Nr. 286/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 15. júní 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 286/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU21050050
Kæra […]
á ákvörðun Útlendingastofnunar
um niðurfellingu á þjónustu
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 20. maí 2021 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fæddur […] og vera ríkisborgari Palestínu (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar um niðurfellingu á þjónustu til hans.
Af kæru kæranda má ætla að þess sé aðallega krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar frá 18. maí 2021, um að fella niður þjónustu til hans, verði felld úr gildi og stofnuninni gert að veita kæranda þjónustu í samræmi við 33. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 23. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum. Til vara er þess krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi sökum þess að kærandi hafi ekki notið andmælaréttar við töku ákvörðunarinnar, á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 6. júlí 2020. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 28. október 2020, var ákveðið að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og vísa honum frá landinu. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 19. nóvember 2020 og með úrskurði kærunefndar nr. 15/2021, frá 7. janúar 2021, var ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda staðfest.
Með bréfi Útlendingastofnunar til kæranda, dags. 14. maí 2021, var kæranda tilkynnt um hugsanlega skerðingu eða brottfall á þjónustu til hans. Þann 18. maí 2021 var kæranda vísað úr húsnæði Útlendingastofnunar en ekki liggur fyrir í gögnum málsins skrifleg tilkynning um þá ákvörðun. Kærandi kærði framangreinda niðurfellingu á þjónustu til kærunefndar þann 20. maí 2021.
III. Tilkynning Útlendingastofnunar
Í tilkynningu Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi notið þjónustu vegna umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd á Íslandi á grundvelli 23. gr. reglugerðar um útlendinga, með síðari breytingum. Samkvæmt upplýsingum frá lögreglu hafi kærandi ekki farið að fyrirmælum stjórnvalda í tengslum við framkvæmd flutnings úr landi á grundvelli ákvörðunar Útlendingastofnunar um frávísun frá Íslandi og þannig komið í veg fyrir að fyrirhugaður flutningur færi fram. Í málinu liggi fyrir framkvæmdarhæf ákvörðun um frávísun frá landinu og samkvæmt 2. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar falli þjónusta niður á þeim degi þegar ákvörðun um að umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli yfirgefa landið kemur til framkvæmdar. Hafi kæranda verið veittur frestur fram til 17. maí 2021 til þess að ákveða hvort hann hygðist sýna samstarfsvilja og fara að fyrirmælum stjórnvalda og lögreglu svo flutningur gæti farið fram. Að öðrum kosti félli þjónusta við kæranda niður. Þá sagði jafnframt í tilkynningunni að kysi kærandi að fara að fyrirmælum stjórnvalda og lögreglu þannig að flutningur gæti farið fram myndi hann geta snúið aftur í þá þjónustu sem hann hafi notið fram að flutningi.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í tölvubréfi kæranda til kærunefndar, dags. 20. maí 2021, er kröfum hans lýst. Þar vísar kærandi til 2. mgr. 23. gr. reglugerðar um útlendinga þar sem fram kemur að svipta megi umsækjendur um alþjóðlega vernd þjónustu þegar ákvörðun um að hann skuli yfirgefa landið kemur til framkvæmdar. Telur kærandi að umrætt orðalag verði ekki skilið á annan hátt en að ákvörðun komi til framkvæmdar þegar frávísun á sér stað, þ.e. á þeim degi er viðkomandi er fluttur úr landi. Kærandi sé hins vegar enn á landinu og því hafi ákvörðun um frávísun ekki verið framkvæmd. Sé svipting þjónustu til handa kæranda af þeim sökum ólögmæt. Þessu til stuðnings vísar kærandi til 4. mgr. 24. gr. reglugerðar um útlendinga, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 775/2017 um breytingu á reglugerð um útlendinga. Þar kemur fram að þegar umsækjandi um alþjóðlega vernd komi frá ríki á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki og í þeim tilvikum þegar umsókn um alþjóðlega vernd er bersýnilega tilhæfulaus sé Útlendingastofnun heimilt að fella niður þjónustu þegar framkvæmdarhæf ákvörðun um synjun liggur fyrir. Kærandi telur augljóst að reglugerðin sjálf geri greinarmun á réttaráhrifum með framangreindu orðalagi og að mati kæranda sé ekki sambærilegt að tala um að ákvörðun sé komin til framkvæmdar og framkvæmdarhæfa ákvörðun.
Þá vísar kærandi til frumvarps um breytingu á lögum um útlendinga, sem nú sé til meðferðar hjá Alþingi, en þar sé lögð til heimild fyrir Útlendingastofnun til að fella niður þjónustu til umsækjenda um alþjóðlega vernd þegar fyrir liggi framkvæmdarhæf ákvörðun. Telur kærandi þannig að löggjafinn sjái ástæðu til þess að lögfesta reglu með þessu tiltekna orðalagi. Telur kærandi jafnframt að vafi sé á túlkun umrædds orðalags í 2. mgr. 23. gr. reglugerðar um útlendinga og kveður að sá vafi skuli skýrður þeim, sem sætir skerðingu samkvæmt ákvæðinu, til hagsbóta en ekki stjórnvöldum.
Þá vísar kærandi til þess að hann hafi ekki notið andmælaréttar áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Beri því að fella hina ógildu ákvörðun úr gildi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Kæruheimild samkvæmt 7. gr. laga um útlendinga
Mál þetta á sér uppruna í tilkynningu Útlendingastofnunar til kæranda, dags. 14. maí 2021, um mögulega skerðingu eða brottfall á þjónustu til hans. Var kæranda veittur frestur til 17. maí 2021 til þess að ákveða hvort hann „hygðist sýna samstarfsvilja og fara að fyrirmælum lögreglu svo flutningur geti farið fram“. Af gögnum málsins virðist ljóst að kærandi hafi ekki orðið við fyrirmælum stjórnvalda um að gangast undir Covid-19 sýnatöku þrátt fyrir framangreinda tilkynningu og þann 18. maí 2021 hafi kæranda því verið vísað úr húsnæði á vegum Útlendingastofnunar sökum þess.
Með tölvubréfi kærunefndar til Útlendingastofnunar, dags. 28. maí 2021, var óskað eftir því að fá öll gögn sem lágu til grundvallar ákvörðun stofnunarinnar auk þess sem óskað var eftir svörum við tilteknum spurningum, t.a.m. á hvaða lagagrundvelli ákvörðunin hafi verið tekin og hvort stofnunin teldi að meðalhófs hefði verið gætt. Í svari Útlendingastofnunar, þann sama dag, kemur fram að ákvörðunin hafi byggst á 2. mgr. 23. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, ásamt síðari breytingum, en í ákvæðinu komi fram að þjónusta falli niður á þeim degi þegar ákvörðun um að umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli yfirgefa landið komi til framkvæmdar. Kemur fram í svarinu að stofnunin hafi litið svo á að framkvæmd ákvörðunar hafi verið hafin og að kærandi hafi með háttsemi sinni komið í veg fyrir framkvæmd ákvörðunar sem að öðrum kosti hefði verið kláruð. Þá sé lagastoð fyrir umræddu reglugerðarákvæði að finna í 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga. Ekki hafi verið talin ástæða til að birta sérstaka ákvörðun, kærandi hafi verið upplýstur um fyrirhugaða ákvörðun og honum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Í svarinu kemur fram að stofnunin hafi leitað allra leiða til að ná markmiðum um framkvæmd flutnings með eins vægum leiðum og mögulegt hafi verið. Skerðing á þjónustu komi ekki til skoðunar nema einstaklingur komi beinlínis í veg fyrir flutning. Þá hafi það verið mat stofnunarinnar að ekki væri um að ræða kæranlega stjórnvaldsákvörðun.
Kærunefnd sendi þann 31. maí 2021 tölvubréf til kæranda þar sem honum var gefinn kostur á að koma á framfæri andmælum og athugasemdum við framangreint svar Útlendingastofnunar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Í svari kæranda, þann 3. júní 2021, eru kröfur hans ítrekaðar.
Mál þetta er kært til kærunefndar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga en þar kemur fram að ákvarðanir Útlendingastofnunar og lögreglunnar samkvæmt lögunum er heimilt að kæra til kærunefndar útlendingamála innan 15 daga frá því að útlendingi hafi verið tilkynnt um ákvörðunina.
Ákvörðun Útlendingastofnunar um að fella niður þjónustu til kæranda lýtur að mati kærunefndar að réttindum hans og skyldum og telst því stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga en líkt og að framan greinir var það mat Útlendingastofnunar að ákvörðunin væri ekki kæranleg til kærunefndar. Kærunefnd bendir á að allar takmarkanir á kæruheimildum, sem meðal annars er ætlað að tryggja réttaröryggi borgaranna, verður að skýra þröngt, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 577/1992. Þá er það mat kærunefndar að ákvörðunin varði ekki „framkvæmd“ í skilningi 5. mgr. 104. gr. laga um útlendinga enda snýr hún að skerðingu á þjónustu sem 33. gr. laganna mælir fyrir um en ekki þáttum er lúta að framkvæmd stjórnvaldsákvörðunar. Verður því að mati kærunefndar litið svo á að um sé að ræða kæranlega stjórnvaldsákvörðun í skilningi 7. gr. laga um útlendinga. Verður hinni kærðu ákvörðun því ekki vísað frá.
Ákvörðun Útlendingastofnunar um niðurfellingu þjónustu
Í 33. gr. laga um útlendinga er fjallað um réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þar segir í 1. mgr. að umsækjanda um alþjóðlega vernd skuli standa til boða húsnæði, framfærsla og nauðsynleg heilbrigðisþjónusta, þar á meðal vegna geðraskana og geðfötlunar. Þá kemur fram að sérstakt tillit skuli tekið til þeirra sem hafi sérþarfir eða þurfi sérstaka aðstoð. Í 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga segir að þegar Útlendingastofnun hefur synjað umsókn ríkisborgara EES- eða EFTA-ríkis um alþjóðlega vernd eigi hann ekki rétt á þjónustu samkvæmt 33. gr. Í 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga kemur fram að ráðherra setji reglugerð með nánari ákvæðum um réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd, þ.m.t. kröfu um að umsækjandi beri sjálfur kostnað af framfærslu sinni hér á landi og um aðgang að menntun og starfsþjálfun.
Líkt og að framan er rakið var ákvörðun Útlendingastofnunar, um að fella niður þjónustu sem veitt hefur verið kæranda, byggð á 2. mgr. 23. gr. reglugerðar um útlendinga, með síðari breytingum, sbr. 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga. Í 2. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar kemur fram að þjónusta við umsækjendur um alþjóðlega vernd falli niður 14 dögum frá birtingu ákvörðunar um að veita einstaklingi vernd, þremur dögum eftir að hann hefur dregið umsókn sína til baka eða á þeim degi þegar ákvörðun um að umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli yfirgefa landið kemur til framkvæmdar, sbr. 35. gr. laga um útlendinga. Enn fremur kemur fram í 4. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar að þegar umsækjandi um alþjóðlega vernd kemur frá ríki á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki og í þeim tilvikum þegar umsókn um alþjóðlega vernd er bersýnilega tilhæfulaus er Útlendingastofnun heimilt að fella niður þjónustu þegar framkvæmdarhæf ákvörðun um synjun liggur fyrir.
Í 35. gr. laga um útlendinga er fjallað um framkvæmd ákvarðana í málum um alþjóðlega vernd. Þar kemur fram í 1. mgr. að ákvörðun um að umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli yfirgefa landið kemur ekki til framkvæmda fyrr en ákvörðunin er endanleg á stjórnsýslustigi nema umsækjandi sjálfur óski þess að hverfa úr landi. Í máli kæranda er óumdeilt að hann hefur neitað að gangast undir svokallað PCR-próf vegna fyrirhugaðs flutnings til Grikklands. Í kjölfarið tók Útlendingastofnun hina kærðu ákvörðun um niðurfellingu þjónustu.
Að mati kærunefndar er ekki skýrt samkvæmt framangreindum ákvæðum laga um útlendinga og reglugerðar um útlendinga og af framkvæmd Útlendingastofnunar hvenær og við hvaða skilyrði þjónusta við umsækjendur um alþjóðlega vernd fellur niður. Hin kærða stjórnvaldsákvörðun var tekin að frumkvæði Útlendingastofnunar. Í íslenskum rétti gildir sú meginregla að stjórnvöld geta aðeins tekið íþyngjandi ákvörðun um skerðingu réttinda borgaranna hafi þau til þess skýra og ótvíræða lagaheimild. Með vísan til framangreindra sjónarmiða kæranda og orðalags 33. og 35. gr. laga um útlendinga og 23. gr. reglugerðar um útlendinga verður ekki séð að Útlendingastofnun hafi heimild í lögum sem skjóti stoðum undir hina kærðu ákvörðun. Er því fallist á aðalkröfu kæranda svo sem greinir í úrskurðarorði. Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun því felld úr gildi.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 18. maí 2021, um að fella niður þjónustu við kæranda er felld úr gildi.
The decision of The Directorate of Immigration dated May 18 2021, to cancel aid and assistance to the appellant is vacated.
Tómas Hrafn Sveinsson
Bjarnveig Eiríksdóttir Sindri M. Stephensen