Mál nr. 364/2023-Úrskurður
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 364/2023
Fimmtudaginn 28. september 2023
A
gegn
Húsnæðis- og mannvirkjastofnun
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 24. júlí 2023, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 8. júní 2023, um innheimtu ofgreiddra húsnæðisbóta.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi þáði húsnæðisbætur frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun á tímabilinu janúar til ágúst 2022. Með ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 8. júní 2023, var kæranda birt lokauppgjör vegna ársins 2022 þar sem fram kom að hún hefði fengið ofgreiddar húsnæðisbætur, að fjárhæð 227.852 kr., auk upplýsinga um með hvaða hætti hinar ofgreiddu bætur yrðu innheimtar.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 24. júlí 2023. Með bréfi, dags. 25. júlí 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar ásamt gögnum málsins. Sú beiðni var ítrekuð 11. og 21. ágúst 2023. Greinargerð barst 30. ágúst 2023 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 31. ágúst 2023. Athugasemdir bárust frá kæranda 6. september 2023 sem voru kynntar Húsnæðis- og mannvirkjastofnun með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 8. september 2023. Frekari gögn bárust frá kæranda 11. september 2023 sem voru send Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 12. september 2023. Athugasemdir bárust frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 22. september 2023 og voru þær kynntar kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag.
II. Sjónarmið kæranda
Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála er þess krafist að ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 8. júní 2023 um lokauppgjör húsnæðisbóta vegna ársins 2022 verði ógild og ný ákvörðun verði tekin þar sem eignastaða sé reiknuð út frá fasteignamati ársins 2022, en ekki fasteignamati ársins 2023. Kærandi hafi þegar greitt meinta skuld með fyrirvara og krefjist því endurgreiðslu. Þess sé aðallega krafist að endurgreiddur verði sá hluti skuldarinnar sem grundvallist á fasteignamati 2023 og að bætur verði greiddar fyrir október 2022, nóvember 2022 og 30 fyrstu daga desember 2022, en þeim bótagreiðslum hafi verið synjað á þeim grundvelli að eignastaðan væri yfir hámarki vegna fasteignamats 2023.
Til vara sé þess krafist að endurgreiddur verði sá hluti skuldarinnar sem grundvallist á fasteignamati 2023. Vegna skorts á svörum frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun um hvort greiða bæri kröfuna fyrir eða eftir niðurstöðu úrskurðarnefndar hafi krafan verið greidd með fyrirvara um endurkröfu þann 17. júlí 2023. Kærandi krefjist þess þar af leiðandi að sá hluti skuldarinnar sem grundvallist á fasteignamati 2023 verði endurgreiddur auk dráttarvaxta samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá og með 18. júlí 2023 til greiðsludags. Vaxtakrafan eigi jafnt við um aðalkröfu og varakröfu.
Tekið skuli fram til skýringar að sömu málsástæður eigi við um aðalkröfu og varakröfu. Munurinn á aðalkröfu og varakröfu skýrist af því að kærandi telji sig hafa átt rétt á húsnæðisbótum allt fram til 31. desember 2022 og krefjist þess því að stofnunin greiði bætur sem kæranda hafi verið synjað um á sama grundvelli og endurkrafa stofnunarinnar vegna lokauppgjörs byggi á. Aðalkrafan taki þess vegna til endurgreiðslu skuldar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sem kærandi hafi greitt og grundvallist á eignastöðu byggðri á fasteignamati 2023 en einnig til þess að bætur verði greiddar út fyrir þann tíma ársins 2022 sem kærandi telji sig hafa átt rétt til bóta. Varakrafan taki eingöngu til þess að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun endurgreiði skuld sem kærandi hafi greitt og grundvallist á eignastöðu byggðri á fasteignamati 2023.
Kærandi taki fram að þann 6. október 2022 hafi borist erindi frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun þar sem tilkynnt hafi verið að umsókn um húsnæðisbætur væri hafnað þar sem eignir heimilismanna skertu bætur að fullu. Við eftirgrennslan hafi komið í ljós að grundvöllur hækkunar eignastöðu, sem hafi valdið skerðingu, hafi verið nýtt fasteignamat, þ.e. fasteignamat ársins 2023. Kæranda hafi gert athugasemdir við það að verið væri að styðjast við fasteignamat ársins 2023 sem hafi á þeim tíma ekki enn tekið gildi. Eftir samskipti við Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi kærandi ákveðið að láta kyrrt liggja þar sem hún hafi talið að hún væri aðeins að missa framtíðarbætur fyrir október, nóvember og desember það árið. Kæranda hafi ekki órað fyrir því að stofnunin kæmi til með að krefjast endurgreiðslu þeirra bóta sem höfðu verið greiddar fyrir þann tíma. Þann 8. júní 2023 hafi kæranda svo borist bréf með þeirri ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að endurkrefja greiddar bætur fyrir allt árið 2022 á grundvelli bæði eigna- og tekjuskerðingar. Þó sé ljóst af ákvörðuninni að eignaskerðingin sé langstærsti hluti skuldarinnar og það sé sá hluti skuldarinnar sem deilt sé um. Eftir tölvupóstsamskipti við Húsnæðis- og mannvirkjastofnun varðandi málið hafi sú ákvörðun verið tekin að kæra hina umræddu stjórnvaldsákvörðun en þar sem svör frá stofnuninni hafi dregist á langinn og krafan komin langt fram yfir gjalddaga hafi kærandi greitt kröfuna þann 17. júlí 2023 með fyrirvara um endurkröfu þar sem kærandi telji sig ekki greiðsluskylda. Eignir heimilismanna samanstandi aðeins af fasteigninni og svo smávægilegu lausafé á bankabók sem hafi að hámarki numið nokkrum hundruð þúsundum. Það sé því ljóst að það hafi verið fasteignamatið 2023 sem hafi orðið til þess að stór hluti hinnar umræddu skuldar hafi stofnast.
Eignastaða heimilismanna allt árið 2022 hafi verið í kringum 8,5 milljónir króna miðað við fasteignamat sem hafi verið í gildi allt til 31. desember 2022, þ.e. fasteignamat ársins 2022. Samkvæmt upplýsingum frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sé eignastaðan metin í lok hvers árs með vísan til 18. gr. laga um húsnæðisbætur og það skýri ástæðu þess að miðað sé við fasteignamat ársins 2023 þar sem það taki gildi 31. desember 2022. Hins vegar komi eftirfarandi fram í athugasemdum við framangreint ákvæði í frumvarpinu sem hafi orðið að lögum um húsnæðisbætur:
,,Í þessu sambandi er þó lagt til að sú meginregla gildi um útreikning húsnæðisbóta að miða skuli við eignir heimilismanna, 18 ára og eldri, á sama tímabili innan hvers almanaksárs og greiðslur húsnæðisbóta standa yfir. Ákvæði þetta byggist á sömu sjónarmiðum og 2. mgr. 17. gr. frumvarpsins sem nánar er gerð grein fyrir í athugasemdum við þá grein.”
Af þessari athugasemd verði ekki önnur ályktun dregin en sú að vilji löggjafans hafi staðið til þess að miða bæri eignastöðuna við raunverulega eignastöðu þess tímabils sem bætur hafi staðið yfir. Ljóst sé að fasteignamat 2023 hafi ekki tekið gildi fyrr en 31. desember 2022 en heimilismenn hafi síðast þegið bætur þann 1. september 2022, en í kjölfarið hafi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun synjað um greiðslu bóta á grundvelli fasteignamats ársins 2023. Það sé því skilningur kæranda að réttur hennar til húsnæðisbóta hafi náð allt til og með 30. desember 2022 þar sem allt til 31. desember 2022 hafi fasteignamat ársins 2022 verið í gildi og eignastaðan því um 8,5 milljónir króna.
Lögmætisreglan, undirstöðuregla íslenskrar stjórnskipunar, kveði meðal annars á um það að stjórnvöldum sé óheimilt að íþyngja borgurunum með ákvörðum sínum nema hafa til þess viðhlítandi lagaheimild. Lögmætisreglan geri ráð fyrir því að það ráðist af lögskýringu hvort lagaákvæði hafi að geyma næga valdheimild til töku tiltekinnar ákvörðunar og við lögskýringu skuli miða við það að þeim mun tilfinnanlegri eða íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun sé, þeim mun strangari kröfur verði að gera til skýrleika lagaheimildar sem ákvörðun sé byggð á. Sú viðurkennda lögskýringaraðferð að miða beri við vilja löggjafans leiði samkvæmt framangreindu í ljós að miða beri við eignastöðu á því tímabili sem bætur hafi verið greiddar út. Um mjög íþyngjandi ákvörðun sé að ræða þar sem endurgreiðslukrafan hafi numið um það bil 228.000 kr. Af öllu framangreindu leiði þá að samkvæmt lögmætisreglunni sé ekki um viðhlítandi lagastoð að ræða fyrir því að miða lokauppgjör ársins 2022 við fasteignamat ársins 2023 og beri því að ógilda hina umdeildu ákvörðun.
Húsnæðisbætur hafi ávallt verið þegnar í góðri trú. Fasteignamat ársins 2023 hafi ekki verið birt borgurum fyrr en 31. maí 2022 en alveg fram til þess tíma hafi heimilismönnum verið með öllu ófært að geta mögulega vitað hvert fasteignamat næsta árs yrði og hvað þá að eignastaðan samkvæmt húsnæðisbótalögum væri komin fram yfir leyfileg mörk. Endurreikningar yfir árið 2022 hafi verið sendir kæranda mjög reglulega þar sem eignastaðan hafi ávallt verið undir leyfilegum mörkum, allt fram til þess að bótum hafi verið frestað og svo synjað í október árið 2022. Lögum samkvæmt taki fasteignamat næsta árs gildi 31. desember hvers árs og því sé ótækt að ætlast til þess að almennum borgurum hafi verið ljóst að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun myndi nýta það fasteignamat afturvirkt fyrir allt árið 2022, hvað þá þegar endurreikningar frá stofnuninni fyrir og eftir að fasteignamat 2023 hafi verið birt beri með sér að miðað sé við fasteignamat ársins 2022. Gerðar hafi verið ítrekaðar tilraunir til þess að fá svör Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar við því hvers vegna það sé ekki fyrr en í september 2022 að stofnunin hafni bótagreiðslum með vísan til fasteignamats 2023 þegar það hafi verið birt 31. maí 2022. Slík svör hafi ekki fengist og því með öllu óforsvaranlegt að ætlast til þess að heimilismenn hafi mátt gera sér grein fyrir því að bætur væru þegnar á ólögmætan hátt á hinu umdeilda tímabili. Það stangist algjörlega á við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins og meginregluna um málefnaleg sjónarmið að endurkrefja bótaþega um bætur sem hafi verið greiddar á tímabili sem bótaþega hafi ekki með neinu móti verið ljóst að hann uppfyllti ekki lengur skilyrði þess að þiggja bótagreiðslur, sér í lagi þegar lagastoðin fyrir endurkröfunni stangist á við lögmætisregluna. Bætur hafi ávallt verið þegnar í góðri trú. Þá verði vart hægt að telja það standast meðalhófsreglu að miða eignastöðu alls ársins 2022 við eignastöðu eins dags ársins 2022, þ.e. 31. desember, þegar eignastaðan alla hina daga ársins hafi verið undir leyfilegum mörkum og því borgaranum í hag að miða við eignastöðu alla aðra daga ársins en hafi verið gert. Til viðbótar verði að telja að endurkrafa Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar stangist á við meðalhófsregluna þar sem hækkun fasteignamats á milli áranna 2022 til 2023 sé einsdæmi í Íslandssögunni og megi sannarlega færa rök fyrir því að hækkunin endurspegli ekki raunverulega eignastöðu í því efnahagsumhverfi sem nú ríki. Í því samhengi verði einnig byggt á niðurlagi 22. gr. reglugerðar um húsnæðisbætur sem kveði á um það að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sé heimilt að falla frá kröfu um endurgreiðslu ofgreiddra bóta þegar sérstakar aðstæður mæli með því. Í því samhengi verði að taka fram að heimilismenn séu báðir námsmenn í fullu námi og því mikið áfall að þurfa fyrirvaralaust að endurgreiða um 228.000 kr.
Einnig verði byggt á almennum reglum kröfuréttarins um endurheimt ofgreidds fjár en líta megi til sömu sjónarmiða og gildi á einkaréttarlegum vettvangi. Þá sé litið til sjónarmiða á borð við hvort sá sem sé krafinn endurgreiðslu hafi þegið greiðslu í góðri trú, hversu langur tími líði frá ofgreiðslu og þar til endurgreiðslu sé krafist og hvort um greiðslu til framfærslu hafi verið að ræða. Þá sé einnig litið til þess hvorum aðila hefði staðið nær að átta sig á að um ofgreiðslu hafi verið að ræða og verði hér að telja augljóst að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, sem gefi út fasteignamatið og greiði út húsnæðisbætur, hefði mátt vera ljóst frekar en kæranda hvernig lög um húsnæðisbætur séu túlkuð af þeirra hálfu og þar af leiðandi að um ofgreiðslu væri að ræða (þ.e. ef miðað sé við þeirra eigin túlkun á lagaákvæðum húsnæðisbótalaga). Enn fremur sé ítrekað að þegar um sé að ræða framfærslukröfu séu enn strangari skilyrði til endurkröfu, enda séu slíkar kröfur yfirleitt byggðar á útreikningi þess sem endurkrefji og því um mistök af hans hálfu að ræða að því viðbættu að endurkrafa bóta sem ætlaðar séu til framfærslu séu bótaþegum yfirleitt þungbærar. Öll framangreind sjónarmið styrki stoðir kröfu kæranda, enda um framfærslukröfu að ræða, langur tími liðinn frá meintri ofgreiðslu og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hefði staðið það nær að átta sig á að um meinta ofgreiðslu væri að ræða, enda stofnunin sjálf sem bæði gefi út fasteignamatið og greiði út húsnæðisbætur.
Kærandi telji einnig að líta beri til jafnræðisreglu sem kveði á um að sambærileg mál skuli fá sambærilega meðferð. Í því samhengi megi líta til úrskurðar kærunefndarinnar í máli nr. 545/2019 þar sem úrskurðarnefnd hafi staðfest niðurstöðu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Í því máli hafi kærandi í október unnið happdrættisvinning sem hafi breytt eignastöðu hans svo áhrif hafi haft á húsnæðisbætur. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi svo endurkrafið kæranda um bætur fyrir allt árið en svo fallið frá endurkröfunni til þess dags sem viðkomandi hafi unnið happdrættisvinninginn þar sem honum hafi verið ófært að vita fyrir þann tíma að hann myndi fara umfram eignamörk. Verði að telja að sambærileg sjónarmið eigi við hér, enda hafi það ekki verið fyrr en fyrst í september 2022 sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun geri viðvart að notast skuli við fasteignamat ársins 2023 fyrir almanaksárið 2022, þrátt fyrir að hafa alveg til þess tímapunkts gert ráð fyrir eignastöðunni í samræmi við fasteignamat ársins 2022, þó fasteignamat 2023 hafi verið birt í lok maí sama árs. Staðan hafi því verið sú að frá og með janúar 2022 til og með maí 2022 hafi kæranda verið með öllu ófært að átta sig á því að eignastaðan færi umfram leyfilegt hámark, enda ekki búið að birta borgurum fasteignamatið fyrr en 31. maí 2022. Frá 31. maí 2022 til og með þess dags sem bótum hafi verið synjað hafi kæranda einnig verið ómögulegt að vita að miðað yrði við fasteignamat ársins 2023, enda kveði skýrt á um það í lögum að það taki ekki gildi fyrr en 31. desember og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi sjálf miðað við fasteignamat ársins 2022 í þeim fjölmörgu endurútreikningum sem kæranda hafi verið sendir yfir sumarið 2022. Því verði að telja að sambærilegar aðstæður séu uppi og í framangreindum úrskurði og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun beri því að viðhafa sambærilega meðferð og falla frá innheimtu.
Að lokum ítreki kærandi að ótækt sé að krafist sé endurgreiðslu bóta sem hafi verið greiddar út árið 2022, aðeins á því tímabili sem fasteignamat ársins 2022 sé í gildi, á grundvelli fasteignamats 2023 sem lögum samkvæmt taki ekki gildi fyrr en 31. desember 2022. Slík endurkrafa sé ekki í samræmi við grundvallarhugmyndir réttarríkis þar sem íþyngjandi ákvarðanir í garð borgara verði aðeins teknar hafi borgaranum mátt vera réttarstaða sín ljós á þeim tíma sem athafnirnar hafi átt sér stað. Telja verði að kærandi, sem almennur borgari, verði að fá að njóta vafans þegar lagagrundvöllur endurkröfunnar sé svo óskýr sem raun beri vitni. Í þokkabót megi nefna að samkvæmt svörum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar við tölvupósti kæranda hafi yfir almanaksárið 2022 verið notast við skattframtal þriggja ára, þ.e. eignir á bréfi dagsettu 25. janúar 2022 frá stofnuninni til kæranda séu samkvæmt skattframtali 2021, eignir á bréfi dagsettu 21. apríl 2022 séu samkvæmt skattframtali 2022 en eignir á bréfi dagsettu 13. september 2022 séu samkvæmt skattframtali 2023. Kærandi hafi ítrekað reynt að fá svör við því hvers vegna notast væri við þrjú skattframtöl á einu almanaksári en fátt hafi verið um svör eins og tölvupóstsamskipti beri með sér. Þetta sé nefnt til stuðnings þess að ótækt hafi verið fyrir kæranda að vita að fasteignamat 2023 yrði notað þar sem ekki sé unnt að leggja það á hinn almenna borgara að skilja þá framkvæmd sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun vinni eftir, þ.e. að nota þrjú skattframtöl á einu almanaksári og því óforsvaranlegt að leggja það á herðar bótaþega að fylla í eyðurnar og bera hallan af óskýrri framkvæmd og lagagrundvelli. Sem stjórnvald verði Húsnæðis- og mannvirkjastofnun að bera hallan af óskýrleika.
Með vísan til alls framangreinds sé þess krafist að fallist verði á kröfur kæranda og að hin kærða stjórnvaldsákvörðun verði ógilt.
Í athugasemdum kæranda er í fyrsta lagi gerðar athugasemdir við málsmeðferðartíma Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar en greinargerð hafi verið skilað 22 dögum eftir veittan frest. Um mikilvæga hagsmuni kæranda sé að ræða og því óforsvaranlegt að frestur til skila greinargerðar sé algjörlega virtur að vettugi af stofnuninni.
Í öðru lagi séu athugasemdir gerðar við það að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi birt skattskýrslu B sem fylgiskjal með greinargerð þar sem B sé hvorki aðili stjórnmálsins né hafi hann veitt kæranda umboð til þess að móttaka slíkar upplýsingar. Þá sé hann hvorki í sambúð né hjúskap með kæranda. Um sé að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar sem kærandi telji stofnuninni óheimilt að hafa veitt kæranda án samþykkis B.
Í þriðja lagi beri Húsnæðis- og mannvirkjastofnun því við að endurútreikningsbréf hafi ítrekað verið send þar sem bent sé á að kærandi beri ábyrgð á því að upplýsa um breytta eignastöðu. Þegar kærandi hafi móttekið slík bréf hafði eignastaðan lögum samkvæmt ekki breyst, enda taki fasteignamat ársins 2023 ekki gildi fyrr en 31. desember 2022. Því hafi eignastaðan ekki breyst á þeim tíma sem endurútreikningsbréf hafi verið send. Enn fremur bendi kærandi á að í 20. gr. laga um húsnæðisbætur sé kveðið á um útreikning húsnæðisbóta. Í athugasemdum í frumvarpi komi eftirfarandi texti fram:
,,Þegar réttur til húsnæðisbóta miðast við hluta úr almanaksári, svo sem þegar leigutími miðast einungis við hluta úr ári eða réttur til húsnæðisbóta fellur niður fyrir lok árs, er gert ráð fyrir að útreikningur miðist við tekjur og eignir heimilismanna, 18 ára og eldri, á leigutíma sem og fjölda heimilismanna og greiðsluþátttöku í húsnæðiskostnaði. Þannig er það meginregla frumvarpsins að húsnæðisbætur taki mið af tekjum og eignum viðkomandi á því tímabili sem veitir rétt til húsnæðisbóta en með því er leitast við að koma til móts við einstaklinga í tilvikum þar sem aðstæður viðkomandi hafa tekið hröðum breytingum, t.d. vegna veikinda, atvinnumissis eða þegar fólk vill hefja nám, til að koma í veg fyrir að tekjur og eignir sem voru fyrir hendi áður þegar aðstæður voru aðrar hafi áhrif á fjárhæð húsnæðisbóta.”
Einnig sé kveðið á um áhrif eigna í 18. gr. laga um húsnæðisbætur en í athugasemdum með frumvarpi komi eftirfarandi texti fram:
,,Í þessu sambandi er þó lagt til að sú meginregla gildi um útreikning húsnæðisbóta að miða skuli við eignir heimilismanna, 18 ára og eldri, á sama tímabili innan hvers almanaksárs og greiðslur húsnæðisbóta standa yfir. Ákvæði þetta byggist á sömu sjónarmiðum og 2. mgr. 17. gr. frumvarpsins sem nánar er gerð grein fyrir í athugasemdum við þá grein.”
Vilji löggjafans birtist skýrlega í frumvarpinu og veiti frumvarpið Húsnæðis- og mannvirkjastofnun leiðbeiningar um það hvernig reikna skuli út húsnæðisbætur með tilliti til eignastöðu. Stofnuninni beri því skylda til þess að túlka lögin í takt við vilja löggjafans sem komi mjög skýrlega fram í frumvarpinu þar sem að minnsta kosti tvívegis komi fram að meginreglan skuli vera þannig að miða skuli við eignastöðu á þeim tíma sem bætur séu greiddar út. Kærandi telji því að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi ekki heimild til þess að endurkrefja bætur þar sem þær hafi í raun og veru ekki verið ofgreiddar, enda skuli miða við eignastöðu á þeim tíma sem bætur séu greiddar út og eignastaðan hafi ekki breyst fyrr en 31. desember 2022, löngu eftir að kærandi hafi verið hætt að þiggja bætur.
Vegna lögmætisreglunnar telji kærandi að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sé óheimilt að taka svo íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun þar sem lagagrundvöllurinn sé ekki fyrir hendi með tilliti til framangreindra röksemda. Kærandi ítreki að því mun íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun sé því skýrari og ótvíræðri verði lagagrundvöllurinn að vera.
Kærandi bendi einnig á að það hafi ekki verið raunveruleg eignastaða kæranda sem hafi breyst heldur hafi aðeins mat Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar á virði eignar kæranda breyst. Það hafi því staðið stofnuninni nær, sem ríkisstofnun sem sjái sjálf um útgáfu fasteignamats, að stöðva útgreiðslu húsnæðisbóta um leið og fasteignamat ársins 2023 hafi legið fyrir.
Þá byggi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun á því að kærandi hafi ekki verið í góðri trú um bótagreiðslur eftir að fasteignamat ársins 2023 hafi var birt, þann 31. maí 2022. Það mat sé byggt á þeim leiðbeiningum sem kæranda hafi borist ári áður í tölvupósti frá starfsmanni stofnunarinnar þar sem kæranda sé bent á að setja húsnæðislán í dálk 5.5 í skattframtali en ekki í dálk 5.2. Þar sem kærandi hafi ekki fylgt þeim leiðbeiningum hafi hún verið í vondri trú. Kærandi sé þessu mjög ósammála. Þrátt fyrir það að skattframtalið hafi ekki verið réttilega fyllt út sé það ekki sönnun um það að kærandi hafi verið í vondri trú. Kærandi hafi verið hætt að þiggja húsnæðisbætur í mars 2023 þegar skattframtalið hafi verið fyllt út og þar sem skattframtalið hafi verið sjálfvirkt útfyllt og kærandi hafi, að undanskildum húsnæðisbótunum, engu að breyta hafi orðið þau mistök að íbúðalánið hafi ekki verið fært úr dálki 5.2 í dálk 5.5. Til rökstuðnings þess að kærandi hafi ekki verið í vondri trú megi sjá meðfylgjandi tölvupóst sem kærandi hafi sent á Skattinn vegna vaxtabóta og húsnæðisbóta 22. maí 2023. Því til viðbótar hafi kærandi, til þess að sýna fram á það að hún hafi ekki verið í vondri trú, hringt í Skattinn vegna máls þessa og í kjölfarið sent inn leiðréttingarbeiðni á skattskýrslu svo húsnæðislánið verði fært úr dálki 5.2 í reit 5.5 eins og sjá megi af meðfylgjandi skjali. Því sé ljóst að kærandi hafi ekki verið í vondri trú.
Þrátt fyrir framangreinda umfjöllun um góða trú kæranda telji kærandi það þó engu máli skipta hvort hún hafi verið í góðri eða vondri trú þar sem sá áskilnaður sé aðeins gerður í lagareglu sem heimili Húsnæðis- og mannvirkjastofnun að falla frá innheimtu ofgreiddra bóta en kærandi vilji að sjálfsögðu fyrst og fremst meina að bætur hafi raunverulega ekki verið ofgreiddar. Engu að síður hafi kærandi raunverulega verið í góðri trú og telji því að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi heimild, og beri enn fremur skylda vegna jafnræðisreglunnar, til að falla frá innheimtu bóta á grundvelli framangreindrar lagareglu vegna úrskurðar kærunefndar nr. 545/2019.
Sú fullyrðing í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að engu myndi breyta þó miðað væri við fasteignamat ársins 2022 sé einfaldlega röng þar sem sú eign sem valdi ofgreiðslunni sé fasteignin sem hafi hækkað á fasteignamati ársins 2023 og hafi kærandi ekki þegið vaxtabætur, sbr. fylgiskjöl sem sýni fram á leiðréttingu skattskýrslu og tölvupóst til Skattsins. Einnig sé á það bent að það hvíli ekki sami lagagrundvöllur að baki vaxtabóta og húsnæðisbóta. Því til frekari rökstuðnings sé bent á eftirfarandi athugasemdir við 18. gr. laga um húsnæðisbætur:
,,Er því lagt til að eignir hafi sömu áhrif til lækkunar og þær hafa innan vaxtabótakerfisins og er miðað við þau eignamörk sem eiga við um hjón og sambúðarfólk innan þess kerfis en mismunandi eignamörk gilda í vaxtabótakerfinu eftir því hvort um er að ræða einhleypan einstakling, einstætt foreldri eða hjón/sambúðarfólk. Í þessu sambandi er þó lagt til að sú meginregla gildi um útreikning húsnæðisbóta að miða skuli við eignir heimilismanna, 18 ára og eldri, á sama tímabili innan hvers almanaksárs og greiðslur húsnæðisbóta standa yfir.”
Af framangreindu sé því ljóst að vilji löggjafans hafi ekki staðið til þess að nákvæmlega sömu reglur ættu við um greiðslu húsnæðisbóta og vaxtabóta, sér í lagi þegar komi að mati á eignastöðu og útreikningi bóta.
Önnur rök sem fram komi í kæru séu einnig ítrekuð, þar með talið reglur kröfuréttar um endurheimt ofgreidds fjár.
III. Sjónarmið Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar
Í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar kemur fram að kærandi hafi skilað inn umsókn um húsnæðisbætur þann 26. janúar 2022 vegna leigu á húsnæðinu C. Umsókn kæranda hafi verið samþykkt þann 8. febrúar 2022. Þann 20. júní 2022 hafi umsókn kæranda verið frestað þar sem heimilismaður hafi átt rétt á vaxtabótum. Óskað hafi verið eftir gögnum/upplýsingum frá kæranda sem staðfest gætu að kærandi eða aðrir heimilismenn ættu ekki rétt á vaxtabótum. Kærandi hafi haft samband við stofnunina í kjölfarið og gert grein fyrir því að hún hafi staðið í þerri meiningu að vera undanþegin þessari reglu þar sem kærandi væri í fullu námi og væri að leigja á stúdentagörðum fjarri eigin húsnæði. Útskýrt hafi verið fyrir kæranda að hún væri ekki sjálfkrafa undanþegin reglunni um vaxtabætur og að kærandi þyrfti að passa vel upp á það að fylla skattframtalið rétt út árið á eftir til að koma í veg fyrir það að þurfa að greiða allar húsnæðisbætur til baka sem hún hafi þegar fengið á árinu 2022. Óskað hafi verið eftir staðfestingu frá kæranda þess efnis að hún skyldi ekki þiggja vaxtabætur á næsta skattframtali. Kærandi hafi staðfest með tölvupósti að hún myndi ekki þiggja vaxtabætur og hafi því fengið áframhaldandi húsnæðisbætur.
Bréf vegna endurreiknings húsnæðisbóta hafi verið send kæranda fimm sinnum árið 2022, dags. 17. febrúar, 18. febrúar, 21. apríl, 27. júní og 23. ágúst. Endurreikningsbréf geymi uppfærða tekju- og eignaáætlun sem byggð sé á nýjustu fyrirliggjandi upplýsingum frá Skattinum og taki mið af heildartekjum, þar með talið fjármagnstekjum, heildareignum, ásamt orlofs- og desemberuppbótum. Kæranda hafi verið veitt færi í framangreindum bréfum að koma að athugasemdum ef hún teldi þær upplýsingar sem notaðar væru við útreikning húsnæðisbóta ekki endurspegla væntanlegar tekjur og eignir ársins 2022.
Þann 13. september 2022 hafi kæranda verið sent bréf þar sem afgreiðslu umsóknar hafi verið frestað þar sem tekjur og/eða eignir væru farnar að skerða bætur að fullu. Umsókn um húsnæðisbætur hafi svo verið synjað af sömu ástæðu þann 6. október 2022.
Við lokauppgjör húsnæðisbóta vegna ársins 2022 hafi komið í ljós að kærandi hafi fengið ofgreiddar húsnæðisbætur sem hafi numið 227.852 kr.
Í máli þessu sé deilt um lokauppgjör húsnæðisbóta vegna ársins 2022. Samkvæmt niðurstöðu lokauppgjörs hafi kærandi fengið ofgreiddar húsnæðisbætur árið 2022 vegna tekna og eigna. Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur megi endurskoða rétt til húsnæðisbóta hvenær sem er og endurreikna fjárhæð þeirra þannig að húsnæðisbætur verði í samræmi við þær breytingar sem hafi orðið á aðstæðum umsækjanda eða annarra heimilismanna.
Í 2. mgr. 25. gr. laga um húsnæðisbætur komi skýrt fram að þegar endanlegar upplýsingar um tekjur og eignir næstliðins almanaksárs samkvæmt 17. og 18. gr. laga um húsnæðisbætur liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum skuli framkvæmdaraðili endurreikna fjárhæðir húsnæðisbóta vegna þess almanaksárs á grundvelli þeirra upplýsinga.
Kæranda hafi ítrekað verið send endurreikningsbréf en í þeim sé athygli vakin á því að það sé á ábyrgð umsækjanda að upplýsa stofnunina um allar þær breytingar sem verði á aðstæðum sem kunni að hafa áhrif á rétt til húsnæðisbóta, sbr. 3. mgr. 14. gr. laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur. Engar upplýsingar hafi borist stofnuninni um breytta eignastöðu þrátt fyrir að kærandi hefði mátt vita það þegar upplýsingar um nýtt fasteignamat hafi legið fyrir þann 31. maí 2022.
Í 18. gr. laga um húsnæðisbætur, sbr. 15. gr. reglugerðar nr. 1200/2016 um húsnæðisbætur, sé fjallað um áhrif eigna á grunnfjárhæðir húsnæðisbóta. Í 1. mgr. komi fram að grunnfjárhæðir samkvæmt 2. mgr. 16. gr., eftir atvikum að teknu tilliti til lækkunar vegna tekna samkvæmt 17. gr., lækki sem nemi hlutfalli af samanlögðum eignum allra heimilismanna, 18 ára og eldri, sem fari umfram 8.000.000 kr. uns þær falli alveg niður við 60% af þeirri fjárhæð. Í 2. mgr. komi svo fram að miða skuli við eignir í lok þess almanaksárs þegar greiðslur húsnæðisbóta hafi staðið yfir. Í 3. mgr. komi fram að með eignum samkvæmt lögunum sé átt við allar eignir samkvæmt 72. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, að frádregnum skuldum.
Samanlagðar eignir allra heimilismanna byrji að skerða bótarétt við 8.000.000 kr. og skerði að fullu við 12.800.000 kr. Það liggi fyrir að eignir kæranda og annarra heimilismanna í lok árs 2022 hafi verið umfram 12.800.000 kr. eða 21.421.250 kr. samkvæmt upplýsingum frá Skattinum. Þar sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun beri samkvæmt lögum að miða við eignir í lok þess almanaksárs er húsnæðisbætur hafi staðið yfir sé ekki hægt að verða við kröfu kæranda um að eignastaða verði reiknuð út frá fasteignamati ársins 2022.
Kærandi komi inn á það í kæru sinni að húsnæðisbætur hafi ávallt verið þegnar í góðri trú en við nánari skoðun málsins hafi komið í ljós að kærandi hafi átt rétt á vaxtabótum árið 2022 en samkvæmt d. lið. 3. mgr. 9. gr. laga um húsnæðisbætur verði húsnæðisbætur samkvæmt lögunum ekki veittar njóti einhver heimilismanna réttar til vaxtabóta. Það myndi því engu breyta um niðurstöðu lokauppgjörs ef stofnunin gæti miðað við fasteignamat ársins 2022. Í 3. mgr. 22. gr. reglugerðar nr. 1200/2016 um húsnæðisbætur komi fram að þrátt fyrir að endurreikningur húsnæðisbóta samkvæmt 25. gr. laga um húsnæðisbætur leiði í ljós að húsnæðibætur hafi verið ofgreiddar sé Húsnæðis- og mannvirkjastofnun heimilt að falla frá kröfu um endurgreiðslu þeirrar fjárhæðar sem hafi verið ofgreidd að fullu eða að hluta og afskrifa hana ef sérstakar aðstæður séu fyrir hendi sem mæli með því. Í því sambandi sé einkum litið til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna umsækjanda og þess hvort hann hafi verið í góðri trú um rétt sinn til greiðslna. Ekki verði dregið í efa að kærandi hafi verið í góðri trú um rétt sinn til bóta varðandi eignastöðu þar til fasteignamat ársins 2023 hafi verið birt seint í maí 2022 en miðað við fyrirliggjandi gögn er varði rétt kæranda til vaxtabóta sé ekki hægt að fallast á það að kærandi hafi verið í góðri trú um rétt sinn til bóta á þeim grundvelli. Þrátt fyrir leiðbeiningar frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi kærandi fyllt út framtal á þann veg að vaxtagjöld greidd af íbúðarláni hafi verið tiltekin í reit 5.2 og í reit 87/45 komi fram þær fjárhæðir sem komi til útreiknings vaxtabóta.
Húsnæðis- og mannvirkjastofnun krefjist þess að hin kærða ákvörðun stofnunarinnar í málinu verði staðfest.
Í athugasemdum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar er vísað til þess að lögfræðingur stofnunarinnar hafi verið í sumarleyfi á þeim tíma sem beiðni um greinargerð hafi borist en óskað hafi verið eftir fresti frá úrskurðarnefnd velferðarmála um leið og starfsmaðurinn hafi komið aftur til vinnu. Frestur hafi verið veittur til 30. ágúst 2023.
Hvað varði birtingu skattaskýrslu B sem fylgiskjal með greinargerð taki stofnunin fram að hann sé skráður heimilismaður á umsókn kæranda um húsnæðisbætur. Til að hægt sé að afgreiða umsóknir og framfylgja lögum um húsnæðisbætur að öðru leyti þurfi umsækjendur og aðrir heimilismenn, 18 ára og eldri, að veita skriflegt umboð fyrir því að framkvæmdaraðili afli nauðsynlegra upplýsinga og gagna. Við útreikning húsnæðisbóta sé litið til tekna og eigna umsækjanda og allra heimilismanna, 18 ára og eldri. Í 6. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála komi fram að stjórnvöldum sé skylt að láta úrskurðarnefnd velferðarmála í té öll gögn máls. Útreikningar og ákvarðanir byggi á tekjum og eignum kæranda og allra heimilismanna, 18 ára og eldri, og því flokkist skattaskýrsla B sem gagn í málinu.
Húsnæðis- og mannvirkjastofnun ítreki það sem áður hafi komið fram í greinargerð stofnunarinnar, dags 30. ágúst 2023.
IV. Niðurstaða
Kærð er ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 8. júní 2023, um innheimtu ofgreiddra húsnæðisbóta vegna ársins 2022, að fjárhæð 227.852 kr.
Í 8. gr. laga nr. 75/2016 um húsnæðisbætur kemur fram að húsnæðisbætur séu mánaðarlegar greiðslur sem greiðast til umsækjanda, sbr. þó 4. mgr. 21. gr., og skuli ákvarðaðar og reiknaðar út miðað við grunnfjárhæðir sem miðast við fjölda heimilismanna, sbr. 3. tölul. 3. gr., að teknu tilliti til tekna, sbr. 17. gr., eigna, sbr. 18. gr., og greiðsluþátttöku í húsnæðiskostnaði, sbr. 19. gr.
Í 18. gr. laga nr. 75/2016 segir að grunnfjárhæðir samkvæmt 2. mgr. 16. gr., eftir atvikum að teknu tilliti til lækkunar vegna tekna samkvæmt 17. gr., lækki sem nemi hlutfalli af samanlögðum eignum allra heimilismanna, 18 ára og eldri, sem fari umfram 6.500.000 kr., nú 8.000.000 kr., sbr. 15. gr. reglugerðar nr. 1200/2016 um húsnæðisbætur, uns þær falli alveg niður við 60% hærri fjárhæð. Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. laganna skal miða við eignir í lok þess almanaksárs þegar greiðslur húsnæðisbóta stóðu yfir. Þó skuli fasteign eða búseturéttur samkvæmt lögum um húsnæðissamvinnufélög, sem geti orðið andlag réttar til vaxtabóta, ekki teljast til eigna samkvæmt 1. mgr. hafi fasteignin eða búseturétturinn ekki verið í eigu umsækjanda eða annarra heimilismanna meðan á greiðslum húsnæðisbóta hafi staðið á almanaksárinu. Þá kemur fram í 3. mgr. 18. gr. að með eignum í lögunum sé átt við allar eignir samkvæmt 72. gr. laga um tekjuskatt að frádregnum skuldum samkvæmt 1. mgr. 75. gr. sömu laga, sbr. þó 2. málsl. 2. mgr. Í 2. mgr. 72. gr. laga um tekjuskatt segir að framtalsskyldar eignir séu allar fasteignir, lausafé og hvers konar önnur verðmæt eignarréttindi, með þeim takmörkunum sem um ræði í 74. gr., og skipti ekki máli hvort eignirnar gefi af sér arð eða ekki.
Ákvæði 18. gr. laga nr. 75/2016 var breytt í núverandi mynd í meðförum þingsins en í frumvarpinu var gert ráð fyrir að miða ætti við eignir á sama tímabili innan hvers almanaksárs og greiðslur húsnæðisbóta stæðu yfir. Í nefndaráliti velferðarnefndar Alþingis segir svo um þessa breytingartillögu:
„Í 2. mgr. 18. gr. segir að miða skuli við eignir á sama tímabili innan hvers almanaksárs og greiðslur húsnæðisbóta standa yfir, sbr. þó 3. mgr. 20. gr. Skuldir og eignir eru taldar fram miðað við stöðu í árslok, sbr. fyrri málslið 78. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003. Því gæti reynst erfitt að staðreyna eignir á tilteknu tímabili innan árs. Nefndin leggur því til að miðað skuli við eignir í árslok. Nefndin leggur þó til undantekningu sem miðar að því að auðvelda leigjendum að kaupa íbúðarhúsnæði eða búseturétt. Af svipuðum ástæðum leggur nefndin til að vísanir til eigna innan árs í 1. og 3. mgr. 20. gr. falli brott.“
Í 25. gr. laganna er kveðið á um endurreikning á húsnæðisbótum. Þar segir í 1. mgr. að rétt til húsnæðisbóta megi endurskoða hvenær sem er og endurreikna fjárhæð húsnæðisbóta þannig að húsnæðisbætur verði í samræmi við þær breytingar sem orðið hafa á aðstæðum umsækjanda eða annarra heimilismanna. Í 2. mgr. kemur fram að þegar endanlegar upplýsingar um tekjur og eignir næstliðins almanaksárs samkvæmt 17. og 18. gr. liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum skuli framkvæmdaraðili endurreikna fjárhæðir húsnæðisbóta vegna þess almanaksárs á grundvelli þeirra upplýsinga. Í 3. mgr. kemur fram að leiði endurreikningur samkvæmt 1. og 2. mgr. til breytinga á fjárhæð húsnæðisbóta skuli leiðrétta húsnæðisbæturnar samkvæmt 26. gr. laganna. Þar segir í 1. mgr. að hafi umsækjandi fengið hærri húsnæðisbætur en honum bar á umræddu tímabili beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var.
Kærandi þáði húsnæðisbætur á tímabilinu janúar til ágúst 2022. Við lokauppgjör ársins 2022 reyndust heildareignir kæranda og heimilismanna á því ári vera 21.421.250 kr. Sú fjárhæð var að mestu tilkomin vegna fasteignar í eigu kæranda en þann 31. desember 2022 tók fasteignamat ársins 2023 gildi í samræmi við 32. gr. a. laga nr. 6/2021 um skráningu og mat fasteigna og við það hækkaði eignastaða kæranda á því ári. Af ákvæði 18. gr. laga nr. 75/2016 er ljóst að taka skal mið af eignastöðu í lok þess almanaksárs sem greiðslur húsnæðisbóta stóðu yfir. Eina undanþágan frá þeirri reglu er ef fasteign eða búseturéttur samkvæmt lögum um húsnæðissamvinnufélög var ekki í eigu umsækjanda eða annarra heimilismanna meðan á greiðslum húsnæðisbóta stóð á almanaksárinu. Sú undanþága á ekki við í tilviki kæranda og því leiddi eignastaða í lok ársins 2022 til fullrar bótaskerðingar og ofgreiðslu að fjárhæð 227.852 kr. Kæranda ber í samræmi við ákvæði 26. gr. laga nr. 75/2016 að endurgreiða þá fjárhæð.
Úrskurðarnefnd velferðarmála bendir á að samkvæmt 22. gr. reglugerðar nr. 1200/2016 um húsnæðisbætur er Húsnæðis- og mannvirkjastofnun heimilt að falla frá kröfu um endurgreiðslu að fullu eða að hluta ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi sem mæla með því, svo sem vegna fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna umsækjanda. Af fyrirliggjandi gögnum málsins verður ekki séð að kærandi hafi lagt fram slíka beiðni hjá stofnuninni og því liggur ekki fyrir ákvörðun um hvort skilyrði til niðurfellingar séu uppfyllt eða ekki. Kærandi getur lagt inn erindi til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um niðurfellingu eða lækkun kröfunnar og eftir atvikum sent nýja kæru til nefndarinnar þegar ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar liggur fyrir, sé hún ekki sátt við niðurstöðuna.
Með vísan til framangreinds er ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um innheimtu ofgreiddra húsnæðisbóta til handa kæranda staðfest.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 8. júní 2023, um innheimtu ofgreiddra húsnæðisbóta A, vegna ársins 2022, er staðfest.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir