Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 28/2024

Miðvikudaginn 10. apríl 2024

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 16. janúar 2024, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 10. janúar 2024 þar sem kæranda var synjað um örorkulífeyri og tengdar greiðslur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn 22. desember 2023. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 10. janúar 2024, var umsókn kæranda synjað á þeim grundvelli að hann uppfyllti ekki skilyrði um undanþágu frá búsetuskilyrðum varðandi örorkulífeyri.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 16. janúar 2024. Með bréfi, dags. 18. janúar 2024, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 9. febrúar 2024, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. febrúar 2024. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Enginn rökstuðningur fylgdi kæru en meðfylgjandi henni var ákvörðun Tryggingstofnunar ríkisins, dags. 10. janúar 2024, þar sem kæranda var synjað um örorkulífeyri og tengdar greiðslur.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé ákvörðun stofnunarinnar, dags. 10. janúar 2024, þar umsókn um örorkulífeyri hafi verið synjað. Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands hafi kærandi hvorki uppfyllt skilyrði um að hafa búið hér á landi í að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn hafi verið lögð fram né að hafa fengið alþjóðlega vernd sem flóttamaður samkvæmt 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sbr. 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almanntrygginga og skráningu í tryggingaskrá.

Í 1. mgr. 24. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar komi eftirfarandi fram:

„Rétt til örorkulífeyris öðlast þeir sem metnir eru til a.m.k. 75% örorku, sbr. 25. gr., eru 18 ára eða eldri en hafa ekki náð ellilífeyrisaldri eins og hann er ákveðinn skv. 1. mgr. 16. gr., og eru tryggðir hér á landi, sbr. I. kafla. Umsækjendur um örorkulífeyri skulu enn fremur uppfylla a.m.k. eitt eftirfarandi skilyrða:

a. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%,

b. hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og metnir til a.m.k. 75% örorku frá 18 ára aldri,

c. hafa verið tryggðir hér á landi í samfellt síðustu tólf mánuði áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75% og áður annaðhvort verið tryggðir hér á landi í a.m.k. 20 ár eftir 16 ára aldur eða að lágmarki fimm ár eftir 16 ára aldur enda hafi þá búseta erlendis eftir 16 ára aldur ekki staðið lengur en í fimm ár.“

Samkvæmt 5. tölul 2. gr. laga um almannatryggingar sé búseta skilgreind sem lögheimili í skilningi laga um lögheimili og aðsetur nema sérstakar ástæður leiði til annars.

Samkvæmt 9. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sé flóttamaður skilgreindur á eftirfarandi hátt.

„Útlendingur sem er utan heimalands síns eða ríkisfangslaus einstaklingur sem er utan þess lands þar sem hann hafði reglulegt aðsetur vegna þess að hann hefur ástæðuríkan ótta um að verða ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands. Þeir einstaklingar sem falla undir viðbótarvernd teljast einnig flóttamenn samkvæmt lögum þessum.“

Í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga sé að finna ákvæði um flóttamenn sem hafi fengið dvalarleyfi á grundvelli alþjóðlegrar verndar. Flóttamönnum sem sé veitt alþjóðleg vernd á grundvelli 37. gr. teljist tryggðir í íslenskum almanntryggingum frá komudegi og undanþegnir skilyrðum almannatryggingalaga um búsetu hér á landi í tiltekinn tíma.

Í 43. gr. laganna komi eftirfarandi fram:

„Útlendingastofnun heimilar komu hópa flóttafólks til landsins að fenginni tillögu flóttamannanefndar, sbr. 9. gr., og í samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna.

Sama gildir um útlendinga sem ekki hafa verið skilgreindir sem flóttamenn en koma frá svæði þar sem vopnuð átök fara fram eða frá hamfarasvæði og uppfylla ákveðin skilyrði sett af stjórnvöldum hverju sinni.

Útlendingastofnun veitir útlendingi sem kemur til landsins á grundvelli þessa ákvæðis réttarstöðu flóttamanns og veitir honum dvalarleyfi skv. 73. gr. Útlendingastofnun getur einnig tekið ákvörðun um hvort öðrum útlendingum sem koma til landsins á grundvelli þessa ákvæðis skuli veitt réttarstaða flóttamanns eða dvalarleyfi af mannúðarástæðum.“

Í 1. mgr. 74. gr. laganna segi:

„Heimilt er að veita útlendingi sem staddur er hér á landi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þrátt fyrir að skilyrði 37. gr. séu ekki uppfyllt, geti hann sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Ákvæði þessu skal ekki beitt nema skorið hafi verið úr um með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar skv. 37. og 39. gr.“

Í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá sé að finna ákvæði um flóttamenn. Þar segi: „Einstaklingar sem íslenska ríkisstjórnin hefur veitt hæli sem flóttamönnum skulu teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingaeftirlitinu eða Hagstofu Íslands.“

Kærandi hafi 22. desember 2023 sótt um örorkulífeyri. Á umsókninni komi fram að kærandi hafi búið og/eða starfað í B á tímabilinu 1. febrúar 1983 til 1. mars 2022.

Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 10. janúar 2024, hafi kæranda verið synjað um örorkulífeyri. Í bréfinu komi fram að umsækjendur um örorkulífeyri þurfi að uppfylla að minnsta kosti eitt af eftirfarandi skilyrðum:

• hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%.
• hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og metnir til a.m.k. 75% örorku frá 18 ára aldri.
• hafa verið tryggðir hér á landi í samfellt síðustu tólf mánuði áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75% og áður annað hvort verið tryggðir hér á landi í a.m.k. 20 ár eftir 16 ára aldur eða að lágmarki fimm ár eftir 16 ára aldur enda hafi þá búseta erlendis eftir 16 ára aldur ekki staðið lengur en í fimm ár.
• hafa fengið alþjóðlega vernd sem flóttamenn skv. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sbr. 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá.

Í synjunarbréfi Tryggingastofnunar sé tekið fram að samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands hafi kærandi ekki uppfyllt eitt af framangreindum skilyrðum. Kærandi hafi fengið dvalarleyfi hér á landi af mannúðarástæðum sbr. 43. gr. laga um útlendinga, sem veiti ekki undanþágu frá búsetuskilyrðum varðandi örorkulífeyri. Kærandi hafi ekki fengið alþjóðlega vernd sem flóttamaður samkvæmt 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá. Umsókn kæranda hafi því verið synjað.

Kærandi sé flóttamaður frá B með tímabundið mannúðarleyfi og sé dvalarleyfið merkt með ML-1-100, sem þýði að kærandi hafi fengið hér tímabundið mannúðarleyfi og sé atvinnuþátttaka óheimil. Fyrsta dvalarleyfið hafi verið með gildistíma til 13. apríl 2023 sem hafi verið framlengt til 12. apríl 2025. Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá hafi kærandi komið fyrst til landsins 20. apríl 2022 og sé þjóðerni skráð B. Kærandi hafi þar af leiðandi ekki verið með lögheimili á Íslandi í þrjú ár og muni ekki ná því ekki fyrr en 20. apríl 2025. Kærandi uppfylli þar af leiðandi ekki búsetuskilyrði sem komi fram í lögum um almannatryggingar.

Með 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 sé fyrst og fremst verið að vísa til svokallaðra „kvótafóttamanna“, þ.e. þeirra einstaklinga sem ríkisstjórnin hafi ákveðið að taka við. Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 43/2017 komi fram að flóttamannahugtakið hafi tekið breytingum frá því að reglugerð nr. 463/1999 hafi verið sett, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 150/2023. Þrátt fyrir að flóttamannahugtakið hafi tekið breytingum og sé túlkað rýmra en áður þá feli það ekki í sér að allir þeir einstaklingar sem hingað komi til lands og fái dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða séu taldir í almannatryggingum frá fyrsta degi við komuna til landsins.

Ágreiningur í máli þessu varði hvort flóttamaður frá B eigi rétt á örorkulífeyrisgreiðslum samkvæmt lögum um almannatryggingar. Tryggingastofnun hafi fært rök fyrir því að flóttamenn sem hafi fengið dvalarleyfi hér á landi af mannúðarástæðum og uppfylli ekki þriggja ára búsetutímabil þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra sé metin teljist ekki tryggðir samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Eins og greint hafi verið frá hér að framan þá uppfylli kærandi ekki þriggja ára búsetuskilyrði laga um almannatryggingar.

Tryggingastofnun bendi einnig á að kærandi hafi ekki framvísað gögnum um hvort hann njóti einhverra greiðslna frá sínu fyrra búsetulandi. Tryggingastofnun hafi tekið saman gögn frá heimasíðu ILO (International Labour Organization) þar sem hægt sé að nálgast upplýsingar um örorkugreiðslur í C, sem útiloki alls ekki kæranda frá því að fá slíkar greiðslur. Fram komi í læknisvottorði að kærandi komi frá C og hafi slasast þar þó upprunaland hans sé B.

Með vísan til framangreinds telji Tryggingastofnun að synjun á örorkulífeyri til kæranda hafi verið rétt og í samræmi við lög um almannatryggingar.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 10. janúar 2024 þar sem umsókn kæranda um örorkulífeyri og tengdar greiðslur var synjað.

Ákvæði um örorkulífeyri er að finna í 24. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Ákvæði 1. mgr. 24. gr. laganna hljóðar svo:

„Rétt til örorkulífeyris öðlast þeir sem metnir eru til a.m.k. 75% örorku, sbr. 25. gr., eru 18 ára eða eldri en hafa ekki náð ellilífeyrisaldri eins og hann er ákveðinn skv. 1. mgr. 16. gr., og eru tryggðir hér á landi, sbr. I. kafla. Umsækjendur um örorkulífeyri skulu enn fremur uppfylla a.m.k. eitt eftirfarandi skilyrða:

a. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%,

b. hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og metnir til a.m.k. 75% örorku frá 18 ára aldri,

c. hafa verið tryggðir hér á landi í samfellt síðustu tólf mánuði áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75% og áður annaðhvort verið tryggðir hér á landi í a.m.k. 20 ár eftir 16 ára aldur eða að lágmarki fimm ár eftir 16 ára aldur enda hafi þá búseta erlendis eftir 16 ára aldur ekki staðið lengur en í fimm ár.“

Í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá, sbr. breytingareglugerð nr. 1158/2007, segir að einstaklingar, sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamenn, skuli teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun eða Þjóðskrá.

Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn 22. desember 2023. Umsókn kæranda var synjað á þeirri forsendu að framangreind skilyrði um búsetu í 24. gr. laga um almannatryggingar væru ekki uppfyllt.

Samkvæmt gögnum málsins var kærandi fyrst skráður á Íslandi 20. apríl 2022 og fékk tímabundið dvalarleyfi frá 13. apríl 2022 fyrst til 13. apríl 2023 sem var síðan framlengt til 12. apríl 2025. Kærandi uppfyllir því ekki framangreint búsetuskilyrði um að hafa búið á Íslandi samfellt í að minnsta kosti þrjú ár áður en örorka hafi verið metin.

Kemur þá til skoðunar hvort að kærandi uppfylli skilyrði áðurgreindrar 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi. 

Við túlkun á 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 telur úrskurðarnefndin að líta verði til þeirra breytinga sem átt hafa sér stað á sviði löggjafar um málefni útlendinga. Í áðurgildandi lögum nr. 96/2002 um útlendinga var fjallað um rétt flóttamanna til að fá „hæli“ hér á landi. Fallið var frá þeirri orðanotkun með núgildandi lögum nr. 60/2016 um útlendinga og er nú vísað til réttar flóttamanna til að fá „alþjóðlega vernd“. Að teknu tilliti til þess telur úrskurðarnefndin rétt að túlka 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með þeim hætti að það eigi einungis við um þá einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt alþjóðlega vernd sem flóttamenn.

Í 37. gr. laga um útlendinga er fjallað um grundvöll alþjóðlegrar verndar. Ákvæði 1. og 2. mgr. eru svohljóðandi:

„Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum er einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka verði hann sendur aftur til heimalandsins. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.“

Í 1. tölul. 3. gr. laganna er alþjóðleg vernd skilgreind með eftirfarandi hætti:

„Vernd sem stjórnvöld veita einstaklingi sem hingað leitar og fullnægir þeim skilyrðum sem sett eru í A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, vernd sem veitt er á grundvelli reglna um viðbótarvernd og vernd veitt ríkisfangslausum einstaklingum samkvæmt samningi um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá 1954.“

Í 9. tölul. 3. gr. laganna er flóttamaður skilgreindur svo:

„Útlendingur sem er utan heimalands síns eða ríkisfangslaus einstaklingur sem er utan þess lands þar sem hann hafði reglulegt aðsetur vegna þess að hann hefur ástæðuríkan ótta um að verða ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands. Þeir einstaklingar sem falla undir viðbótarvernd teljast einnig flóttamenn samkvæmt lögum þessum.“

Samkvæmt gögnum málsins var kæranda veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum samkvæmt 74. gr. laganna. Í 1. mgr. ákvæðisins segir svo:

„Heimilt er að veita útlendingi sem staddur er hér á landi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þrátt fyrir að skilyrði 37. gr. séu ekki uppfyllt, geti hann sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Ákvæði þessu skal ekki beitt nema skorið hafi verið úr um með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar skv. 37. og 39. gr.“

Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2016 um útlendinga segir meðal annars að kjarni flóttamannahugtaksins felist í því að útlendingur hafi ástæðuríkan ótta við að verða ofsóttur og að ofsóknir verði raktar til kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana. Þannig falli þeir utan hugtaksins sem flýi heimaland af öðrum ástæðum. Þá segir í frumvarpinu í athugasemdum við 74. gr. laganna að þegar meta á hvort rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita dvalarleyfi verði að líta til þess að þeir sem geti sýnt fram á þörf á vernd samkvæmt 37. gr. laganna eigi rétt á að fá hæli og njóta réttarverndar sem flóttamenn. Ef sýnt er fram á að skilyrðum 37. gr. laganna sé ekki fullnægt en útlendingur þarfnist samt sem áður verndar er gert ráð fyrir að gefa megi út dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laganna. Tekið er fram að ekki skuli veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef óskað hefur verið eftir alþjóðlegri vernd nema málið hafi verið tekið til efnismeðferðar og skorið hafi verið úr um að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar samkvæmt 37. eða 39. gr. laganna.

Eins og áður hefur komið fram telur úrskurðarnefndin rétt að túlka 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með þeim hætti að það eigi einungis við um þá einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt alþjóðlega vernd sem flóttamenn, sbr. 37. gr. laga um útlendinga. Fyrir liggur að kæranda var veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum samkvæmt 74. gr. laganna. Þar sem kæranda hefur ekki verið veitt alþjóðleg vernd sem flóttamaður er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að kærandi uppfylli ekki skilyrði 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 10. janúar 2024 um að synja umsókn kæranda um örorkulífeyri því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um örorkulífeyri og tengdar greiðslur, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir