Úrskurður nr. 184/2017

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 30. mars 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 184/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17010018

Kæra [...]

og barna hennar

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 20. janúar 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 4. janúar 2017, um að synja henni og börnum hennar, [...], fd. [...], og [...], fd. [...], um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. og 78. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Kærandi gerir aðallega kröfu um að henni og börnum hennar verði veitt staða flóttamanna á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að kæranda og börnum hennar verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. sömu laga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests skv. ákvæðinu.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd fyrir sig og eldra barn sitt hér á landi þann 13. september 2015 en yngra barn kæranda fæddist hér á landi þann [...]. Með ákvörðun, dags. 2. febrúar 2016, komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að kærandi skyldi endursend til Ítalíu, ásamt barni sínu, á grundvelli reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Kærandi kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála þann 9. febrúar 2016. Með úrskurði, dags. 17. maí 2016, felldi kærunefnd hina kærðu ákvörðun úr gildi og lagði fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda og barna hennar um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar.

Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 25. október 2016 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 4. janúar 2017, synjaði Útlendingastofnun kæranda og börnum hennar um alþjóðlega vernd ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið. Voru þær ákvarðanir kærðar til kærunefndar útlendingamála þann 20. janúar 2017. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 14. febrúar 2017.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og henni skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 74. gr. og 78. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimalands ekki í vegi.

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum barna kæranda kom fram að þau væru svo ung að árum að ekki yrði talið tilefni til að taka viðtal við þau. Fram kom að umsóknir barna kæranda væru grundvallaðar á framburði móður þeirra og henni hefði verið synjað um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli 74. og 78. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðun móður þeirra hefði jafnframt verið tekin afstaða til aðstæðna barnanna og hvernig þær aðstæður horfi við einstökum þáttum ákvörðunarinnar. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar með vísan til niðurstöðu í máli móður þeirra, að gættum ákvæðum barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, útlendingalaga og barnaverndarlaga að börnum kæranda væri ekki stefnt í hættu með því að þau fylgdu móður sinni til [...].

Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvarðananna með vísan til 1. mgr. 35. gr. sömu laga.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hún hafi flúið heimaland sitt, [...], vegna erfiðra félagslegra aðstæðna, ofbeldis og [...]. Kærandi hafi þurft að flýja æskuheimili sitt vegna óvildar og ofbeldis af hálfu stjúpföður síns. Í kjölfarið hafi kærandi gerst ráðskona á öðru heimili þar sem húsmóðirin hafi beitt hana andlegu ofbeldi og látið hana vinna mjög mikið. [...]. Í kjölfarið hafi kærandi ákveðið að dvelja hjá föður sínum og stjúpmóður á Ítalíu. Það fyrirkomulag hafi ekki gengið nema um skamma hríð og því hafi kærandi endað þunguð á götunni á Ítalíu. Síðar hafi kærandi sent son sinn til móður sinnar í [...] til að geta einbeitt sér að atvinnuleit en það hafi ekki gengið upp þar sem stjúpfaðir kæranda hafi ekki kært sig um son hennar. [...].

Kveður kærandi að hún eigi erfitt með að sjá fyrir sér lífið í [...] verði hún send þangað aftur því þar bíði hennar aðeins fátækt[...]. Þá muni samfélagið ekki taka henni vel sem einstæðri móður [...]. Kærandi muni eiga erfitt með að aðlagast samfélaginu, finna vinnu og eignast mann. Hún viti ekki hvar móðir hennar sé niðurkomin og því hafi hún ekkert bakland í [...]. Að öðru leyti vísar kærandi til viðtala hjá Útlendingastofnun þann 3. desember 2015 og 25. október 2016.

Í greinargerð sinni fjallar kærandi ítarlega um ástand mannréttindamála í [...]. Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2015 komi fram að alvarleg mannréttindabrot eigi sér stað í [...], þ.á m. mansal, barnaþrælkun og lífshættulegar aðstæður í fangelsum, óhófleg valdbeiting lögreglu, spilling og ofbeldi gegn konum og börnum. Enn fremur viðgangist mismunun gegn konum, fötluðum, alnæmissmituðum, hinsegin fólki og ákveðnum þjóðarbrotum. Þá vísar kærandi jafnframt til skýrslu mannréttindasamtaka Amnesty International frá 2015-2016 og skýrslu nefndar um réttindi barnsins frá árinu 2014. Í ákvörðun Útlendingastofnunar komi fram að framburður kæranda sé í ósamræmi við þær heimildir sem stofnunin hafi kynnt sér um ástandið í [...]. Með vísan til framangreinds hafni kærandi þeirri staðhæfingu sem rangri.

Kærandi kveður að þrátt fyrir að efnahagslegar aðstæður í [...] séu ekki jafn slæmar og í mörgum öðrum ríkjum [...] og hafi almennt batnað undanfarin ár, þá komi fram í nýlegri skýrslum um [...] að fátækt og ójöfnuður hafi aukist á mörgum stöðum í landinu. Sem dæmi búi fleiri börn við fátækt í landinu nú en áður.

Þá fjallar kærandi í greinargerð sinni sérstaklega um stöðu kvenna [...]

Við mat á umsóknum kæranda og barna hennar beri að taka mið af sérstaklega viðkvæmri stöðu þeirra í skilningi 6. mgr. 3. gr. útlendingalaga. Kærandi sé einstæð móðir með tvö ung börn á framfæri sínu. Þá sé hún jafnframt þolandi pyndinga og ofbeldis, þ.á m. [...]. Því séu kærandi og börn hennar í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Þá teljist börn til sérstaklega viðkvæms hóps hælisleitenda, hvort sem þau séu í fylgd umönnunaraðila eða ekki. Taka skuli tillit til þeirrar verndar sem börn kæranda eigi rétt á samkvæmt ákvæðum íslenskra laga, barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og annarra þjóðréttarreglna. Kærandi veki athygli á þeirri skyldu kærunefndarinnar að fjalla sérstaklega um umsóknir og réttindi barna kæranda. Velferð barnanna sé alls ekki tryggð í [...] og enginn vafi leiki á því að þeim sé ekki fyrir bestu að verða send ásamt einstæðri móður sinni til [...] þar sem þeirra bíði fátækt og örbirgð.

Til stuðnings aðalkröfu sinni um alþjóðlega vernd byggir kærandi á því að hún og börn hennar séu flóttamenn samkvæmt skilgreiningu 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga og eigi því rétt á vernd á Íslandi á grundvelli 1. mgr. 40. gr. sömu laga. Kærandi kveður að sem kona tilheyri hún sérstökum þjóðfélagshópi í skilningi 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga og A-liðar 1. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Samkvæmt c-lið 4. mgr. 38. gr. útlendingalaga sé ekki hugtaksskilyrði að ofsóknir stafi frá aðilum tengdum ríkinu heldur sé nægilegt að ríkið láti hjá líða að grípa til aðgerða vegna ofsókna þriðja aðila. Með vísan til 1. mgr. 38. gr. útlendingalaga, um skilgreiningu á hugtakinu ofsóknir, taki kærandi fram að hún hafi ítrekað verið beitt alvarlegu [...] ofbeldi í heimalandi sínu. Hún hafi m.a. verið pynduð [...]. [...]. Þá sé ekki hægt að útiloka að illa verði tekið á móti kæranda við endurkomu til heimalandsins þar sem hún sé [...]og einstæð móðir með tvö óskilgetin börn. Af upplýsingum um [...] að dæma verði talið að löggæsluyfirvöld hafi hvorki vilja né getu til að vernda kvenkyns samborgara sína [...]. Með vísan til framangreinds telji kærandi að hún búi við ástæðuríkan ótta við ofsóknir vegna aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi, sbr. 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga, sbr. d-lið 3. mgr. 38. gr. sömu laga. Kærandi og börn hennar teljist því vera flóttamenn í skilningi útlendingalaga og eigi rétt á alþjóðlegri vernd skv. 1. mgr. 40. gr. sömu laga.

Með því að senda kæranda og börn hennar til [...] yrði brotið gegn meginreglunni um non-refoulement, sbr. 42. gr. útlendingalaga. Þá myndi slík ákvörðun brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 7. gr. samnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Til stuðnings varakröfu sinni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. útlendingalaga, vísar kærandi til athugasemda í greinargerð með frumvarpi til útlendingalaga. Í athugasemdum við 74. gr. laganna séu m.a. nefndar aðstæður kvenna sem sætt hafi kynferðislegu ofbeldi eða felli sig ekki við kynhlutverk sem sé hefðbundið í heimalandi þeirra svo þær eigi á hættu útskúfun eða ofbeldi við endurkomu. Þá sé jafnframt tekið fram í athugasemdunum að sérstakt tillit skuli tekið til barna. Í því tilliti komi til greina að minni kröfur séu gerðar til að börn njóti verndar og fái dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins, fái þau ekki alþjóðlega vernd eða dvalarleyfi á öðrum grundvelli. Komi m.a. til skoðunar hvort framfærsla barns sé örugg. Þá ítreki kærandi hversu erfiðar félagslegar aðstæður hennar séu, m.a. vegna ofbeldis sem hún hafi sætt. Enn fremur minni kærandi á að ekki sé útilokað að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. vegna efnahagslegra aðstæðna, þó að slíkt sé að jafnaði ekki gert.

Þá sé það mat kæranda að ekki sé raunhæft að gera þá kröfu að hún og börn hennar flytji sig um set innanlands til að forðast ofsóknir og illa meðferð af hendi þeirra aðila sem kærandi óttist, sbr. 4. mgr. 37. gr. útlendingalaga. Athygli sé vakin á því að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi ekki verið spurð að því hvort hún teldi sig geta flutt sig um set í heimalandinu og talið sig örugga. Væri því um að ræða brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og ágalla á meðferð málsins, sem leiða ætti til ógildingar ákvörðunarinnar.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 121. gr. laganna, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum að því leyti sem hún hefur enn lagastoð, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað [...] vegabréfi fyrir sig og eldra barn sitt en við komu þeirra til Íslands var yngra barn kæranda enn ófætt. Telur kærunefnd að sannað hafi verið með fullnægjandi hætti hver kærandi og börn hennar eru.

Mat á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu

Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið fylgdarlaus börn, fatlað fólk, fólk með geðraskanir eða geðfötlun, aldrað fólk, þungaðar konur, einstæða foreldra með ung börn, fórnarlömb mansals, alvarlega veika einstaklinga og einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi.

Kærandi er einstæð móðir með tvö ung börn á framfæri sínu. [...]. Telst kærandi því í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Réttarstaða barna kæranda

Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar.

Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir: „Börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.“ Ákvæðið sækir einkum fyrirmynd til samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, sjá einkum 3. gr. samningsins.

Í 1. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003, segir að barn eigi rétt á að lifa, þroskast og njóta verndar, umönnunar og annarra réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska og án mismununar af nokkru tagi. Í 2. mgr. 1. gr. laganna segir að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess. Þá er í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 sérstaklega áréttað að ákvarðanir sem varða barn skuli teknar með hagsmuni þess að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varðar og tekið tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem er háð mati stjórnvalds skal huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni.

Sérstaklega er fjallað um mat stjórnvalda á umsóknum barna um alþjóðlega vernd í 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Þar segir að við mat á því hvort barn teljist flóttamaður samkvæmt lögunum skuli það sem barninu er fyrir bestu haft að leiðarljósi. Við mat á því hvað barni er fyrir bestu skuli stjórnvöld líta til möguleika barns á fjölskyldusameiningu, öryggis þess, velferðar og félagslegs þroska auk þess sem taka skal tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Við ákvörðun í máli er varðar hagsmuni barns skuli stjórnvöld taka skriflega afstöðu til þessara atriða.

Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins segir í fyrsta lagi að aðildarríki skulu gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leitar eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið er flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga, fái, hvort sem það er í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eiga og kveðið er á um í samningnum.

Svo sem fram er komið kom eldra barn kæranda með henni hingað til lands og yngra barn hennar fæddist hér á landi. Haldast úrskurðir er varða foreldra og börn þeirra í hendur í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar þegar barn er í fylgd annars eða beggja foreldra. Ljóst er að börn þau sem hér um ræðir eru í fylgd móður sinnar.

Landaupplýsingar

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

· [...]

Samkvæmt ofangreindum gögnum er [...].

Fyrrgreindar skýrslur gefa þó til kynna að nokkuð skorti á réttindavernd kvenna, barna og frelsissviptra, svo og réttindi tiltekinna minnihlutahópa, þ.á m. fatlaðs fólks, hinsegin fólks og alnæmissjúklinga. Þá snúi alvarlegustu mannréttindabrotin í landinu að óhóflegri valdbeitingu lögreglu, óviðunandi fangelsisaðstæðum, mansali og misnotkun barna í gróðaskyni. Jafnframt fyrirfinnist spilling víða á vettvangi hins opinbera.

Þá sé kynferðis- og heimilisofbeldi vandamál í [...]. Sérstakt löggæsluteymi sé starfandi í þessum málaflokki [...] sem starfi jafnframt náið með öðrum opinberum stofnunum og félagasamtökum. [...]. Jafn réttur kvenna og karla sé tryggður í stjórnarskrá og með almennri löggjöf í en sökum þjóðfélagslegra hefða og venja sé konum oft neitað um lögbundin réttindi sín, s.s. arf og eignir.

Samkvæmt stjórnarskrá [...] sé nauðungarvinna eða annars konar ánauð ólögleg. Þrátt fyrir það sé [...] upprunaland, viðkomuríki og áfangastaður karla, kvenna og barna sem sæti nauðungarvinnu[...]. Yfirvöld í [...] hafi þó gripið til mikilvægra aðgerða í þeim tilgangi að útrýma mansali, þ.á m. hafi rannsókn hafist í 75 málum tengdum mansali, ákært hafi verið í fimm málum og sakfellt í þremur málum.

Börn öðlist ríkisfang við fæðingu skv. [...] lögum en nokkuð skorti á skráningu barna við fæðingu. Það geri börn berskjaldaðri fyrir misnotkun í gróðaskyni, mansali og snemmbúnum og/eða þvinguðum hjónaböndum. Þá njóti óskráð börn ekki menntunar. Á liðnu ári hafi [...] yfirvöld hleypt af stokkunum sjálfvirku skráningarkerfi í þeim tilgangi að auðvelda skráningu barna og auka áreiðanleika hennar. Þá tryggi stjórnarskrá [...] gjaldfrjálsa, skyldubundna og almenna menntun fyrir öll börn frá leikskólastigi og fram yfir yngra stig framhaldsskóla (e. junior high school). Um helmingur nemenda sem klári yngra stig framhaldsskóla haldi áfram námi. Þrátt fyrir að skólaganga sé ókeypis þurfi foreldrar að greiða fyrir ýmsan efniskostnað, s.s. skólabúninga, bækur og samgöngur. Þá séu stúlkur í norðurhluta [...] og í öðru dreifbýli ólíklegri til að ganga í skóla sökum neikvæðra samfélagslegra viðhorfa til formlegrar menntunar stúlkna. Ofbeldi gegn börnum sé jafnframt vandamál, þ.á m. heimilisofbeldi, kynbundið ofbeldi, misnotkun barna og vanræksla innan fjölskyldunnar, í skólakerfinu og á öðrum stofnunum. Líkamlegar refsingar séu enda almennt viðurkenndar í þeim tilgangi að aga börn. Samkvæmt [...] löggjöf sé kynferðislegt samneyti við barn yngra en 16 ára bannað, með eða án samþykkis, svo og sifjaspell og kynferðisleg misnotkun ólögráða barna. Árið 2015 hafi ofangreint löggæsluteymi, [...], fengið [...] tilkynningar vegna gruns um kynferðisbrot gegn barni og [...] tilkynningar vegna tilrauna til brots.

Lög kveði á um skyldubundna aðild almennings að almannatrygginga- og lífeyriskerfinu í [...] sem og sjúkratryggingakerfinu [...]. Sú aðild sé þó ekki alltaf tryggð á hinum óformlega vinnumarkaði. Þá hafi [...] yfirvöld ýtt úr vör áætlun til valdeflingar gegn fátækt [...]. [...] sé ætlað að veita þeim allra fátækustu í samfélaginu fjárhagslega aðstoð til að fullnægja grunnþörfum fjölskyldna sinna og tryggja skólagöngu barna sinna, svo fátt eitt sé nefnt. [...] lög kveði þó ekki á um atvinnuleysistryggingar. Lengi vel hafi enginn fjárhagslegur stuðningur verið í boði á vegum [...] ríkisins. Það að geta sótt um félagslega aðstoð hjá yfirvöldum sé því nýtilkomið. Aðgengi að [...]-verkefninu sé þó bundið við sárafátækar fjölskyldur með gamalmenni, fatlað fólk, munaðarlaus eða viðkvæm börn eða ungabörn undir tveggja ára aldri á framfæri sínu. Styrktarsjóður [...] sé fjármagnaður af [...] yfirvöldum, Alþjóðabankanum og bresku þróunarsamvinnustofnuninni (e. Department for International Development).

Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hennar séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Krafa kæranda byggir á því að aðstæður hennar í heimalandi séu erfiðar þar sem hún sé fátæk, einstæð móðir óskilgetinna barna. Þá sé hún [...] og vinnuánauðar.

Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.

Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga geta ofsóknir m.a. falist í:

a. andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi,

b. löggjöf og aðgerðum stjórnvalda, lögreglu og dómstóla sem fela í sér mismunun að efni eða vegna þess hvernig þær eru framkvæmdar,

c. saksókn eða refsingu sem er óhófleg eða mismunar einstaklingum á ómálefnalegum grundvelli,

d. synjun um notkun réttarúrræða sem leiðir til óhóflegrar og mismunandi refsingar,

e. saksókn eða refsingu fyrir að neita að gegna herþjónustu í átökum þar sem þátttaka í slíkri herþjónustu mundi fela í sér glæpi eða athafnir skv. b-lið 2. mgr. 40. gr.

Í 3. mgr. 38. gr. eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar en þar segir:

a. kynþáttur vísar einkum til hópa sem deila húðlit eða öðrum sameiginlegum líffræðilegum einkennum og þjóðfélagshópa af tilteknum uppruna og ber að túlka í víðri merkingu,

b. trúarbrögð vísa einkum til trúarskoðana og annarra lífsskoðana, þ.m.t. guðleysis, og tjáningar þeirra, þátttöku í hvers konar trúarsamkomum, opinberum eða ekki, eða ákvörðunar um að taka ekki þátt í þeim, aðgerða sem byggjast á trúarskoðunum og frelsis til að skipta um trú,

c. þjóðerni tekur ekki aðeins til ríkisborgararéttar eða ríkisfangsleysis heldur geta fallið þar undir þeir sem tilheyra tilteknum kynþætti eða tilteknum hópi fólks sem talar sama tungumál eða hefur sameiginlega menningarlega sjálfsmynd, sameiginlegan uppruna, landfræðilega eða pólitískt, eða hópi sem er skilgreindur út frá tengslum við hóp fólks á landsvæði annars ríkis,

d. þjóðfélagshópur vísar einkum til hóps fólks sem umfram það að sæta ofsóknum hefur áþekkan uppruna, bakgrunn, venjur og félagslega stöðu eða hefur sameiginleg einkenni eða lífsskoðanir, svo sem kyngervi, sem eru svo mikilvæg fyrir sjálfsmynd þess að ekki ætti að gera kröfu til að þeim verði breytt, eða hóps fólks sem er álitinn frábrugðinn öðrum í samfélaginu; þá skulu fyrrverandi fórnarlömb mansals teljast meðlimir tiltekins þjóðfélagshóps,

e. stjórnmálaskoðanir vísa einkum til skoðana á stefnumótun og aðferðum stjórnvalda sem kunna að beita ofsóknum án tillits til þess hvort viðkomandi hefur aðhafst eitthvað til að tjá skoðanir sínar.

Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:

a. ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,

c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í hans umhverfi eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talin hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.

Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Geneva 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussels 2013).

Líkt og áður segir byggir krafa kæranda á því að hún sé í erfiðum félagslegum aðstæðum sem fátæk, einstæð móðir óskilgetinna barna og [...] og vinnuánauðar. Efnahagslegar aðstæður teljast almennt ekki til ofsókna í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og ekkert í gögnum málsins bendir til þess að annað eigi við í máli kæranda. Þá kemur fram í þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér að með tilkomu [...]-verkefnisins geti kærandi, sem efnalítil móðir með ungabarn á framfæri, leitað aðstoðar [...] yfirvalda til framfærslu fjölskyldunnar. Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða áreiti af hendi [...] yfirvalda. Þá benda gögn málsins ekki til þess að hún hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir yfirvalda eða aðila á þeirra vegum. Kærandi ber fyrir sig að hafa sætt ofbeldi af hendi þriðja aðila en í gögnum málsins kemur fram að hún hafi ekki reynt að leita ásjár [...] yfirvalda vegna aðstæðna sinna, hvorki vegna ofbeldis né [...] sem hún kveðst hafa sætt í heimalandinu. Að mati kærunefndar hefur því ekki verið sýnt fram á að [...] stjórnvöld skorti vilja eða getu til að veita kæranda viðhlítandi vernd, m.a. með því að ákæra eða refsa fyrir þær athafnir sem feli í sér ofsóknir, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Það er því mat kærunefndar að kærandi geti leitað ásjár stjórnvalda í heimaríki sínu og flutt sig til innanlands telji hún þess þörf, enda gildir ferðafrelsi að [...] lögum sem er almennt virt af þarlendum yfirvöldum.

Með vísan til alls ofangreinds telur kærunefnd að kærandi og börn hennar hafi ekki ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga. Við þetta mat hefur kærunefnd, í samræmi við 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, litið sérstaklega til hagsmuna barna kæranda og telur að öryggi þeirra, velferð og félagslegum þroska sé ekki búin hætta fylgi þau móður sinni til heimaríkis þeirra.

Telur kærunefndin því ljóst að kærandi og börn hennar uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamenn hér á landi.

Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimalands síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.

Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og verður frásögn kæranda að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008 og H.L.R. gegn Frakklandi (mál nr. 24573/94) frá 29. apríl 1997).

Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kæranda telur kærunefndin að aðstæður kæranda og barna hennar þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi og börn hennar uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamenn hér á landi.

Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga

Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi og börn hennar uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.

Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaland kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til eigi ekki við í máli kæranda og barna hennar. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda og barna hennar þangað.

Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga.

Samkvæmt 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga er heimilt, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða hafi hann sótt um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 18 mánaða eftir að hann sótti fyrst um alþjóðlega vernd hér á landi.

Í athugasemdum við 74. gr. frumvarps til laga um útlendinga segir að um sé að ræða endanlega niðurstöðu hjá stjórnvöldum, þ.e. innan 18 mánaða á báðum stjórnsýslustigum. Þá sé ekki gert að skilyrði að útlendingur hafi fengið útgefið bráðabirgðadvalarleyfi skv. 77. gr. laganna.

Af skýru orðalagi 2. mgr. 74. gr. má ráða að með ákvæðunum sé einungis átt við málsmeðferð á stjórnsýslustigi. Líkt og fram hefur komið sótti kærandi um alþjóðlega vernd hér á landi þann 13. september 2015. Málsmeðferðin hefur þegar verið rakin. Frá því að kærandi sótti fyrst um alþjóðlega vernd hér á landi þar til úrskurður þessi er kveðinn upp, dags. 30. mars 2017, eru liðnir 18 mánuðir og 17 dagar. Því telst skilyrði 2. mgr. 74. gr. útlendingalaga, um að kærandi hafi ekki fengið niðurstöðu á stjórnsýslustigi innan 18 mánaða frá því að hún sótti fyrst um alþjóðlega vernd, uppfyllt.

Það er jafnframt mat kærunefndar að kærandi uppfylli skilyrði a- til d-liðar 2. mgr. 74. gr. útlendingalaga. Það er enn fremur mat kærunefndar að ekkert hafi komið fram í málinu sem gefi til kynna að ákvæði 2. mgr. 74. gr. gildi ekki um kæranda af ástæðum sem raktar eru í a- til d-lið 3. mgr. 74. gr.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndarinnar að veita beri kæranda og börnum hennar dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Athugasemd kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar

Líkt og áður segir gerir kærandi athugasemd við málsmeðferð Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi kveður að Útlendingastofnun hafi látið hjá líða að rannsaka hvort hún gæti flutt sig um set innan heimalands síns og talið sig örugga.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á því hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlunin er að byggja stjórnvaldsákvörðun á.

Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir um ástandið í heimalandi kæranda við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Í því sambandi er tekið fram að fjöldi skýrslna og annarra gagna lá til grundvallar rannsókn Útlendingastofnunar. Vegna athugasemdar í greinargerð tekur kærunefnd sérstaklega fram að í máli hennar reyndi ekki á 4. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og er því ekki ástæða til að gera athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar á afstöðu kæranda til flutnings innanlands. Þá hefur kærunefnd yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun hvað varðar umsóknir kæranda og barna hennar um alþjóðlega vernd. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar hvað varðar umsóknir kæranda og barna hennar um alþjóðlega vernd hér á landi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda og börnum hennar dvalarleyfi skv. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kæranda og barna hennar eru staðfestar hvað varðar umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda og börnum hennar dvalarleyfi samkvæmt 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

The decisions of the Directorate of Immigration in the cases of the appellant and her children are affirmed with regard to their applications for international protection. The Directorate of Immigration shall issue the appellant and her children a residence permit based on Article 74, paragraph 2, of the Act on Foreigners no. 80/2016.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson