Úrskurður nr. 422/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 10. nóvember 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 422/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16070033

Kæra [...]

og barna hennar

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru, dags. 5. ágúst 2016, kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags 11. júlí 2016, um að synja henni og börnum hennar, [...], um hæli á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002, um útlendinga. Þann sama dag kærði eiginmaður kæranda ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja honum um hæli hér á landi og dvalarleyfi skv. 12. gr. f. laga um útlendinga.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á þann hátt að kæranda og börnum hennar verði veitt viðbótarvernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að kæranda og börnum hennar verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um hæli hér á landi ásamt eiginmanni sínum og börnum hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu þann 30. maí 2016. Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 28. júní 2016 ásamt talsmanni sínum. Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. júlí 2016, um að synja kæranda um hæli og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið, var henni birt 22. júlí 2016. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 5. ágúst 2016 en kærandi hafði þann 22. júlí óskað eftir því að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað. Með bréfi, dags. 25. júlí 2016, féllst kærunefnd útlendingamála á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa meðan málið væri til kærumeðferðar. Þann 22. ágúst 2016 barst greinargerð kæranda.

Kæra þessi er afgreidd á grundvelli 2. mgr. 3. gr. b útlendingalaga, sbr. lög nr. 38/2016. Gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og henni og börnum hennar skuli synjað um hæli á Íslandi skv. ákvæðum 44. gr. útlendingalaga. Þá verði kæranda og börnum hennar ekki veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. j útlendinga. Kæranda og börnum hennar var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Að þessari niðurstöðu hafi verið komist að virtum ákvæðum 45. gr. laga um útlendinga.

Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga, sbr. 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. c-lið 1. mgr. 32. gr. útlendingalaga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að ástæða flótta kæranda frá heimaríki sé vegna fjölskyldudeilna. [...].

Í greinargerð kæranda er að finna umfjöllun um 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og samspil hennar við alþjóðlega mannréttindasamninga sem Ísland er aðili að, þ.á m. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 3. gr. samnings gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Samningar þessir verndi einstaklinga gegn illri meðferð af hendi hins opinbera en mannréttindasáttmálinn og alþjóðasamningurinn um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi veiti einnig vernd gegn slíkri meðferð af hendi þriðja aðila, sé vernd yfirvalda ekki til að dreifa. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 115/2010, um breytingu á útlendingalögum, segi enn fremur að orðalag 2. mgr. 44. gr. laganna taki mið af skilgreiningu og afmörkun viðbótarverndar í 2. gr. e og 15. gr. tilskipunar Evrópubandalagsins nr. 2004/83/EB frá 29. apríl 2004, um lágmarsskilyrði til að ríkisborgarar þriðju landa eða ríkisfangslausir einstaklingar teljist flóttamenn eða menn sem að öðru leyti þarfnist alþjóðlegrar verndar og um inntak slíkrar verndar.

Fram kemur í greinargerð að þrátt fyrir viðleitni stjórnvalda í [...] til framfara á síðustu árum þá sé [...] fátækt land þar sem ríki mikil spilling sem fyrirfinnist í öllum þáttum hins opinbera geira. Spillingin sé það mikil að hún hamli starfsemi dómstólanna og grafi undan tiltrú almennings á réttlæti og lögum. Þrátt fyrir aðgerðir stjórnvalda til að draga úr spillingu þá telji [...]. Ljóst sé af fyrirliggjandi gögnum að réttarkerfi [...] standi höllum fæti og spilling innan [...] lögreglunnar sé viðvarandi vandamál og mörg dæmi séu um að brotið sé á réttindum almennra borgara í samskiptum þeirra við lögreglu. Það sé því til lítils að ætlast til þess að kærandi geti leitað ásjár [...] yfirvalda og fái þar fullnægjandi vernd þar sem öll gögn bendi til þess að spilling, mútuþægni, skortur á gagnsæi og skipulögð glæpastarfsemi séu landlægt vandamál sem veikt réttar- og löggæslukerfi [...] sé á engan hátt í stakk búið til að takast á við. Í greinagerð er m.a. vísað til alþjóðlegra skýrslna varðandi aðstæður í [...] Í skýrslu [...]. Í ljósi ofangreinds sé því ekki hægt að ætlast til þess að kærandi geti leitað til [...] yfirvalda og hlotið þar vernd.

Kærandi bendir á að þegar ákvæði 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga sé skoðað og lögskýringargögn sem að baki því standi, sé ljóst að kærandi uppfylli skilyrði þess að hljóta viðbótarvernd þar sem hún og fjölskylda hennar séu í raunverulegri hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð af hálfu [...]. Óraunhæft sé að ætlast til þess að kærandi geti leitað ásjár [...] yfirvalda þegar allar heimildir bendi til þess að spilling og mútuþægni séu landlægt vandamál og traust til lögreglu bágborið.

Kærandi telur að ákvörðun um endursendingu hennar til [...] myndi brjóta gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Þá er í greinargerð kæranda sérstök athygli vakin á ákvæðum 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga, 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013.

Varðandi ákvæði 12. gr. f er í greinargerð kæranda vísað til athugasemda í frumvarpi til laga nr. 115/2010 um breytingu á lögum um útlendinga. Þar komi meðal annars fram að veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni og að miðað sé við að heildarmat á öllum þáttum máls fari fram. Sérstaklega er vísað til umfjöllunar athugasemda greinargerðarinnar um vernd vegna félagslegra aðstæðna í heimalandi. Kærandi telji að hún uppfylli skilyrði 12. gr. f útlendingalaga þar sem að öll gögn bendi til þess að [...] stjórnvöld annað hvort vilji ekki eða geti ekki veitt þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum af því tagi sem um ræði. Þá vekur kærandi athygli á ákvæði 2. mgr. 12. gr. f þar sem fram komi að sérstaklega skuli taka tillit til þess ef um barn sé að ræða og að það sem því sé fyrir bestu skuli haft að leiðarljósi við ákvörðun, og vísað til athugasemda með frumvarpi til laga nr. 115/2010. Mikilvægt sé að kærunefnd hafi í huga áðurnefnd ákvæði er varði hagsmuni barna kæranda. Ekki leiki vafi á því að börnum kæranda sé ekki fyrir bestu að verða send með foreldrum sínum aftur til [...].

Þá telur kærandi sig ekki geta búið annars staðar í [...] og verið öruggur. [...].

VI. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þegar kærandi sótti um hæli á Íslandi hafi hún framvísað [...] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé [...] ríkisborgari.

Réttarstaða barna kæranda

Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar.

Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir: „Börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.“ Ákvæðið sækir einkum fyrirmynd til inngangsákvæða barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, einkum 3. gr., sbr. lög nr. 19/2013. Í 1. mgr. 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, segir að barn eigi rétt á að lifa, þroskast og njóta verndar, umönnunar og annarra réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska og án mismununar af nokkru tagi. Í 2. mgr. 1. gr. segir að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess.

Svo sem fram er komið kom kærandi hingað til lands ásamt eiginmanni sínum og börnum. Haldast úrskurðir er varða foreldra og börn þeirra í hendur í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar, þegar barn er í fylgd annars eða beggja foreldra. Ljóst er að börn þau sem hér um ræðir eru í fylgd beggja foreldra sinna.

Niðurstaða Útlendingastofnunar í málum barna kæranda

Kærandi byggir á því í greinargerð sinni að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað með fullnægjandi hætti möguleika kæranda og fjölskyldu hennar á að leita sér verndar í [...]. Það sama eigi við um rannsókn á þörf fyrir vernd hagsmuna barnanna og möguleika kæranda að leita verndar með flutningi innan [...].

Réttindi barna eru tryggð í stjórnarskrá, samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og barnalögum. Í lögum um útlendinga er fjallað um hvernig hagsmunir barnsins eiga að koma til mats þegar stjórnvöld taka ákvarðanir í málum barna. Þannig segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem barninu er fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varðar og tekið tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Þá leiðir af 2. mgr. 12. gr. f laganna að sérstaklega skuli taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun um hvort veita á dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins. Í greinargerð með lögum nr. 115/2010 sem færðu 12. gr. f í núverandi horf kemur fram að í samræmi við ákvæði alþjóðlegra skuldbindinga og almennra laga, sé lagt til að tekið sé sérstakt tillit til barna, hvort sem um að ræða fylgdarlaus börn eða önnur börn. Þá segir: „Þannig kæmi til greina að minni kröfur yrðu gerðar til að börn nytu verndar og fengju dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f, ef þau fá ekki hæli samkvæmt umsókn, eða ættu ekki rétt á dvalarleyfi á öðrum grundvelli. Í samræmi við framkvæmd annars staðar yrði einnig tekið tillit til þess hvernig aðstæður í heimalandi væru, þ.m.t. hvort framfærsla barns væri örugg og forsjáraðilar til staðar ef barni er synjað um dvalarleyfi, einkum ef um fylgdarlaust barn er að ræða.“ Það sem barninu er fyrir bestu verður því ávallt að vera ríkur þáttur í mati umsókna barna um alþjóðlega vernd. Þegar til greina kemur að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða í málum sem varða börn er tillit til barnsins er eitt af meginsjónarmiðunum sem líta þarf til við það mat.

Af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir að stjórnvöld þurfa að leggja fullnægjandi grundvöll að mati á þeim sjónarmiðun sem lög kveða á um að séu þáttur í því. Þá verður efni rökstuðnings ákvarðananna að endurspegla þessi sjónarmið enda segir m.a. í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Af meginreglunni um einingu fjölskyldunnar leiðir að úrskurðir er varða foreldra og börn haldast að jafnaði í hendur. Þar sem börn eru í fylgd með foreldrum hefur Útlendingastofnun afgreitt mál hvers einstaklings í sérstakri ákvörðun en í rökstuðningi í málum barna er um ákveðin atriði vísað til rökstuðnings með ákvörðunum foreldra. Kærunefnd útlendingamála hefur ekki talið tilefni til að gera sjálfstæða athugasemd við þessa framkvæmd þegar foreldri er jafnframt fyrirsvarsmaður barns, ákvarðanir í málum haldast að öllu leyti í hendur og eru birtar fyrir aðilum á sama tíma. Þegar þessi leið er farin verða ákvarðanir fjölskyldunnar í heild sinni þó ávallt að uppfylla reglur stjórnsýslulaga um rökstuðning og vera að öðru leyti settar fram á þann hátt að af lestri þeirra megi ráða að í reynd hafi farið fram skyldubundið mat á hagsmunum barnanna á viðhlítandi grundvelli.

Kærunefnd telur að ef Útlendingastofnun kýs að setja ákvarðanir í málum barna í fylgd með foreldrum fram á þennan hátt sé rétt að innra samræmi sé í því hvaða þættir rökstuðningsins koma fram í ákvörðun barnsins annars vegar og ákvörðun foreldris hins vegar. Þegar lagagrundvelli máls er að einhverju leyti lýst í ákvörðun barns er rétt að í ákvörðuninni sé fjallað um allar þær réttarreglur sem hafa þýðingu fyrir ákvörðunina, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Í niðurstöðu Útlendingastofnunar í málum barna kæranda er með almennum hætti vísað til barnaverndarlaga og barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og ákvæða útlendingalaga nr. 96/2002. Þá er vísað til ákvæðis 1. mgr. 44. gr. laganna í fyrirsögn kaflans þar sem færð eru rök fyrir efnislegri niðurstöðu um synjun á umsókn barnanna. Aftur á móti er í rökstuðningi fyrir ákvörðun barnanna ekki fjallað um ákvæði 2. mgr. 44. gr. eða 12. gr. f útlendingalaga en eingöngu er vísað til þeirra í ákvörðunarorði. Þá er ekki vísað til ákvæðis 2. mgr. 23. gr. útlendingalaga. Það er afstaða kærunefndar að rökstuðningur í málum barna kæranda sé að þessu leyti háður annmörkum.

Kærunefnd tekur jafnframt fram að ef farin er sú leið að vísa í rökstuðningi barns til efnislegs mats í rökstuðningi foreldris verði að gæta þess að viðhlítandi umfjöllun fari þá fram í síðarnefnda úrskurðinum. Þegar færðar hafa verið fram sérstakar málsástæður varðandi hagsmuni barnsins, eða gögn máls gefa sérstakt tilefni til, er almennt ekki fullnægjandi að vísa til ótilgreindra ákvæða barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, útlendingalaga og barnaverndarlaga um þá niðurstöðu að hagsmunum barns sé ekki stefnt í hættu með niðurstöðu máls. Vegna hins sérstaka lagagrundvallar varðandi hagsmuni barns í niðurlagi 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að ekki verði hjá því komist að rökstyðja sérstaklega hvernig það meginsjónarmið horfir við í málinu. Í viðtali hjá Útlendingastofnun lýsti kærandi því að hún og fjölskylda hennar standi í fjölskyldudeilum, m.a. að börnin orðið fyrir ofbeldi vegna þessara deilna. Í rökstuðningi fyrir niðurstöðu Útlendingastofnunar er aftur á móti hvergi fjallað efnislega um hvernig hagsmunir barnsins horfa við mati á einstökum þáttum ákvörðunarinnar. Þá er í rökstuðningi fyrir niðurstöðu varðandi dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga hvorki vísað í hinn sérstaka lagagrundvöll varðandi hagsmuni barnsins né minnst á börn kæranda. Samkvæmt framansögðu er rökstuðningur ákvörðunarinnar að þessu leyti háður annmörkum.

Ljóst er að meginmarkmiðið með kæruheimildum er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rökstuðningi í málum barna kæranda. Það er jafnframt afstaða nefndarinnar að þegar rökstuðningurinn og gögn málsins eru virt í heild verði ekki lagt til grundvallar af hálfu nefndarinnar að farið hafi fram viðhlítandi mat á hagsmunum barna kæranda varðandi endursendingu til [...] í ljósi þeirra sjónarmiða sem að lögum er skylt að líta til við meðferð mála þegar um börn er að ræða. Nefndin telur að ekki sé sannanlegt að þessir annmarkar hafi í raun ekki haft áhrif á efni ákvörðunarinnar. Verður því ekki, eins og hér stendur á, hjá því komist að fella ákvarðanir kæranda og barna hans úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda aftur til meðferðar.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 20. júní 2016, í máli [...] og barna hennar, eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsóknir kæranda og barna hennar til meðferðar á ný.

The decisions of the Directorate of Immigration of 20. June 2016 in the cases of the applicant and her children are vacated. The Directorate of Immigration shall reexamine their applications for asylum in Iceland.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson