunnar og sem skýrsluhöfundar ræddu við eða byggðu á gögnum frá, leggjast gegn því að kærandi fái aðgang að þeim upplýsingum sem afmáðar voru úr skýrslunni.
Kærandi hefur þegar fengið aðgang að inngangi á bls. 1 í skýrslunni og forsíðu hennar að því undanskildu að nöfn skýrslugjafa hafa verið afmáð. Það mál sem hér um ræðir varðar ásakanir um einelti. Umbeðin skýrsla inniheldur afar viðkvæmar upplýsingar og varðar persónulegar upplifanir og tilfinningar fólks. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur eðlilegt með hliðsjón af einkahagsmunum þeirra aðila sem hafa tjáð sig um eineltisásakanir kæranda á hendur öðrum starfsmönnum vinnustaðarins að nöfn þeirra séu ekki aðgengileg kæranda, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. A-466/2012. Er því staðfest synjun Reykjavíkurborgar á beiðni kæranda um aðgang að inngangi skýrslunnar án útstrikana.
4.
Í skýrslunni eru raktar frásagnir meints þolanda á bls. 2-10 og síðan kæranda sjálfs, meints geranda, á bls. 10-17. Í lok skýrslunnar er síðan að finna samantekt frásagna samstarfsfólks á bls. 17-18, samantekt máls og niðurstöður á bls. 18-29. Á blaðsíðu 30 eru settar fram tillögur til úrbóta. Kæranda hafa þegar verið afhentir þeir kaflar skýrslunnar sem bera heitin „Frásögn meints geranda A, sérkennara í skóla B“, „Samantekt máls“, „Niðurstöður kvörtunar um einelti í skóla B“ og „Tillögur“ og tekur úrskurðarnefndin því ekki afstöðu til afhendingar þessara kafla skýrslunnar.
Að öðru leyti koma fram í skýrslunni á bls. 2-10 og 17-18, ítarlegar lýsingar meints þolanda og einstakra samstarfsmanna kæranda á persónulegri upplifun þeirra af samskiptum við kæranda sem verða að teljast mjög viðkvæmar. Kærandi hefur án vafa hagsmuni af því að kynna sér þær upplýsingar sem með þessum hætti var aflað og lúta m.a. að honum. Eins og atvikum er háttað í máli þessu er það hins vegar mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir þeirra einstöku starfsmanna sem um ræðir af því að ekki sé heimilaður aðgangur að umræddum hluta skýrslunnar vegi, eins og sakir standa, þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að honum, sbr. ákvæði 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Ber því að staðfesta synjun Reykjavíkurborgar á því að veita kæranda aðgang að þessum hluta skýrslunnar.
5.
Mál þetta lýtur í öðru lagi að samskiptum skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar og skóla B við kæranda er tengjast málinu. Í umsögn Reykjavíkurborgar dags. 25. febrúar 2015 kemur fram að skóla- og frístundasvið hafi með bréfi sama dags veitt aðgang án takmarkana að tölvuskeytum dags 22. nóvember 2012, 16. janúar 2013 og 13. febrúar 2013. Hins vegar liggur ekki fyrir að veittur hafi verið aðgangur án útstrikana að tölvuskeyti dags. 21. maí 2014 þar sem strikað hefur verið yfir upplýsingar sem tengjast tilteknum starfsmanni.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál áréttar að kærandi er aðili að tölvusamskiptunum, þ.e. viðtakandi þess tölvupósts sem ákveðið var að afmá upplýsingar úr. Í athugasemdum við ákvæði 14. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum segir um 3. mgr. að aðgangur að gögnum verði því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verði ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig. Enda þó fallast megi á með skóla- og frístundasviði Reykjavíkurborgar að upplýsingarnar sem máðar voru í tölvuskeytinu myndu almennt falla undir einkamálefni annarra en kæranda þykja í ljósi framangreinds ekki vera til staðar hagsmunir sem mæla með því að þeim verði haldið leyndum sem vega þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að þeim.
Úrskurðarorð:
Staðfest er synjun Reykjavíkurborgar, dags. 19. desember 2014 á beiðni kæranda um aðgang að skýrslu Lífs og sálar ehf., dags. 26. september 2014.
Reykjavíkurborg ber að veita kæranda aðgang að tölvupóstsamskiptum kæranda, skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar og skóla B er tengjast kvörtun um einelti án útstrikana.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir
Björnsson