22. september 2021 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 499/2021 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 22. september 2021 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 449/2021

í stjórnsýslumáli nr. KNU21060034

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 15. júní 2021 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Palestínu (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 31. maí 2021, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi, aðallega á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, en til vara á grundvelli 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr. laga um útlendinga.

Til þrautavara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að málinu verði vísað aftur til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun vegna brota á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 25. október 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 31. október 2020, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Grikklandi og að honum hafi verið veitt alþjóðleg vernd þar í landi þann 16. ágúst 2019. Með umsókn framvísaði kærandi dvalarleyfisskírteini útgefnu af grískum yfirvöldum með gildistíma til 15. ágúst 2022 en þar kemur fram að kærandi hafi hlotið réttarstöðu flóttamanns. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun dagana 25. nóvember 2020, 7. janúar og 10. febrúar 2021, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 31. maí 2021 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 9. júní 2021 og kærði kærandi ákvörðunina þann 15. júní 2021 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 28. júní 2021 ásamt fylgigögnum. Viðbótargögn bárust frá kæranda dagana 26. júlí og 9. ágúst 2021.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Grikklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Grikklands.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð vísar kærandi m.a. til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar er varðar málsatvik. Þar kemur m.a. fram að kærandi hafi mætt til viðtals hjá Útlendingastofnun við þrjár tilraunir. Í fyrstu tilraun hafi kærandi verið illa áttaður og haft lítinn skilning á því hvað fór fram. Kærandi hafi grátið og verið á miklu iði. Í samráði við fulltrúa Útlendingastofnunar hafi verið óskað eftir leigubifreið til að flytja kæranda á bráðamóttöku geðsviðs. Í annarri tilraun til viðtals hafi kærandi verið illa í stakk búinn til að svara spurningum Útlendingastofnunar. Kærandi hafi greint frá því að hann ætti við andleg vandamál að stríða en hann hafi ekki getað svarað nánari spurningum um andlega heilsu sína eða hvort hann vildi hitta lækni hér á landi. Hafi viðtali við kæranda verið frestað í annað sinn þar til kærandi myndi ná jafnvægi. Í þriðju tilraun hafi farið fram viðtal við kæranda þrátt fyrir að ekkert lægi fyrir um hvort kærandi hefði notað læknisþjónustu eða náð jafnvægi. Kærandi hafi greint frá því að hann muni ekki eftir dvöl sinni í Grikklandi, hvar hann hafi búið eða hvernig hann hafi fjármagnað för sína eða keypt matvæli. Hafi það verið mat fulltrúa og talsmanns að ekki væri hægt að komast lengra með frásögn kæranda. Þá hafi ekki gengið að lesa viðtalið yfir með túlki.

Í greinargerð gerir kærandi ýmsar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun. Kærandi vísar til þess að í hinni kærðu ákvörðun hafi Útlendingastofnun komist að því að kærandi sé í viðkvæmri stöðu á grundvelli andlegrar heilsu, brýnnar þarfar fyrir geðheilbrigðisþjónustu og stuðning í nærumhverfi. Þrátt fyrir það séu ekki uppi sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga en kærandi andmælir því mati Útlendingastofnunar. Í gögnum um heilsufar kæranda komi m.a. fram að kærandi eigi erfitt með samskipti og sé illa áttaður. Fyrir liggi að kærandi sé í meðferð hjá geðlækni á geðsviði Landspítala sem hafi metið kæranda með langa sögu um vitræna skerðingu sem gæti átt rætur að rekja til höfuðhögga. Þá sé það mat hins sama læknis að kærandi þurfi áframhaldandi meðferð og kæranda ráðlagt að gangast undir sneiðmynd á höfði. Kærandi gerir athugasemd við að Útlendingastofnun hafi komist að fyrirliggjandi niðurstöðu án þess að einstaklingsbundin greining og mat á stöðu kæranda hafi verið framkvæmt. Sé að mati kæranda um brot að ræða á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur að framangreint gefi fullt tilefni til að kærunefnd útlendingamála hlutist til um að frekara mat verði framkvæmt á kæranda og úr því verði skorið hvort kærandi sé vitsmunalega skertur eða hvort framkoma hans eigi sér einhverjar skýringar.

Þá gerir kærandi athugasemd við mat Útlendingastofnunar á aðgengi kæranda að heilbrigðisþjónustu, félagslegri aðstoð, húsnæði og atvinnu í Grikklandi. Kærandi gerir athugasemd við niðurstöðu í úrskurði kærunefndar í máli nr. KNU20110005 frá 10. desember 2020 hvað varðar möguleika flóttafólks til að afla sér skattnúmers. Kærandi vísar til þess að hann hafi ekki greint frá því að hann hafi orðið fyrir fordómum og ofbeldi í Grikklandi enda hafi hann ekki verið spurður að því en telur hann að með vísan til skýrslna um aðstæður í Grikklandi sé ljóst að hann geti vænst þess að staða hans sem handhafi alþjóðlegrar verndar í Grikklandi muni verða verulega síðri en staða almennings í Grikklandi vegna fordóma og hatursorðræðu. Þá vísar kærandi til þess að Covid-19 faraldurinn hafi haft neikvæð áhrif á aðgengi flóttafólks að þjónustu í Grikklandi.

Kærandi krefst þess að mál hans verði tekið til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Með vísan til frásagnar kæranda og aðstæðna hans, muni staða hans vera verulega síðri en staða almennings í Grikklandi, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum. Færð hafi verið rök fyrir því að kærandi glími við alvarlegan heilsubrest sem valdi skerðingu á hans daglega lífi og þurfi hann að sæta meðferð og vera undir eftirliti lækna. Þá sé staða flóttafólks enn erfiðari vegna áhrifa Covid-19 faraldursins. Telur kærandi að í ljósi þessara samverkandi þátta beri að taka mál kæranda til efnismeðferðar samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi krefst þess til vara að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga. Kærandi telur að aðstæður flóttafólks í Grikklandi séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu nr. 62/1994 auk samsvarandi ákvæða íslenskra laga. Endursending kæranda til Grikklands teljist vera brot á 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og grundvallarreglu þjóðarréttar um bann við endursendingu (non-refoulement).

Verði málinu ekki vísað til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun gerir kærandi kröfu um að því verði vísað til nýrrar meðferðar hjá stofnuninni. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga þar sem óforsvaranlegt hafi verið að taka ákvörðun í máli kæranda á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Stofnunin hafi verið upplýst um að ekki hafi legið fyrir nægilega ítarlegar upplýsingar um aðstæður kæranda til að ákvarða hvort sérstakar ástæður væru fyrir hendi í máli hans.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kæranda veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi þann 16. ágúst 2019 og hefur hann gilt dvalarleyfi þar í landi til 15. ágúst 2022. Að mati kærunefndar telst sú vernd sem kærandi nýtur í Grikklandi virk alþjóðleg vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður í Grikklandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Grikklandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

2020 – Country Reports on Human Rights Practices – Greece (United States Department of State, 30. mars 2021);

Amnesty International Report 2020/21 – Greece (Amnesty International, 7. apríl 2021);
Annual report 2019 – Executive Summary (The Greek Ombudsman Independent Authority, 31. desember 2019);
Asylum Information Database, Country Report: Greece (European Council on Refugees and Exiles, 10. júní 2021);
Beneficiaries of international protection in Greece – Access to documents and socio-economic rights (Refugee Support Aegean, 22. mars 2021);
Commissioner for Human Rights: Report of the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, Dunja Mijatovic, following her visit to Greece from 25 to 29 June 2018 (Council of Europe, 6. nóvember 2018);
EU/Greece: Pressure to Minimize Number of Migrants Identified as ´vulnerable´ (Human Rights Watch, 1. júní 2017);
Freedom in the World 2020 – Greece (Freedom House, 5. júní 2020);
Greece as a Country of Asylum – UNHCR‘s Recommendations (UNHCR, 6. apríl 2015);
Migration Flows and Refugee Protection – Administrative challenges and human rights issues (The Greek Ombudsman, apríl 2017);
Petition to the European Parliament – Regarding degrading reception conditions and EU funding in Greece (Solidarity Now, mars 2017);
Report on the Living Conditions of Beneficiaries of International Protection in Greece (Passerell, nóvember 2020);
Reports of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece, (United Nations, General Assembly, 24. apríl 2017);
State of the World‘s Minorities and Indigenous Peoples 2016 – Greece (Minority Rights Group International, 12. júlí 2016);
Upplýsingar af vefsíðu Doctors of the world (https://mdmgreece.gr/);
Upplýsingar af vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal): https://e-justice.europa.eu;
Upplýsingasíða Refugee Info Greece (http://refugee.info/greece/, sótt 23. september 2021);
Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (https://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 23. september 2021);
Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 23. september 2021) og
World Report 2021 – European Union (Human Rights Watch, 13. janúar 2021).

Af framangreindum gögnum verður ráðið að grísk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur meðal annars bent á þau neikvæðu áhrif sem efnahagsástand í Grikklandi hafi haft á aðstæður einstaklinga sem hlotið hafi vernd þar í landi og möguleika þeirra á að aðlagast grísku samfélagi. Að mati kærunefndar er ljóst af framangreindum gögnum að þeir einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi lifi oft á jaðri samfélagsins og búa í sumum tilvikum við félagslega einangrun. Einstaklingar með alþjóðlega vernd eiga hins vegar sambærilegan rétt til félagslegrar aðstoðar og grískir ríkisborgarar og í dvalarleyfi þeirra felst jafnframt aðgangur að vinnumarkaði. Þá veita frjáls félagasamtök einstaklingum með alþjóðlega vernd aðstoð við að kynna sér réttindi sín í Grikklandi.

Samkvæmt skýrslu European Council on Refugees and Exciles (ECRE) frá því í júní 2021 eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi rétt á endurgjaldslausri grunnheilbrigðisþjónustu með sömu skilyrðum og grískir ríkisborgarar, þ. á m. nauðsynlegri geðheilbrigðisþjónustu og lyfjum. Samkvæmt fyrrnefndri skýrslu hefur bág fjárhagsstaða gríska ríkisins haft mikil áhrif á heilbrigðiskerfi landsins og hefur kostnaðarþátttaka almennings aukist við kaup á lyfjum og þjónustu. Þannig geti verið vandkvæðum bundið að sækja sér heilbrigðisþjónustu þar í landi og þá sérstaklega sérhæfða heilbrigðisþjónustu, m.a. vegna skorts á fjármagni og starfsfólki. Þetta eigi jafnt við um alla borgara Grikklands, bæði gríska ríkisborgara og aðra sem hafi rétt til dvalar í ríkinu. Auk þess hafi útgáfa almannatrygginganúmera (AMKA) (áður nefnt kennitölur) falið í sér hindranir fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd við að afla sér heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt upplýsingasíðu Refugee Info Greece fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og handhafa verndar í Grikklandi og sem veitir upplýsingar á grísku, arabísku, farsi, urdu, frönsku, lingala/bantu, norður-kúrdísku og ensku hafi allir umsækjendur um alþjóðlega vernd fengið svokallað AMKA eða almannatrygginganúmer sem veitti þeim m.a. aðgang að heilbrigðiskerfinu. Í janúar 2020 hafi skilyrði fyrir útgáfu almannatrygginganúmera breyst og fái umsækjendur um alþjóðlega vernd nú útgefin tímabundin almannatrygginga- og heilbrigðisþjónustunúmer (PAAYPA), meðan þeir sem hlotið hafa alþjóðlega vernd fái útgefið varanlegt almannatrygginganúmer. Þegar umsækjanda sé veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi verði almannatrygginga- og heilbrigðisþjónustunúmerið óvirkt mánuði eftir að viðkomandi hljóti dvalarleyfi. Einstaklingar geti þá í kjölfarið sótt um varanlegt almannatrygginganúmer í næstu þjónustumiðstöð. Til að sækja um slíkt númer þurfi einstaklingar að framvísa dvalarleyfi eða ferðaskilríkjum og staðfestingu á heimilisfangi. Til að fá varanlegt almannatrygginganúmer gefið út sé nægilegt að sýna fram á heimilisfang í búðum eða í gistiskýli. Þá segir á upplýsingasíðunni að samkvæmt gildandi löggjöf séu allir aðilar í hinum opinbera heilbrigðisgeira skyldugir til að veita öllum fyrstu hjálp þegar nauðsyn beri til. Eigi allir rétt á að leita til sjúkrahúsa og fá ókeypis læknisþjónustu og lyf sem þeir þarfnist þrátt fyrir að viðkomandi hafi hvorki PAAYPA eða AMKA númer. Á upplýsingasíðunni er unnt að eiga í samskiptum við þjónustufulltrúa á netspjalli í gegnum Facebook á áðurgreindum tungumálum. Á upplýsingasíðunni er einnig hægt að nálgast skjal á grísku sem hlaða má niður þar sem þessi réttur til þjónustu fyrir alla er útskýrður.

Í skýrslu ECRE kemur fram að aðgengi einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi að húsnæði sé háð sömu skilyrðum og takmörkunum og aðgengi annarra ríkisborgara þriðju ríkja með heimild til dvalar í Grikklandi. Fá gistiskýli séu í boði fyrir heimilislausa auk þess sem ekkert húsnæði sé til staðar sem einungis sé ætlað einstaklingum með alþjóðlega vernd. Erfitt geti reynst að fá pláss í gistiskýlum þar sem aðsóknin sé mikil og dæmi séu um að einstaklingar með alþjóðlega vernd hafist við í yfirgefnum húsum og yfirfullum íbúðum við mjög bágar aðstæður. Eigi þetta einnig við um einstaklinga sem hafi verið sendir aftur til Grikklands frá öðrum Evrópuríkjum. Þá hafi í mars 2020 verið gerðar breytingar á útlendingalöggjöfinni í Grikklandi sem kveði á um að þegar ákvörðun um að veita alþjóðlega vernd liggi fyrir skuli draga úr fjár- og húsnæðisstuðningi. Handhöfum alþjóðlegrar verndar sem dvelji í úrræðum innan hins svokallaða ESTIA kerfi eða öðrum úrræðum, þar með talið hótelum og íbúðum, sé skylt að yfirgefa þau innan 30 daga eftir að hafa hlotið alþjóðlega vernd. Þó séu undantekningar frá þessari reglu, sérstaklega þegar um sé að ræða fólk sem glími við alvarlegan heilsubrest. Í skýrslu Passerell frá því í nóvember 2020 kemur fram að félagasamtök bjóði upp á gistiúrræði fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi en langur biðlisti sé eftir plássi þar og barnafjölskyldur og einstaklingar í viðkvæmri stöðu gangi fyrir.

Þá kemur fram í skýrslu ECRE að einstaklingar með alþjóðlega vernd eigi sambærilegan rétt á félagslegri aðstoð og grískir ríkisborgarar. Erfiðleikar geti verið til staðar við að nálgast félagslegar bætur vegna ákveðinna kerfishindrana, m.a. þurfi einstaklingar sem hyggist sækja um félagslegar bætur að leggja fram ákveðin skjöl s.s. fæðingarvottorð, upplýsingar um fjölskyldustöðu og prófskírteini. Þá hafi einstaklingar fengið synjun á umsókn sinni frá opinberum starfsmönnum þvert á reglur um jafnræði í grískum lögum. Þær félagslegu bætur sem í boði séu í Grikklandi séu t.d. bætur fyrir fjölskyldur, en skilyrði fyrir slíkum bótum sé að sýnt sé fram á fimm ára óslitna og varanlega búsetu í Grikklandi. Þá veiti grísk yfirvöld einstaklingum, m.a. handhöfum alþjóðlegrar verndar, sem búi undir fátæktarmörkum fjárhagsaðstoð í formi mánaðarlegra greiðslna, svokallaðan KEA styrk. Þá séu í reynd engir aðrir framfærslustyrkir en KEA í boði. Jafnframt séu engin sérúrræði til staðar varðandi félagsþjónustu fyrir fólk í viðkvæmri stöðu, s.s. þolendur pyndinga. Þá sé félagsleg aðstoð ekki bundin við búsetu á tilteknum stað.

Samkvæmt skýrslu ECRE hafa einstaklingar með alþjóðlega vernd aðgang að atvinnumarkaðnum með sömu skilyrðum og ríkisborgarar Grikklands. Ekki sé þörf á sérstöku atvinnuleyfi. Atvinnuleysi sé hins vegar mikið í landinu og samkeppni við grískumælandi einstaklinga og erfiðleikar við að fá skattnúmer (AFM) útgefið dragi úr atvinnumöguleikum handhafa alþjóðlegrar verndar. Þessir erfiðleikar við að sækja sér atvinnu hafi leitt til þess að einstaklingar reyni að afla sér tekna með óformlegum og jafnvel ólöglegum leiðum sem hindri þar með aðlögun þeirra að samfélaginu. Samkvæmt rannsókn frá árinu 2018 hafi meirihluti þeirra flóttamanna sem þá hafi verið starfandi verið í óskráðu starfi. Þeir einstaklingar sem ekki starfi innan hins hefðbundna atvinnumarkaðar hafi ekki aðgang að almannatryggingakerfinu og vinni sér ekki inn atvinnutengd réttindi, s.s. atvinnuleysisbætur. Mikill meirihluti einstaklinga með alþjóðlega vernd og umsækjendur um vernd reiði sig því á fjárhagsaðstoð og dreifingu matvæla og muna af hálfu stjórnvalda og mannúðarsamtaka til þess að uppfylla grunnþarfir sínar. Í skýrslu ECRE kemur fram að einstaklingar með alþjóðlega vernd hafi mætt erfiðleikum við að fá útgefið skattnúmer hjá grískum stjórnvöldum. Útgáfa skattnúmers sé grundvöllur þess að geta lifað og starfað löglega í Grikklandi og þess að einstaklingar geti sótt aðstoð og réttindi hjá grískum stjórnvöldum. Skattnúmerið sé forsenda þess að geta sótt um félagslega aðstoð, til að vinna hvort sem er sem starfsmaður hjá öðrum eða að hefja eigin rekstur, og til þess að gera samninga um leigu á húsnæði. Samkvæmt upplýsingasíðu fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd þurfi einstaklingar sem hyggist sækja um skattnúmer að framvísa ferðaskilríki eða dvalarleyfi og staðfestingu á heimilisfangi eða heimilisleysi. Umsóknarferlið fari einungis fram á grísku en umsækjendur geti leitað eftir aðstoð hjá endurskoðendum eða frjálsum félagasamtökum.

Vegna upplýsinga um þessa erfiðleika varðandi útgáfu skattnúmera sendi kærunefnd útlendingamála árið 2020 fyrirspurn til Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og óskaði eftir upplýsingum um hvort stofnuninni væri kunnugt um hindranir sem einstaklingar með alþjóðlega vernd í Grikklandi kunni að mæta við að verða sér úti um slíkt skattnúmer. Í svari Flóttamannastofnunnar, dags. 10. mars 2020, kemur m.a. fram að almennt þurfi að sækja um skattnúmerið í eigin persónu hjá viðeigandi stjórnvaldi, umsóknina þurfi að fylla út á grísku og sýna þurfi skilríki s.s. dvalarskírteini. Þá sé engin túlkaþjónusta í boði en öll málsmeðferðin, bæði skriflega umsóknin og samskipti við stjórnvöld, þurfi að fara fram á grísku. Starfsmenn grískra yfirvalda séu ekki skyldugir samkvæmt lögum til þess að tala ensku í störfum sínum eða vinna með gögn sem ekki séu skrifuð eða þýdd yfir á grísku. Niðurstaða umsóknar um skattnúmer sé því undir því komin að starfsmaðurinn sé viljugur til samvinnu og að umsækjandi um skattnúmer hafi grunn í ensku eða grísku. Þá kom fram í svari Flóttamannastofnunar að það væri mismunandi og oft misvísandi framkvæmd milli þeirra stjórnvalda sem sjái um útgáfu númeranna. Framkvæmdin færi í raun eftir því hversu vant starfsfólkið væri að þjónusta þennan hóp. Þá geti viðmót og vilji starfsmanna stjórnvaldsins haft áhrif á niðurstöðu varðandi útgáfu skattnúmers og þeir umsækjendur sem njóti aðstoðar frjálsra félagasamtaka eða lögmanna í umsóknarferlinu séu líklegri til þess að fá jákvætt svar við umsókn sinni. Þá hafi komið upp vandamál hjá þessum hópi varðandi það að tengja skattnúmer hjóna saman. Grísk skattayfirvöld hafi árið 2018, gefið út fyrirmæli um ítarlegri skoðun á skilríkjum erlendra umsækjenda um skattnúmer, sem hafi í kjölfarið leitt til þess að biðtími eftir niðurstöðu hafi lengst töluvert hjá þeim hópi. Flóttamannastofnun, gríski umboðsmaðurinn og frjáls félagasamtök hafi í kjölfarið ítrekað lýst yfir áhyggjum vegna þessa og því hafi grísk stjórnvöld brugðist við með breytingu á framkvæmd, en þó sé þörf á frekari aðgerðum til að bæta þetta ferli. Þá sé óvíst hver staðan sé varðandi þann málafjölda sem enn bíði afgreiðslu af þessum sökum.

Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2020 kemur fram að dæmi séu um að flóttafólk sé beitt ofbeldi, þ. á m. af hendi grísku lögreglunnar. Þá kemur fram að þarlend lög og stjórnarskrá leggi bann við pyndingum og annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Enn fremur séu ofbeldisbrot rannsökuð af grísku lögreglunni en embætti umboðsmanns rannsaki meint brot lögreglu. Af framangreindri skýrslu verði ráðið að ýmsir annmarkar séu á dómskerfi landsins en sjálfstæði dómstóla sé tryggt í framkvæmd, svo og réttindi brotaþola og sakborninga. Þá kemur fram í vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal) að útlendingar í Grikklandi sem séu þolendur glæpa og tali hvorki né skilji grísku eigi rétt á túlkaþjónustu og upplýsingum um mál þeirra á tungumáli sem þeir skilji.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.

Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og kærandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst kærandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að kærandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og kærandi, verði fyrir slíkri meðferð.

Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.

Af 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar má jafnframt ráða að heilsufar umsækjanda hafi takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] karlmaður. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi m.a. frá því að líkamlegt heilsufar hans sé gott en hann sé með verk í vinstri fæti, baki og hálsi. Þá sé hann oft með höfuðverk og svima. Í gögnum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 23. nóvember 2020, kemur fram að kærandi hafi verið titrandi og þreytulegur í viðtali. Kærandi hafi greint frá því að hafa orðið fyrir líkamsárás í heimaríki, fengið áverka á höfði og eftir það hafi hann misst minnið. Í gögnum frá heilsugæslunni í Keflavík, dags. 23. desember 2020 til 26. janúar 2021, kemur m.a. fram að kærandi hafi leitað þangað vegna höfuðverkjar, svima, sjóntruflana, kviðverkja og minnisleysis og hafi hann fengið ávísað lyfjum. Í gögnum frá heilsugæslunni Glæsibæ, dags. 24. febrúar til 11. maí 2021, kemur fram að kærandi hafi leitað þangað m.a. vegna svefnleysis, verkja í líkama, andlegrar vanlíðanar og sjálfsvígshugsana. Fram kemur í gögnum að niðurstöður úr blóðprufu og myndgreiningu á kvið og heila, hafi ekki getað útskýrt vitræna skerðingu, minnisleysi og verki sem kærandi hafi greint frá. Þá hefur kærandi notið þjónustu sálfræðings hjá Göngudeild sóttvarna en fram kemur í nótu sálfræðings, dags. 15. febrúar 2021, að kærandi hafi átt mjög erfitt og ekki getað tjáð sig um neitt annað en að vilja lyf og geta ekki sofið. Þá kemur fram að kærandi heyrði illa og skildi lítið.

Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi leitað margsinnis á bráðaþjónustu geðsviðs og verið undir eftirliti sérfræðings á geðsviði Landspítala. Samkvæmt gögnum frá bráðaþjónustu geðsviðs, dags. 21. febrúar til 2. mars 2021, leitaði kærandi á bráðaþjónustu vegna verkja í líkama, hausverkjar, bakverkjar og minnistruflana. Í viðtali hafi kærandi játað sjálfsvígshugsunum og hafi hann m.a. fengið ávísað lyfjum vegna fyrrgreindra kvilla. Í gögnum frá bráðaþjónustu geðsviðs, dags. 17. maí til 16. júlí 2021 kemur fram að kærandi hafi margsinnis leitað þangað. Kærandi hafi verið metinn í djúpu þunglyndi, mögulega með geðrofseinkennum. Mikill grunur sé um alvarlegan geðvanda hjá kæranda. Kærandi hafi verið á lyfjum, neitað innlögn en ekki hafi verið forsendur til nauðungarvistunar þar sem hann sé á lyfjum og hafi mætt í bráðaeftirfylgd. Þá liggur fyrir læknisvottorð sérfræðilæknis bráðaþjónustu geðsviðs, dags. 20. maí 2021, þar sem fram kemur að kærandi hafi greint frá því að vera þunglyndur, með sjálfsvígshugsanir, eiga erfiðleika með svefn og minni. Kærandi hafi verið á lyfjum vegna þessa og verið í eftirliti á vegum bráðaþjónustunnar. Kærandi lagði einnig fram greinargerð Þroskahjálpar og Geðhjálpar, dags. 5. ágúst 2021, en þar kemur m.a. fram að samtökin telji að heilsufarsgögn í máli kæranda bendi eindregið til þess að hann sé fatlaður í skilningi íslenskra laga og er óskað eftir því að aðstæður hans verði kannaðar til hlítar m.t.t. hvort hann eigi rétt á að njóta verndar sem fatlaður einstaklingur samkvæmt lögum.

Þá lagði kærandi fram belgísk heilsufarsgögn, dags. 30. júlí til 30. september 2020, sem voru þýdd við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Þar kemur m.a. fram að kærandi hafi notið þjónustu Fedasil, móttökumiðstöðvar fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Kærandi hafi verið illa áttaður, ruglaður, gleyminn og stressaður. Þá hafi hann verið með höfuðverk, verki í hálsi og baki. Kærandi hafi haft sjálfsvígshugsanir en ekki hafi verið talin ástæða til að leggja kæranda inn. Kærandi hafi fengið ráðgjöf, meðferð og lyf vegna þessa.

Kærandi hefur m.a. borið fyrir sig að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hans vegna slæmra aðstæðna í Grikklandi. Kærandi hafi ekki haft aðgengi að heilbrigðisþjónustu, félagsaðstoð eða atvinnu í Grikklandi. Kærandi byggir á því að hann glími við alvarlegan heilsubrest sem valdi skerðingu á hans daglega lífi, og þurfi hann að sæta meðferð og vera undir eftirliti lækna. Þá hafi ekki legið fyrir nægilega ítarlegar upplýsingar um aðstæður kæranda og heilsufar hans fyrir ákvarðanatöku í málinu og hafi rannsókn Útlendingastofnunar brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar.

Þann 31. maí 2021 tók Útlendingastofnun ákvörðun í máli kæranda þar sem m.a. var fjallað um aðgengi flóttafólks að heilbrigðisþjónustu í Grikklandi. Er þar m.a. rakið að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi eigi rétt á heilbrigðisþjónustu til jafns við gríska ríkisborgara. Þá rakti Útlendingastofnun þau heilsufarsgögn sem lágu fyrir í málinu. Af ákvörðun Útlendingastofnunar má sjá að kærandi lagði fram heilsufarsgögn frá Göngudeild sóttvarna, Heilbrigðisstofnun Suðurnesja og bráðaþjónustu geðsviðs Landspítala. Er í ákvörðun Útlendingastofnunar vísað til þess að í fyrrgreindum gögnum komi m.a. fram að kærandi virðist vera með alvarlegan geðvanda sem þarfnist frekari skoðunar en að sterkur grunur sé um þunglyndi með geðrofseinkennum. Kærandi sé undir eftirliti hjá geðlækni og talinn vera í brýnni þörf fyrir áframhaldandi eftirfylgd á geðsviði Landspítala og að hann haldi áfram að taka þau lyf sem honum hafi verið ávísað. Taldi Útlendingastofnun að kærandi væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðaði andlega heilsu enda hafi framlögð gögn borið með sér að hann hafi verið í brýnni þörf fyrir geðheilbrigðisþjónustu og stuðning í nærumhverfi. Við meðferð málsins hjá kærunefnd hefur kærandi auk þess lagt fram ný heilsufarsgögn sem ekki lágu fyrir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun, m.a. gögn frá geðsviði Landspítala og greinargerð Þroskahjálpar og Geðhjálpar. Þá má sjá af gögnum málsins að kærandi hafi mætt til viðtals hjá Útlendingastofnun í þrígang en af umræddum viðtölum má ráða að erfitt hafi reynst að fá kæranda til að svara tilteknum spurningum. Þá er ljóst af viðtölum kæranda að hann hafi ekki verið spurður sérstaklega að því hvort hann hafi fengið útgefið almannatrygginganúmer eða skattnúmer í Grikklandi. Er því ekki ljóst af gögnum hvort kærandi hafi slíkar skrár í Grikklandi.

Aðstæður einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi hafa þegar verið raktar. Eins og komið hefur fram hafa einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd að mestu sambærileg réttindi að lögum og grískir ríkisborgarar, m.a. hvað varðar grunnheilbrigðisþjónustu, félagslega aðstoð og rétt til að stunda atvinnu. Aftur á móti, líkt og að framan greinir og fram kom m.a. í úrskurðum kærunefndar frá 25. mars 2020 í málum nr. KNU19090042 og KNU20020034, KNU19110022 og KNU19110023 og KNU19110050 og KNU19110051, virðast vera ýmsar hindranir á möguleikum flóttamanna til þess að sækja réttindi sín, t.a.m. við að fá útgefið skattnúmer í Grikklandi, en númerið er, líkt og áður hefur komið fram, nauðsynlegt til þess að starfa löglega í landinu, sækja um félagslegar bætur og gera leigusamning um húsnæði. Það er því grunnforsenda þess að geta framfleytt sér löglega í Grikklandi. Þá hafi gögn bent til þess að útgáfa almannatrygginganúmera (AMKA) til flóttamanna hafi falið í sér hindranir fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd við að afla sér heilbrigðisþjónustu í landinu. Það er þó almennt mat kærunefndar, m.a. með vísan til gagna sem kærunefnd aflaði sérstaklega frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, að þrátt fyrir að einstaklingar með alþjóðlega vernd geti mætt ýmsum hindrunum við umsókn og útgáfu skattnúmers þá bendi gögn og skýrslur um Grikkland ekki til þess að það sé þeim ómögulegt. Þá hefur kærunefnd talið það sama eiga við um útgáfu almannatrygginganúmera til flóttamanna. Í fyrrgreindum málum var það þó m.a. mat nefndarinnar að í ljósi aðgangshindrana að grunnþjónustu og lagalegum réttindum í Grikklandi, og þeirrar stöðu sem uppi var á þeim tíma vegna átaka við landamærin og fordæmalausrar stöðu vegna Covid-19 faraldursins, að ástæða hafi verið til að ætla að foreldrar með börn á framfæri sínu væru í verri aðstöðu en áður til að sækja sér réttindi sín, framfleyta fjölskyldu sinni og verða sér úti um húsnæði, og þar með tryggja grunnþarfir barnanna.

Í því máli sem hér er til meðferðar er kærandi karlmaður sem hefur margsinnis leitað sér geðheilbrigðisþjónustu hér á landi og liggur fyrir samkvæmt gögnum málsins að kærandi hefur verið undir eftirliti geðsviðs Landspítala og verið á lyfjum en grunur sé um alvarlegan geðrænan vanda hjá kæranda. Kærunefnd telur sig ekki vera í aðstöðu til að draga nægilega skýrar ályktanir af þeim læknisfræðilegu gögnum sem liggja fyrir í málinu um alvarleika veikinda kæranda og hvaða afleiðingar það hafi fái hann ekki viðeigandi heilbrigðisþjónustu. Kærunefnd telur með vísan til framangreindra atriða, þeirra aðgangshindrana sem geti verið til staðar að heilbrigðisþjónustu í Grikklandi og fjallað hefur verið um og þess álags sem Covid-19 faraldurinn hefur haft á heilbrigðiskerfið í Grikklandi, að fara verði fram frekari rannsókn á andlegu heilsufari kæranda, þeirri læknisþjónustu sem hann komi til með að þurfa á að halda og raunverulegu aðgengi hans að heilbrigðisþjónustu í Grikklandi. Er það mat kærunefndar að sérstakt tilefni sé, einkum í ljósi framangreindrar stöðu kæranda, að afla upplýsinga um hvort hann hafi almannatrygginganúmer í Grikklandi ásamt því að kanna hvort hann hafi skattnúmer þar í landi. Skoðast það í ljósi þess að slíkar skráningar eru almennt forsenda aðgengis að félags- og heilbrigðisþjónustu í Grikklandi. Kærunefnd telur einnig að meta þurfi sérstaklega hvort rof á meðferð eða þjónustu sem kærandi þurfi á að halda kunni að hafa þær afleiðingar að það myndi teljast sérstakar ástæður til að taka málið til efnismeðferðar. Til að mynda væri tilefni að afla skýrari upplýsinga frá sérfróðum aðila hver þörf kæranda sé fyrir frekari heilbrigðisþjónustu og um afleiðingar þess fyrir kæranda fái hann ekki þá þjónustu eða meðferð eða afleiðingar á töfum á veitingu slíkrar þjónustu.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra gagna og upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar.

Með hliðsjón af framangreindu er það mat kærunefndar að Útlendingastofnun hafi ekki fullnægt skyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.

Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda. Kærunefnd telur jafnframt í ljósi aðstæðna að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi og því rétt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.

Tómas Hrafn Sveinsson

Bjarnveig Eiríksdóttir Sandra Hlíf Ocares

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála