Nr. 95/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 4. mars 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 95/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU20120036
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 15. desember 2020 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari Írak (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. nóvember 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd á Íslandi til efnismeðferðar hér á landi, í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 2. mgr. 42. gr. sömu laga, og í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi sótti upphaflega um alþjóðlega vernd hér á landi þann 30. október 2018. Kærunefnd útlendingamála staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 13. febrúar 2019, um að taka umsókn kæranda ekki til efnismeðferðar hér á landi og að hann skyldi endursendur til Noregs þann 9. apríl 2019 með úrskurði nefndarinnar nr. KNU19030006. Í gögnum kemur fram að kærandi hafi verið endursendur til Noregs þann 4. júní 2019.
Kærandi sótti í annað sinn um alþjóðlega vernd hér á landi þann 20. ágúst 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, dags. 26. ágúst 2020, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 1. september 2020 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá norskum yfirvöldum, dags. 3. september 2020, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 30. nóvember 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 1. desember 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 15. desember 2020 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 5. janúar 2021 ásamt fylgigögnum. Þann 15. janúar 2021 bárust viðbótargögn frá kæranda.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að norsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Noregs.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi í viðtölum hjá Útlendingastofnun m.a. greint frá alvarlegum líkamlegum vandamálum sem og slæmri andlegri heilsu. Þá hafi kærandi lýst erfiðri fortíð og afleiðingum stríðsins í heimaríki hans. Kærandi mótmælir því að vera sendur aftur til Noregs og nefnir þrjú atriði því til stuðnings. Í fyrsta lagi óttist hann endursendingu til heimaríkis þar sem hann eigi á hættu ofsóknir og að honum standi ekki til boða lífsnauðsynleg lyf. Í öðru lagi hafi aðstæður hans í Noregi verið afar slæmar enda hafi hann ekki getað nýtt sér þjónustu norskra yfirvalda í flóttamannabúðunum, s.s. framfærslu og nauðsynlega heilbrigðisþjónustu, af ótta við þvingaða endursendingu til heimaríkis. Í þriðja lagi geti hann ekki snúið aftur til Noregs vegna áreitis af hálfu yfirvalda í heimaríki kæranda sem megi rekja til þátttöku hans í mótmælum og þess að hann hafi lekið viðkvæmum gögnum er varði heimaríki kæranda.
Kærandi byggir á því að ótækt sé að beita heimildinni í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem hann njóti verndar 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga. Ákvæði 42. gr. laga um útlendinga mæli fyrir um grundvallarregluna non-refoulement og um bannið við óbeinni endursendingu. Fyrir liggi að Noregur hafi endursent fjölda flóttafólks þvingaðri endursendingu til heimaríkja eða svæða sem íslensk stjórnvöld telji ekki örugg og nefnir kærandi sem dæmi Afganistan og svæði innan heimaríkis kæranda. Eftir að kæranda hafi verið brottvísað frá Íslandi í júní 2019 hafi hann lagt fram endurupptöku á máli sínu í Noregi sem hafi verið hafnað. Þá hefur kærandi lagt fram gögn sem sýni að norsk yfirvöld hafi ákveðið að brottvísa kæranda og mælt fyrir um endurkomubann. Þá liggi fyrir að mat íslenskra stjórnvalda á aðstæðum á heimasvæði kæranda í heimaríki sé þveröfugt við mat norskra stjórnvalda og vísar kærandi því til stuðnings til rökstuðnings í nýlegri ákvörðun Útlendingastofnunar. Þetta sama mat hafi komið fram í ákvörðunum Útlendingastofnunar síðustu mánuði og þó að kærunefnd útlendingamála sé ekki bundin af þeim úrlausnum beri Útlendingastofnun að gæta að þeim sem og jafnræðis og samræmis í úrlausnum sínum. Kærandi vísar einnig til þess að reynt hafi á regluna um bann gegn óbeinni endursendingu fyrir Hæstarétti Íslands í máli nr. 405/2013. Kærandi telji að af dóminum megi ráða að komi eitthvað fram í máli sem bendi til þess að viðtökuríki muni ekki veita umsækjanda um alþjóðlega vernd þá vernd sem áskilin sé í alþjóðlegum skuldbindingum á sviði mannréttindi, þ. á m. grundvallarreglunni um non-refoulement, geti endursending brotið gegn 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Af framangreindu sé ljóst að endursending kæranda til Noregs teljist, vegna fyrirsjáanlegrar áframsendingar hans til heimaríkis, vera brot á 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, brot gegn grundvallarreglunni um non-refoulement og brot gegn alþjóðlegum skuldbindingum Íslands.
Þá gagnrýnir kærandi rökstuðning hinnar kærðu ákvörðunar harðlega varðandi þessa hlið málsins. Í ákvörðuninni sé aðeins litið til skuldbindinga íslenska ríkisins samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu en ekki vikið einu orði að túlkun íslenskra laga, hvort þau geri strangari kröfur en hinar alþjóðlegu skuldbindingar. Kærandi telji svo vera og leggur áherslu á orðalag 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga um að íslensk stjórnvöld skuli tryggja að hann verði ekki áframsendur frá Noregi til svæðis þar sem hann sé m.a. í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Kærandi telji sig hafa sýnt fram á, með framangreindri ákvörðun Útlendingastofnunar, að Útlendingastofnun telji ekki öruggt að senda nokkurn einstakling á heimasvæði kæranda. Hér sé ekki þörf á að sýna fram á kerfisbundinn galla í hinni norsku málsmeðferð heldur aðeins að íslensk stjórnvöld hafi ekki tryggt í samræmi við íslensk lög að kærandi verði ekki áframsendur frá Noregi til svæðis sem stofnunin telji óörugg í skilningi 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærandi lagt fram dóm áfrýjunardómstóls í Noregi í máli vinar kæranda sem hann telji sýna að norsk stjórnvöld svífist einskis við þvingaðar endursendingar til heimaríkis kæranda.
Þá gerir kærandi athugasemd við það að Útlendingastofnun hafi ekki vikið einu orði að því hvort kæranda standi lífsnauðsynleg lyf til boða í heimaríki kæranda í mati sínu vegna 36. gr. laga um útlendinga og 42. gr. sömu laga. Miðað við aðstæður í heimaríki kæranda telji kærandi það verulegum vafa undirorpið. Þá telji kærandi að íslensk stjórnvöld verði að horfa til jafnræðisreglunnar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrár Íslands. Stjórnvöld verði að gæta samræmis og jafnræðis í úrlausnum sínum og þá skulu allir vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til stöðu, m.a. án tillits til þess hvaða málsmeðferð umsókn þeirra um alþjóðlega vernd hlýtur. Í hinni kærðu ákvörðun sem og í hinni tilvitnuðu ákvörðun Útlendingastofnunar, þar sem umsókn viðkomandi hafði verið tekin til efnismeðferðar hér á landi, eru aðstæður þær sömu og báðir sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi. Þrátt fyrir það hafi annar fengið vernd en við hinum blasir þvinguð endursending til heimaríkis. Þetta telji kærandi að brjóti gegn reglum íslenskra laga.
Kærandi byggir einnig á því að taka skuli umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi vegna sérstakra ástæðna í máli hans, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Bæði vegna þeirrar alvarlegu mismununar sem hann telji að hann verði fyrir í Noregi og vegna viðkvæmrar stöðu hans persónulega. Íslenskum stjórnvöldum beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og þær afleiðingar sem endursending geti haft í för með sér fyrir hann, líkamlegar og andlegar. Auk þess beri stjórnvöldum að meta hvort kærandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga, en viðkvæm staða skuli hafa vægi við mat á því hvort sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu til staðar í málinu. Kærandi gerir þá athugasemd við beitingu reglugerðar nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, en hann telji reglugerðina skorta lagastoð. Auk þess bendir kærandi á að þau viðmið sem sett séu fram í ákvæði 32. gr. a reglugerðarinnar séu nefnd í dæmaskyni og því sé þar ekki að finna tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu til staðar. Kærandi hafi lýst erfiðum aðstæðum í Noregi og hann hafi reynt til þrautar að fá þar vernd en norsk stjórnvöld hafi birt honum ákvörðun um brottvísun og endurkomubann. Kærandi lifi því í stöðugum ótta við endursendingu til heimaríkis og vegna þess hafi hann ekki getað nýtt sér þjónustu norskra stjórnvalda auk þess sem hann hafi orðið fyrir áreiti af hálfu yfirvalda í heimaríki í Noregi. Þá sýni framlagður dómur áfrýjunardómstóls í Noregi í máli vinar kæranda að kærandi muni að öllum líkindum sæta varðhaldsvist í Noregi verði hann endursendur þangað. Að mati kæranda verður staða hans verulega síðri en almennings í Noregi og muni hann eiga erfitt uppdráttar þar vegna þeirra aðstæðna sem hann sé í. Kærandi sé með beinum aðgerðum norskra stjórnvalda t.d. útilokaður frá atvinnuþátttöku og þá séu möguleikar hans til heilbrigðisþjónustu einnig verulega skertir. Þá telji kærandi margt benda til þess að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu og að endursending hans til Noregs muni hafa sérstaklega alvarlegar afleiðingar í för með sér en aðgangur hans að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu sé skertur í Noregi. Í ljósi framangreinds telji kærandi að sérstakar ástæður séu uppi í máli hans í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Noregs á umsókn kæranda er byggð á d-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja norsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Aðstæður í Noregi
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Noregi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
· 2018 Country Reports on Human Rights – Norway (United States Department of State, 13. mars 2019);
· 2019 Country Reports on Human Rights – Norway (United States Department of State, 11. mars 2020);
· Amnesty International Report 2017/18 – Norway (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
· Amnesty International Report 2019 – Norway (Amnesty International, 2019);
· Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2018 (European Asylum Support Office, 1. júní 2019);
· Freedom in the World 2020 – Norway (Freedom House, 4. mars 2020);
· Informasjonsnotat om asylankomster – Første halvår 2019 (Utlendingsdirektoratet, 2019);
· Norway Immigration Detention Profile (af vefsíðu Global Detention Project, www.globaldetentionproject.org/countries/europe/norway, febrúar 2018);
· The Organisation of Reception Facilities for Asylum Seekers in Norway (Utlendingsdirektoratet, 2014);
· Your rights to healthcare as a refugee or an asylum seeker (af vefsíðu lýðheilsustofnunar Noregs, www.helsenorge.no, 11. janúar 2021);
· Upplýsingar af vefsíðum landinfo (www.landinfo.no), norsku útlendingastofnunarinnar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norska heilbrigðisráðuneytisins (www.legemiddelverket.no), um heilbrigðiskerfið í Noregi (www.helsenorge.no) og norskra hjálparsamtaka fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd (www.noas.no);
· Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (https://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 4. mars 2021) og
· Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 4. mars 2021).
Af framangreindum upplýsingum, s.s. af heimasíðum norsku útlendingastofnunarinnar og norsku kærunefndarinnar, má ráða að útlendingastofnun Noregs (n. Utlendingsdirektoratet) tekur ákvarðanir er varða umsóknir um alþjóðlega vernd þar í landi. Neikvæða ákvörðun útlendingastofnunar er þá hægt að kæra til sérstakrar kærunefndar útlendingamála (n. Utlendingsnemnda). Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd í Noregi synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða kærunefnd á hann möguleika á því að bera málið undir dómstóla. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd óskað eftir endurupptöku á máli sínu hjá kærunefndinni m.a. á grundvelli nýrra gagna sem gefa til kynna að úrskurður kærunefndarinnar sé byggður á röngum upplýsingum um umsækjanda eða um aðstæður hans. Þá geta umsækjendur, sem telja á sér brotið í samskiptum sínum við stjórnvöld, kvartað til umboðsmanns norska þingsins (n. Sivilombudsmannen). Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.
Í ofangreindum gögnum, s.s. upplýsingum af vefsíðu norsku útlendingastofnunarinnar, kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd í Noregi geta fengið ákveðinn fjölda klukkustunda í lögfræðiþjónustu endurgjaldslaust ef umsókn þeirra um vernd hefur verið synjað af útlendingastofnun Noregs. Umsækjendur eiga því rétt á lögfræðiaðstoð sér að kostnaðarlausu við meðferð máls á kærustigi og hafa þeir nokkurt val um hvaða lögfræðingur sinni þeirra máli. Jafnframt geta umsækjendur um alþjóðlega vernd leitað til mannúðarsamtaka sem veita lögfræðiþjónustu.
Af rannsókn kærunefndar á viðtöku umsækjenda um alþjóðlega vernd sem hafa fengið synjun í Noregi, en sæta endursendingu þangað frá öðrum aðildarríkjum Dyflinnarreglugerðarinnar, verður ráðið að þeir dvelji yfirleitt í svokölluðum viðkomumiðstöðvum (e. transit centres) þar til þeir eru endursendir til heimaríkis. Af upplýsingum af heimasíðu norsku útlendingastofnunarinnar og skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins frá árinu 2020 má sjá að umsækjendur um alþjóðlega vernd hafa aðgang að húsnæði, heilbrigðisþjónustu, fjárhagslegum stuðningi og almenningssamgöngum. Þá kemur fram á ofangreindri vefsíðu norska heilbrigðiskerfisins að umsækjendur sem hafa fengið synjun á umsókn sinni eiga rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Eftir að synjun á umsókn liggur fyrir þarf viðkomandi einstaklingur almennt að greiða fyrir heilbrigðisþjónustu. Standi hann ekki undir þeim kostnaði er sá kostaður greiddur af heilbrigðisyfirvöldum í Noregi. Kærunefnd hefur í öðrum málum sem nefndin hefur haft til meðferðar aflað upplýsinga frá norskum stjórnvöldum um ýmis atriði er lúta að umsækjendum um alþjóðlega vernd þar í landi, s.s. hvað varðar þjónustu, varðhald og aðstoð við heimför. Í þeim upplýsingum kemur m.a. fram að varðhaldi sé ekki beitt sjálfkrafa við endurviðtöku en lögreglan framkvæmi mat á hættu á flótta í hverju tilviki fyrir sig. Þá má ráða af fyrrgreindum upplýsingum frá norskum stjórnvöldum sem og ofangreindum skýrslum að einstaklingar sem hlotið hafa neikvæða niðurstöðu í máli sínu í Noregi geta almennt sótt um aðstoð við heimför hjá Alþjóðastofnun um fólksflutninga (e. International Organization for Migration) og norskum lögregluyfirvöldum. Þá er ljóst af ofangreindum gögnum að í Noregi sé starfandi skilvirk löggæsla sem lúti styrkri stjórn yfirvalda.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda
Kærandi er [...] ára karlmaður. Í úrskurði kærunefndar nr. KNU19030006, dags. 9. apríl 2019, er varðar fyrri umsókn kæranda um alþjóðlega vernd kemur fram að af gögnum megi ráða að kærandi sé með insúlínháða sykursýki og þarfnist viðeigandi lyfja og hjálpartækja vegna þess auk þess sem að hann glími við kæfisvefn. Þá kemur fram að kærandi hafi hitt sálfræðing hér á landi. Þá hafi hann leitað til Göngudeildar sóttvarna vegna verkjar í hné og að óskað hafi verið eftir spelku fyrir hann.
Í viðtölum hjá Útlendingastofnun í tengslum við hina nýju umsókn kæranda greindi hann m.a. frá því að hann glími við kæfisvefn og sé með sykursýki. Hann eigi í erfiðleikum með að borða auk þess sem að hann sé með verk í nýra, dofa í fótum og sjái ekki vel. Þá hafi kærandi greint frá því að andleg heilsa hans sé slæm en hann eigi erfitt með svefn, fái kvíðaköst og reiðist auðveldlega. Kærandi hefur lagt fram bréf frá sálfræðingi sem starfar í Noregi, dags. 28. október 2020, þar sem fram kemur frásögn sem er í samræmi við það sem fram hafi komið í viðtölum hjá Útlendingastofnun en af gagninu er ekki að sjá að fram hafi komið nein greining. Þá liggja fyrir heilbrigðisgögn frá Göngudeild sóttvarna, dags. 24. til 30. september 2020, þar sem fram kemur að kærandi sé hraustlegur en að hann sé með sykursýki. Þá lagði kærandi fram gögn frá heilsugæslunni í Glæsibæ, dags. 11. september til 2. október 2020, þar sem fram kemur m.a. að kærandi hafi greint frá því að vera með kæfisvefn auk þess sem að hann sé með sykursýki og hafi fengið lyf við því. Í samskiptaseðli, dags. 2. október 2020, kemur fram að kærandi þarfnist eftirlits og tæki fyrir sykursýkiseftirlit og að hann hafi fengið tilvísun á Göngudeild sykursjúkra.
Frekari gögn um heilsufar kæranda en hér hefur verið vísað til hafa ekki borist kærunefnd. Kærunefnd tekur fram að kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 19. október 2020, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda, sem nýtur aðstoðar löglærðs talsmanns á vegum Rauða kross Íslands, jafnframt leiðbeint með tölvupósti kærunefndar, dags. 12. janúar 2021, um framlagningu frekari gagna í málinu. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hans. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar hans geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að með „aðild Íslands að Dyflinnarsamstarfinu hefur ríkið skuldbundið sig til að fylgja og virða þær reglur sem felast í Dyflinnarreglugerðinni“ og að „íslensk stjórnvöld sem starfa að útlendingamálum [beita] ákvæðum reglugerðarinnar við mat á því hvaða ríki beri ábyrgð á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd sem lagðar eru fram hér á landi.“ Ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. byggir á heimild í 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og felur í sér frávik frá þeirri meginreglu reglugerðarinnar um að ákvarða skuli hvaða ríki beri ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli þeirra viðmiða sem fram koma í reglugerðinni. Ákvæðinu verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra, trúverðugra, nægilega nákvæmra og uppfærðra upplýsinga, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.
Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Þar kemur fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja á til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður eru ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.
Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og kærandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst kærandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram að verulegar ástæður séu til að ætla að kærandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og kærandi, verði fyrir slíkri meðferð.
Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Þá skuli líta til þess, í tilviki þungunar, hvort umsækjanda standi til boða fullnægjandi fæðingaraðstoð í viðtökuríki. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til gagna frá heilbrigðisstarfsfólki sem sýna fram á slíkt og, telji kærunefnd að umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, hlutlægra og trúverðugra gagna sem á nægilega skýran hátt sýna fram á að sú heilbrigðisþjónusta sem umsækjandi þarfnast sé ekki í boði í viðtökuríki.
Af 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar má jafnframt ráða að heilsufar umsækjanda hafi takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun að neðan.
Einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda hefur þegar verið lýst. Af gögnum má ráða að kærandi glími m.a. við kæfisvefn og sé með sykursýki. Þá hafi kærandi greint frá því að andleg heilsa hans sé slæm en hann eigi erfitt með svefn, fái kvíðaköst og reiðist auðveldlega. Kærunefnd telur ljóst að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum sé aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi verður ráðið að umsækjendur sem hafa fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi eigi rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Telur kærunefnd ekki forsendur til annars, í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í Noregi, en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti fengið nauðsynlega heilbrigðisþjónustu þar í landi, en hann mun e.t.v. þurfa að greiða fyrir slíka þjónustu sjálfur. Kærunefnd hefur litið leiðbeininga landlæknisembættisins þar sem fram kemur að einstaklingar með sykursýki eiga á hættu að veikjast meira af Covid-19 fái þeir sjúkdóminn. Kærunefnd telur þó að í ljósi upplýsinga um nýgengi smita í viðtökuríki og gæða heilbrigðiskerfisins þar að heilsu kæranda sé ekki hætta búin snúi hann þangað aftur. Kærunefnd áréttar það sem kemur fram í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar, þ.e. að meðferð við veikindum teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana. Að mati kærunefndar er heilsufar kæranda eða aðstæður hans að öðru leyti ekki þess eðlis að ástæða sé til að víkja frá þessari meginreglu. Það er mat kærunefndar að aðstæður kæranda séu ekki slíkar að hann muni ekki geta sótt sér þá heilbrigðisþjónustu eða aðra þá þjónustu sem hann þarf á að halda í Noregi. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Kærunefnd beinir þeim tilmælum til Útlendingastofnunar og lögreglu að flutningur kæranda fari fram með þeim hætti að heilsufari hans verði ekki stefnt í hættu og að ekki muni verða rof á lyfjameðferð hans, m.a. með því að miðla upplýsingum um heilsufar kæranda og þörf fyrir tiltekin lyf til norskra yfirvalda, sbr. 31. og 32. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, að uppfylltum skilyrðum ákvæðanna.
Kærunefnd telur að gögn málsins, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að telji kærandi sér mismunað eða óttist hann umöryggi sitt að einhverju leyti geti hann leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum.
Hvað varðar sjónarmið kæranda um að varðhald í Noregi kunni að bíða hans við komuna þangað til lands áréttar kærunefnd það sem þegar hefur komið fram um varðhald þar í landi. Umsækjendum um alþjóðlega vernd sem hlotið hafa endanlega neikvæða niðurstöðu í Noregi getur, eftir atvikum, verið gert að sæta varðhaldi í samræmi við skilyrði norskra laga þar um og getur það t.d. átt við þegar einstaklingur á yfir höfði sér brottvísun og grunur leikur á um að hann muni koma sér undan slíkri ákvörðun. Samkvæmt skýrslu samtakanna Global Detention Project frá árinu 2018 og skýrslu bandarísku utanríkisþjónustunnar frá árinu 2020 eru ákvarðanir um varðhald endurskoðaðar af dómstólum og við meðferð slíkra mála hjá dómstólum eiga einstaklingar rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð. Þá er í 107. gr. norskra laga um útlendinga (n. Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her) mælt fyrir um rekstur varðhaldsmiðstöðva þar í landi en þar kemur m.a. fram að þeir sem séu vistaðir í varðhaldi skuli hafa aðgang að heilbrigðisþjónustu. Með hliðsjón af framangreindu telur nefndin því ljóst að sá möguleiki að kærandi kunni að vera færður í varðhald leiði ekki til þess að fyrir hendi séu sérstakar ástæður í máli hans af þeim sökum.
Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem skapast hafa vegna Covid-19 faraldursins. Fjölmörg ríki hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar. Hafa aðgerðirnar m.a. falist í ferðatakmörkunum og ferðabönnum. Í því sambandi hafa mörg aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins á einhverjum tímapunkti lokað fyrir endursendingar einstaklinga á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Var það m.a. gert hér á landi yfir ákveðið tímabil en óvissa ríki um það hvenær framkvæmd endursendinga verði komin í sama horf og áður en Covid-19 faraldurinn skall á. Yfirvöld í Noregi hafa jafnframt gripið til aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar, m.a. með takmörkunum á ferðum til landsins og fjöldasamkomum. Kærunefnd ekki forsendur til annars en að líta svo á að þær takmarkanir sem við líði eru vegna Covid-19 séu tímabundnar. Í því sambandi lítur kærunefnd einnig til þess að Lyfjastofnun Evrópu hefur samþykkt notkun á þremur tegundum bóluefna gegn veirunni sem veldur Covid-19 og að vænta megi að notkun fleiri bóluefna verði samþykkt á næstunni. Þá lítur kærunefnd til þess að bólusetning er hafin í EES ríkjunum, þ.m.t. viðtökuríkinu.
Af skýrslum er ljóst að viðtökuríkið býr við stöðuga stjórnarhætti og sterka innviði. Að mati kærunefndar er því ekkert sem bendir til þess að það tímabundna ástand sem nú ríki komi til með að hafa teljandi áhrif á getu eða vilja viðtökuríkisins til að taka á móti kæranda þar í landi þegar takmörkunum verður aflétt og veita honum nauðsynlegan stuðning og viðeigandi aðbúnað.
Í því sambandi er rétt að árétta að Dyflinnarreglugerðin gerir ráð fyrir því að samstarfsríkin hafi almennt sex mánuði frá því að lokaákvörðun er tekin um kæru umsækjanda um alþjóðlega vernd til að flytja umsækjanda til viðtökuríkis, sbr. 1. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar.
Þá lítur kærunefnd einnig til þess að skv. 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að fresta flutningi á umsækjanda ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna hans eða ómögulegt er að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.
Er það mat kærunefndar að tímabundnar takmarkanir á endursendingum til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geti ekki, eins og hér stendur á, leitt til þess að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi hefur kærunefnd sérstaklega litið til sterkra innviða viðtökuríkis og þess frests sem aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins hafa til að endursenda umsækjendur til viðtökuríkis og fjallað var um hér að framan.
Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og á grundvelli heildarmats á áhrifum Covid-19 faraldursins á aðstæður hans er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 19. október 2020 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 20. ágúst 2020.
Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá hefur kærunefnd talið að til að stuðla að einsleitinni framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar á meðal aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins sé rétt að líta til dóma Evrópudómstólsins í málum sem tengjast framkvæmd reglugerðarinnar.
Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar þeirra hafa ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og máli Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða er til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná háu alvarleikastigi til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr. Í því sambandi hefur dómstóllinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 251. mgr., og dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012, 97. mgr.
Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er af yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort raunverulegum líkamlegum skaða eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallin að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.
Dómstóllinn hefur talið að 3. gr. mannréttindasáttmálans verði ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 249. mgr.
Í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins er vísað til þess að framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar verði að vera í samræmi við sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi og er þar fyrst og fremst vísað til 4. gr. sáttmálans sem, í þeim atriðum sem máli skipta, er sambærileg 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Dómstóllinn vísar til þess að lög Evrópusambandsins séu byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki deila með öðrum aðildarríkum þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að því gagnkvæma trausti á að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra grundvallarréttinda sem sáttmálinn mælir fyrir um, sbr. t.d. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr. og Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr. Dyflinnarreglugerðin er byggð á nefndri meginreglu um gagnkvæmt traust og miðar að því að hraða og straumlínulaga afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd til hagsbóta fyrir umsækjendur og aðildarríki samstarfsins. Því verði að gera ráð fyrir því að meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd í aðildarríkjum Dyflinnarsamstarfsins samrýmist þeim kröfum sem sáttmáli ESB um grundvallarréttindi, flóttamannasáttmálinn og Mannréttindasáttmáli Evrópu gera, sbr. dóm Evrópudómstólsins í N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/1021, frá 21. desember 2011, 78-80. mgr. Það er hins vegar ekki óhugsandi að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika við framkvæmd reglugerðarinnar sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi, verði hann fluttur til þess ríkis, sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmálanum, sbr. áðurnefndan dóm í máli N. S. o.fl., 81. mgr. Í ljósi þess, ef byggt yrði á því að sú forsenda að reglum sáttmálans sé fylgt af aðildarríkum samstarfsins sé óhrekjanleg yrði það ekki samrýmanlegt þeirri skyldu að túlka og beita Dyflinnarreglugerðinni til samræmis við grundvallarmannréttindi svo sem 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála ESB um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl., 99., 100. og 105. mgr. Af þeim sökum hefur Evrópudómstóllinn talið að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök sýna fram á að raunveruleg hætta sé á að hann verði fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála ESB um grundvallarréttindi, verði hann fluttur til viðtökuríkis. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmálans um grundvallarréttindi. Þessu alvarleikastigi er náð þegar opinbert afskiptaleysi stjórnvalda aðildarríkis Dyflinnarsamstarfsins hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna þeirrar sérstaklega viðkvæmu aðstöðu sem hann kann að vera í, lendir, án tillits til óska hans eða persónulegra ákvarðana, í slíkri stöðu efnislegrar sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, svo sem fæði, hreinlæti, þaki yfir höfuðið, sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr.
Hátt stig óöryggis eða veruleg hnignun lífsskilyrða viðkomandi umsækjanda myndi þar af leiðandi ekki ná þessu alvarleikastigi nema ofangreindar aðstæður efnislegrar sárafátæktar séu fyrir hendi. Sama á við þó að umsækjanda skorti það félagslega stuðningsnet, eins og t.d. fjölskyldutengsl, sem vegur á móti afleiðingum ófullnægjandi félagslegs kerfis aðildarríkis, sbr. Jawo, 93. og 94. mgr. Ennfremur, það eitt að lífsskilyrði séu ákjósanlegri í endursendingarríki en í viðtökuríki getur heldur ekki leitt til þess að um brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sé að ræða, sbr. til hliðsjónar Jawo, 97. mgr.
Eins og ráða má af ofangreindu þurfa annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans að ná mjög háu alvarleikastigi til að endursending teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og tekur beiting 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga mið af því.
Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra, trúverðugra, nægilega nákvæmra og uppfærðra gagna, að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. þau viðmið sem rakin voru hér að framan. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. til hliðsjónar Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 11. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr., og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.
Áður hefur verið fjallað um málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Noregi, þ.m.t. möguleika umsækjenda til að fá ákvarðanir um synjun verndar endurskoðaðar hjá norskum yfirvöldum. Norsk yfirvöld eru bundin af sambærilegum reglum og Ísland um vernd gegn brottvísun umsækjenda um alþjóðlega vernd til ríkis þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norskra laga um útlendinga (n. Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her). Að mati kærunefndar bera gögn málsins jafnframt með sér að í Noregi sé veitt raunhæf vernd gegn því að fólki sé vísað brott eða endursent til ríkja þar sem það eigi á hættu að verða fyrir ofsóknum eða þar sem lífi þess og frelsi er ógnað. Í því sambandi hefur kærunefnd einkum litið til þess að gögnin benda til þess að meðferð norskra stjórnvalda á umsóknum um alþjóðlega vernd sé með þeim hætti að lagt sé einstaklingsbundið mat á aðstæður þeirra. Vegna athugasemda í greinargerð leggur kærunefnd áherslu á að við túlkun á því hvaða skyldur hvíla á ríkjum sem senda einstaklinga til annarra ríkja þar sem þeir kunna að vera sendir áfram til þriðja ríkis (e. indirect refoulement) hefur nefndin horft á hvort ríkið, sem senda á einstaklinginn til, veiti raunhæfa vernd (e. effective guarentees) gegn því að einstaklingar verði sendir áfram í ómannúðlegar og vanvirðandi aðstæður, sbr. til hliðsjónar áðurnefndan dóm Mannréttindadómstól Evrópu frá 21. janúar 2011 í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09). Kærunefnd telur gögn málsins benda til þess að í Noregi sé slík vernd veitt. Þá hefur kærandi ekki lagt fram gögn sem benda til þess að meðferð á umsókn hans í Noregi hafi verið óforsvaranleg. Samkvæmt framansögðu benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði í Noregi, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Sambærileg aðferðarfræði er varðar mat á því hvort viðtökuríki tryggi raunhæfa vernd gegn því að fólki sé vísað brott eða endursent til ríkja þar sem það eigi á hættu að verða fyrir ofsóknum eða lífi þess og frelsi er ógnað kemur fram í dómi Hæstaréttar í máli nr. 405/2013, dags. 24. október 2013, sem kærandi vísar sjálfur til.
Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd í viðtökuríki og til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd og flutningur hans til viðtökuríkis leiði því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Samkvæmt framansögðu kemur 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ekki í veg fyrir að umsókn kæranda verði synjað um efnismeðferð.
Athugasemdir kæranda við hina kærðu ákvörðun
Svo sem fram hefur komið gerir kærandi ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. við mat Útlendingastofnunar á viðkvæmri stöðu hans, við beitingu og lagastoð reglugerðar um útlendinga með áorðnum breytingum og við rökstuðning stofnunarinnar.
Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skorti ekki lagastoð.
Vegna athugasemda kæranda í greinargerð um beitingu 32. gr. a reglugerðar um útlendinga tekur kærunefnd sérstaklega fram að hún telji ljóst að það leiði bæði af orðalaginu „viðmið“ og tilvísun í reglugerðinni um að þau séu í „dæmaskyni“ að ekki sé um að ræða tæmandi upptalningu á þeim sjónarmiðum sem komið geta til greina við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli. Af því leiðir að aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu eða hærra alvarleikastigi, geta haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður eru ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Kærunefnd áréttar í þessu samhengi að við meðferð mála hjá kærunefnd er ávallt horft til einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að mál verði tekið til efnismeðferðar, í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þ.m.t. heilsufar hans og annarra þátta sem benda til viðkvæmrar stöðu einstaklingsins. Kærunefnd leggur því áherslu á að heildarmat sé lagt á atvik í hverju máli fyrir sig á grundvelli einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins og aðstæðna í viðtökuríki. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda að þessu leyti.
Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun að öðru leyti og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana. Hefur kærunefnd skoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda.
Frávísun
Kærandi kom hingað til lands þann 20. ágúst 2020 og sótti um alþjóðlega vernd sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.
Kærandi skal fluttur til Noregs eins fljótt og unnt er, nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Noregs með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Bjarnveig Eiríksdóttir Þorbjörg I. Jónsdóttir